企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理的委托代理問題

□／董峻

企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理的委托代理問題

□／董峻

企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)委托企業(yè)經(jīng)營(yíng)者管理的委托代理管理模式，由于委托人與代理人的利益不一致，信息不對(duì)稱，容易出現(xiàn)“代理人問題”。

企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理是對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的占有、使用、收益和處置進(jìn)行管理，基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值與增值。2003年5月，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），為企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理提供了法律依據(jù)，推動(dòng)建立了省、市（地）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)入了新的階段。

一、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的問題

在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的認(rèn)識(shí)與管理實(shí)踐也處于持續(xù)的探索和不斷的推進(jìn)中。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)有資產(chǎn)被作為非商品性質(zhì)的資產(chǎn)進(jìn)行管理，管理的主要目標(biāo)是使其不浪費(fèi)、不被破壞，更多的是追求社會(huì)效益。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，認(rèn)識(shí)到國(guó)有資產(chǎn)是經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)，實(shí)行“國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體制，管理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值與增值。企業(yè)體制轉(zhuǎn)軌過程中的國(guó)有資產(chǎn)處置是一項(xiàng)新的管理實(shí)踐，沒有成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，所以在具體的實(shí)踐中出現(xiàn)了各種各樣的問題：

（一）產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中的自賣自買，侵吞國(guó)有資產(chǎn)。在企業(yè)體制改革過程中，少數(shù)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人鉆政策和法律空子，利用掌握的控制權(quán)和信息優(yōu)勢(shì)，隱匿國(guó)有資產(chǎn)或虛列債務(wù)，將企業(yè)沒有發(fā)生的債務(wù)人為地列入企業(yè)應(yīng)負(fù)擔(dān)的債務(wù)，造成企業(yè)凈資產(chǎn)為負(fù)值，從而低價(jià)收購(gòu)國(guó)有資產(chǎn)。

（二）產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓前的“先分后破”，私分國(guó)有資產(chǎn)。在企業(yè)改制之前虛列費(fèi)用、假報(bào)成本，私分國(guó)有資產(chǎn)；或?qū)?yīng)入賬的收入搞體外循環(huán)，隱匿賬外款不進(jìn)入企業(yè)資產(chǎn)評(píng)估范圍，減少企業(yè)凈資產(chǎn)，導(dǎo)致企業(yè)改制時(shí)凈資產(chǎn)所剩無幾，甚至為負(fù)值。

（三）產(chǎn)權(quán)交易中的虛假評(píng)估報(bào)告，減少企業(yè)凈資產(chǎn)。在企業(yè)改制中，少數(shù)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人串通中介機(jī)構(gòu)，在資產(chǎn)評(píng)估過程中弄虛作假，違規(guī)評(píng)估，少評(píng)甚至不評(píng)應(yīng)列入改制企業(yè)評(píng)估范圍的資產(chǎn)，造成企業(yè)凈資產(chǎn)不實(shí)，使企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者以低價(jià)買斷國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的行為合法。

（四）產(chǎn)權(quán)交易中的場(chǎng)外交易，使國(guó)有資產(chǎn)流失。產(chǎn)權(quán)交易過程中，由于缺乏公開性和透明度，容易產(chǎn)生暗箱操作行為和場(chǎng)外交易現(xiàn)象。在不規(guī)范的場(chǎng)外交易中，國(guó)有資產(chǎn)流失問題十分嚴(yán)重：一是未按照法定程序進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估或低評(píng)、漏評(píng)資產(chǎn)，評(píng)估結(jié)果不能真實(shí)反映資產(chǎn)的價(jià)值；二是企業(yè)資產(chǎn)信息不公開、不透明、披露不充分，不能將信息在可能的最大范圍內(nèi)發(fā)布，從而失去最佳時(shí)機(jī)和最佳合作伙伴；三是對(duì)外界需求及行情缺乏了解，在小范圍內(nèi)進(jìn)行交易，買方千方百計(jì)地壓低價(jià)格，出讓方急于脫手只好“忍痛割愛”。

（五）產(chǎn)權(quán)交易缺乏統(tǒng)一的法規(guī)和政策，國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)模糊。首先，資產(chǎn)占用單位的土地、房屋資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，按規(guī)定要進(jìn)入產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易，而國(guó)土、房產(chǎn)管理部門又根據(jù)有關(guān)法規(guī)要求土地和房產(chǎn)分別進(jìn)入土地交易中心和房產(chǎn)交易中心交易；其次，國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)不成熟，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)各自為政，互不聯(lián)動(dòng)，信息不能共享，形不成市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)，不能給企業(yè)資產(chǎn)重組并購(gòu)提供理想的服務(wù)；再次，企業(yè)資產(chǎn)重組、交易行為過分行政化。

