地方政府貫徹國(guó)資法應(yīng)注意三個(gè)問(wèn)題

□/劉睿剛

地方政府貫徹國(guó)資法應(yīng)注意三個(gè)問(wèn)題

□/劉睿剛

地方人民政府在貫徹實(shí)施《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》過(guò)程中，正確認(rèn)識(shí)和處理好以下三個(gè)方面的問(wèn)題，有利于進(jìn)一步推進(jìn)政資分開(kāi)，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，促進(jìn)地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、正確理解“國(guó)家統(tǒng)一所有”和“政府分別代表”的含義

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第3條規(guī)定：“國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有即全民所有。國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)?！钡?條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益?！?/p>

國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有，由國(guó)家統(tǒng)一行使所有權(quán)。堅(jiān)持國(guó)家統(tǒng)一所有的原則，是深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的基本前提，這是全民所有的基本性質(zhì)決定的。國(guó)家統(tǒng)一所有和政府分別代表是整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基石，其內(nèi)在含義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）最終處分權(quán)。國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者，有權(quán)通過(guò)制定法律法規(guī)，在必要時(shí)統(tǒng)一配置資源，依法調(diào)整出資關(guān)系，合理調(diào)整國(guó)務(wù)院、省級(jí)、市級(jí)政府行使出資人職責(zé)的企業(yè)范圍。各級(jí)政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)的企業(yè)范圍，雖然在一定時(shí)間內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定，但并不是一成不變的。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，國(guó)務(wù)院可以代表國(guó)家重新調(diào)整企業(yè)出資關(guān)系，增加或者減少地方政府出資企業(yè)的規(guī)模和數(shù)量；在特定條件下，如遇到戰(zhàn)爭(zhēng)和重大自然災(zāi)害等，國(guó)家為籌集資金，還可以依法處置地方政府履行出資人職責(zé)的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)。

（二）引導(dǎo)規(guī)范權(quán)。國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者，有權(quán)通過(guò)制定法律法規(guī)，對(duì)各級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)、監(jiān)管企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)范，如確定國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)范圍，制定國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的方針政策，確定國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)則及轉(zhuǎn)讓收入的使用原則，編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，對(duì)各級(jí)出資人代表履行出資人職責(zé)進(jìn)行監(jiān)管。所以國(guó)家出臺(tái)的有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的法律法規(guī)，地方政府必須嚴(yán)格執(zhí)行，不能因?yàn)樽约阂彩菄?guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)履行出資人職責(zé)的代表就特立獨(dú)行。

（三）平等代表權(quán)。在分別代表制度下，國(guó)務(wù)院和地方政府對(duì)國(guó)有企業(yè)履行出資人職責(zé)，二者都是國(guó)家的代表，是彼此獨(dú)立而又平等的法律主體，各自獨(dú)立地對(duì)出資企業(yè)行使出資人權(quán)利，履行出資人義務(wù)。如果中央政府和地方政府同時(shí)都是一個(gè)有限公司的股東，二者的責(zé)、權(quán)、利是完全一致的，都要執(zhí)行《公司法》的有關(guān)規(guī)定，受《公司法》和《公司章程》的約束，都可以在股東會(huì)上按照自己的意志行使表決權(quán)。

二、堅(jiān)持政資分開(kāi)原則，切實(shí)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第6條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開(kāi)、社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則，依法履行出資人職責(zé)。”

政府的社會(huì)公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)出資職能是兩種不同的職能，也就是常說(shuō)的“政”“資”職能，其性質(zhì)和行使原則、方式是不同的。社會(huì)公共管理職能要求政府及其設(shè)立的公共部門(mén)處理社會(huì)公共事務(wù)、提供和分配公共產(chǎn)品、服務(wù)，以保障和增進(jìn)社會(huì)公共利益。國(guó)有資產(chǎn)出資人職能則是政府作為企業(yè)出資人從國(guó)有資本管理和運(yùn)營(yíng)的角度對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，行使出資人的權(quán)利，即資產(chǎn)收益權(quán)、參與重大決策權(quán)和選擇管理者的權(quán)利，負(fù)有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。

政資機(jī)構(gòu)不分，兩種職能必然相互掣肘，其結(jié)果：一是政府直接控制國(guó)家出資企業(yè)，侵犯企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；二是影響國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)利的行使，難以維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益；三是出資人統(tǒng)一的職責(zé)被分割開(kāi)，由多個(gè)部門(mén)行使，難以將對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的有效監(jiān)管和保值增值責(zé)任落到實(shí)處。因此，政資分開(kāi)是理順國(guó)家社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能、建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的重要原則。通過(guò)政資分開(kāi)，政府把職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)，既有利于集中力量進(jìn)行社會(huì)公共管理，也有利于出資人職能的統(tǒng)一行使，有利于國(guó)家出資企業(yè)的發(fā)展。