二、國(guó)有資產(chǎn)管理的“委托—代理理論” 委托代理問題

《條例》第七條指出，國(guó)有資產(chǎn)管理“實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離”的管理模式，這就形成了事實(shí)上的國(guó)有資產(chǎn)所有者與經(jīng)營(yíng)者的委托代理關(guān)系。中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院張培堯?qū)⑦@種委托代理關(guān)系歸納為包括國(guó)家、政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、投資運(yùn)營(yíng)主體、國(guó)有企業(yè)、經(jīng)理管理人員六個(gè)層級(jí)的“六層級(jí)五委托”的委托代理鏈。

“委托代理關(guān)系” 指一個(gè)或多個(gè)行為主體指定、雇傭另一些行為主體為其服務(wù)，同時(shí)授予后者一定的決策權(quán)利，并根據(jù)后者提供服務(wù)的能力對(duì)其支付相應(yīng)的報(bào)酬。授權(quán)者就是委托人，被授權(quán)者就是代理人。

（一）國(guó)有資產(chǎn)流失的委托代理分析。在國(guó)有資產(chǎn)管理的委托代理鏈中，委托人與代理人的效用函數(shù)或者說追求目標(biāo)是不一樣的。委托人（政府）追求的是國(guó)有資產(chǎn)的增值與保值，國(guó)有資產(chǎn)財(cái)富的更大化；而代理人（企業(yè)經(jīng)營(yíng)者）追求的是自己的工資津貼收入、奢侈消費(fèi)和閑暇時(shí)間最大化，這必然導(dǎo)致兩者的利益沖突，在沒有有效的制度安排下代理人的行為很可能最終損害委托人的利益。這就是典型的“代理人問題”，即委托人難以對(duì)代理人實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管和約束，從而出現(xiàn)代理人損害委托人利益的現(xiàn)象。因此，在企業(yè)轉(zhuǎn)軌改制時(shí)期，由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立正在探索中，政策法規(guī)不到位、資產(chǎn)管理不規(guī)范，一些企業(yè)經(jīng)營(yíng)者（代理人）把企業(yè)改制作為“最后的晚餐”，利用實(shí)際控制權(quán)和掌握信息的優(yōu)勢(shì)，通過各種方式轉(zhuǎn)移、侵吞國(guó)有資產(chǎn)，謀取不正當(dāng)利益，致使國(guó)有資產(chǎn)流失，從而使國(guó)有資產(chǎn)所有者利益受到損害。

（二）國(guó)有資產(chǎn)代理人主權(quán)行為的委托代理分析。在國(guó)有資產(chǎn)管理的委托代理鏈中，委托人與代理人之間的信息是不對(duì)稱的。在對(duì)稱信息情況下，代理人的行為可以被觀察到，委托人可以根據(jù)觀測(cè)到的代理人行為對(duì)其實(shí)行獎(jiǎng)懲。而在非對(duì)稱信息的情況下，國(guó)有資產(chǎn)管理的委托人（政府）不能完全地了解代理人（企業(yè)經(jīng)營(yíng)者）的思想，不能充分地觀測(cè)到代理人的行為，只能觀測(cè)到代理人行為結(jié)果的相關(guān)變量，如企業(yè)的主營(yíng)收入、利稅等。這樣，代理人就成為事實(shí)上的國(guó)有資產(chǎn)處置的真正主人，他們利用信息優(yōu)勢(shì)，不合理地抬高自身的人力資本價(jià)值。在兩權(quán)分離的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，由于國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任主體和行為主體信息不對(duì)稱，經(jīng)營(yíng)者不會(huì)主動(dòng)、自愿地根據(jù)“強(qiáng)制合同”按照委托人的希望去行動(dòng)，委托人無法對(duì)經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)的過程實(shí)施有效監(jiān)督，經(jīng)營(yíng)者就有可能為了追求個(gè)人利益最大化而置委托人利益于不顧，將國(guó)有資產(chǎn)變?yōu)樗接胸?cái)產(chǎn)。

（三）國(guó)有資產(chǎn)代理人共謀行為的委托代理分析。在國(guó)有資產(chǎn)的管理中，國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易的法規(guī)和政策不夠完善，代理人利用“政策的真空地帶”和掌握信息的優(yōu)勢(shì)，結(jié)成謀取額外利益的共同體。在產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)中，代理人行使國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)際處置權(quán)。由于產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)政策不完善、操作不規(guī)范、監(jiān)管不到位，代理人的利益共謀者把應(yīng)向委托人匯報(bào)的真實(shí)信息篡改、扭曲，增大委托代理雙方的信息不對(duì)稱度，從而增大代理人的利益，或利用轉(zhuǎn)移支付來擴(kuò)大共謀者的利益。這樣，在信息不準(zhǔn)確和環(huán)境不確定的情況下，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以犧牲委托人的利益為代價(jià)來增加自己的占有額。