各地國(guó)資委成立后，政資分開(kāi)應(yīng)該說(shuō)在實(shí)際工作中取得了令人矚目的成就，但是還不夠徹底，特別是在國(guó)有資產(chǎn)沒(méi)有劃歸國(guó)資委管理的市政公用事業(yè)領(lǐng)域，政資不分還很?chē)?yán)重。主要表現(xiàn)在：有的政府機(jī)構(gòu)出于自身利益考慮，不愿將本應(yīng)由出資人行使的職能交由出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)行使，處處設(shè)置障礙，想方設(shè)法阻撓政資分開(kāi)改革；有的雖然實(shí)現(xiàn)了政資分開(kāi)，但在實(shí)際工作中仍然繼續(xù)行使出資人職能，并通過(guò)自己的強(qiáng)勢(shì)地位侵犯出資人權(quán)益，使企業(yè)無(wú)所適從。作為地方政府，在密切注意避免這兩種傾向的同時(shí)，更要避免自己有意無(wú)意地做出一些錯(cuò)誤行為，影響出資人職責(zé)的行使。如在有些城市，政府已將公交公司國(guó)有資產(chǎn)出資人職能劃歸專門(mén)成立的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司行使，但在此后行文中，又要求交通行政管理部門(mén)對(duì)城市公交企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管和運(yùn)作，保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值，嚴(yán)重地沖擊了履行公交企業(yè)出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)職能的正常行使，導(dǎo)致了新的政資不分，開(kāi)了歷史倒車(chē)。

三、要依法完整正確地對(duì)履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第12條規(guī)定：“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，制定或者參與制定國(guó)家出資企業(yè)的章程。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)對(duì)法律、行政法規(guī)和本級(jí)人民政府規(guī)定須經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)的履行出資人職責(zé)的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。”

履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)的權(quán)利來(lái)源是政府授權(quán)，是政府將自己代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行的出資人職責(zé)、享有的出資人權(quán)益授權(quán)給專門(mén)機(jī)構(gòu)行使。授權(quán)行使的目的，是為了專業(yè)和統(tǒng)一，是為了更有效率，是為了能更好地運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)為社會(huì)提供服務(wù)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。所以政府在對(duì)專門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)時(shí)要注意兩個(gè)方面的問(wèn)題：

一是授權(quán)要完整、到位。政府應(yīng)將出資人依法享有的資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利完整地進(jìn)行授權(quán)，使履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)能夠管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合，權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一，這也是國(guó)有資產(chǎn)管理體制能夠有效運(yùn)行的根本性法則。如果只管資產(chǎn)而不管人、管事，資產(chǎn)是不可能管好的，也沒(méi)有手段來(lái)保證讓國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)保值增值。目前，履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)管人、管事和管資產(chǎn)沒(méi)結(jié)合，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任不統(tǒng)一的現(xiàn)象，在國(guó)資委之外的國(guó)有資產(chǎn)領(lǐng)域還大量存在。其表現(xiàn)有的是政府授權(quán)時(shí)本身就只授了部分權(quán)利，如讓履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)只管資產(chǎn)，而管人、管事仍由政府其他機(jī)構(gòu)或部門(mén)負(fù)責(zé)，人為導(dǎo)致出資人職能的分裂；有的在授權(quán)時(shí)是完整的，但是出于自身利益考慮，原來(lái)有管人、管事權(quán)力的部門(mén)在實(shí)際工作中不及時(shí)向履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)移交，人為阻礙國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的順利推進(jìn)。

二是授權(quán)要正確、合規(guī)。近年來(lái)，國(guó)家關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理方面的政策法規(guī)已越來(lái)越完善，政府部門(mén)在確定履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)職能時(shí)，要符合當(dāng)前的有關(guān)規(guī)定。比如《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第67條規(guī)定審計(jì)是出資人對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督的一種手段，并規(guī)定了應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的情形，但有的政府職能編制部門(mén)卻將“審批全資、控股企業(yè)資產(chǎn)審計(jì)評(píng)估立項(xiàng)申請(qǐng)”作為履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職能，結(jié)果讓履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)不是不作為，就是亂作為。

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》為規(guī)范企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理提供了法律保障。地方政府如果認(rèn)真貫徹落實(shí)，依法理順國(guó)有資產(chǎn)管理體制，對(duì)地方國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展將發(fā)揮出巨大推動(dòng)作用。

太原市城市建設(shè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司）