三、解決企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理中委托代理問題的思考

在國(guó)有資產(chǎn)委托管理的情況下，委托人與代理人之間存在博弈互動(dòng)的關(guān)系，他們（特別是代理人）特別關(guān)心對(duì)方采取什么對(duì)策，以便決定自己的最優(yōu)對(duì)策。那么，如何解決國(guó)有資產(chǎn)管理中委托代理存在的問題呢？

（一）加強(qiáng)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)精細(xì)化管理。在國(guó)有資產(chǎn)管理的委托代理鏈中，要從委托人和代理人兩個(gè)層面上對(duì)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行精細(xì)化管理和有效監(jiān)督。在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（委托人）層面，要通過制度建設(shè)和出資人行使權(quán)利，做好企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管工作，認(rèn)真落實(shí)出資人監(jiān)管責(zé)任。在企業(yè)經(jīng)營(yíng)（代理人）層面，國(guó)有企業(yè)集團(tuán)對(duì)所出資企業(yè)的改制工作和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓承擔(dān)全面責(zé)任。改制企業(yè)中負(fù)責(zé)改制工作的主要負(fù)責(zé)人是直接責(zé)任人，從而為企業(yè)改制和國(guó)有資產(chǎn)的安全從體制上提供保障。

（二）落實(shí)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場(chǎng)交易制度。企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)行進(jìn)場(chǎng)交易，能夠從源頭上防止腐敗問題的發(fā)生。進(jìn)場(chǎng)交易將企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓由傳統(tǒng)的“行政決策定價(jià)”轉(zhuǎn)化為“市場(chǎng)規(guī)范定價(jià)”，使產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓遵循公開、公平、公正原則，并將這一原則貫穿于從進(jìn)場(chǎng)開始到交易完成等一系列操作過程。這樣既可以促進(jìn)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，有效化解國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)，又能依法保護(hù)交易雙方合法權(quán)益。

（三）推行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。國(guó)有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，能夠有效地推進(jìn)資產(chǎn)管理走向科學(xué)化。在國(guó)有資產(chǎn)管理的委托代理鏈中，“所有者缺位”現(xiàn)象始終存在。因此，必須建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，建立一套國(guó)有資產(chǎn)存量和流量的總賬，以便委托人及時(shí)、客觀、全面地了解國(guó)有資產(chǎn)投入及產(chǎn)出的數(shù)量、效益、結(jié)構(gòu)等情況，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)資產(chǎn)收益分配和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)等資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)范管理。

（四）完善企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)約束機(jī)制。建立國(guó)有資產(chǎn)管理的約束機(jī)制，是促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理走向規(guī)范化、合法化的重要途徑。在國(guó)有資產(chǎn)管理的委托代理鏈中，可以從三方面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施有形約束。一是中介組織的約束，通過規(guī)范中介組織的資產(chǎn)評(píng)估、認(rèn)定、審計(jì)和監(jiān)督，引導(dǎo)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者學(xué)會(huì)規(guī)范經(jīng)營(yíng)；二是金融機(jī)構(gòu)的約束，通過金融機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)投資的控制和調(diào)整，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者能夠規(guī)范經(jīng)營(yíng)；三是法律的約束，通過法制建設(shè)和落實(shí)執(zhí)法，迫使國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者必須規(guī)范經(jīng)營(yíng)。

（五）建立企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理的有效激勵(lì)機(jī)制。在國(guó)有資產(chǎn)管理的委托代理鏈中，由于委托人與代理人不是利益的共同體，而且信息不對(duì)稱，委托人無法強(qiáng)迫代理人依照“強(qiáng)制合同”實(shí)現(xiàn)委托人期望，而應(yīng)該是選擇滿足代理人參與約束和激勵(lì)兼容的“激勵(lì)相容”合同才能實(shí)現(xiàn)自身的最大化期望效用。也就是說，委托人需要建立一種有效的激勵(lì)機(jī)制，使委托人與代理人的利益進(jìn)行有效“捆綁”（如年薪制堅(jiān)持經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任與貢獻(xiàn)、利益捆綁，股票期權(quán)制堅(jiān)持經(jīng)營(yíng)者的現(xiàn)期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益捆綁等），以激勵(lì)代理人采取最有利于委托人的行為，使委托人利益最大化能夠通過代理人的效用最大化行為來實(shí)現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

廣西壯族自治區(qū)國(guó)資委）