促進(jìn)社會組織參與公共服務(wù)

○周耀虹

促進(jìn)社會組織參與公共服務(wù)

○周耀虹

為解決現(xiàn)階段基本公共服務(wù)供給不足、發(fā)展失衡的等矛盾，保障全體社會成員基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所必須提供的公共服務(wù)，需要大力促進(jìn)公眾與社會組織的參與，形成多方合作的機(jī)制。正如《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出的，要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理。按照健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局的要求，加強(qiáng)社會管理法律、體制、能力建設(shè)。完善法律法規(guī)和政策，健全基層管理和服務(wù)體系，加強(qiáng)和改進(jìn)基層黨組織工作，發(fā)揮群眾組織和社會組織作用，提高城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，形成社會管理和服務(wù)合力。”

一、重視社會組織在公共服務(wù)體系中應(yīng)有的價(jià)值

2006年黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，確定了2020年構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)和主要任務(wù)，把“建設(shè)服務(wù)型政府”作為重要內(nèi)容，提出要逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系，建立更加完備基本公共服務(wù)體系，較大地提高政府管理和服務(wù)水平。黨的十七大進(jìn)一步明確了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，同時(shí)提出創(chuàng)新公共服務(wù)體制、形成社會和市場參與機(jī)制，促進(jìn)公共財(cái)政、社會組織、企業(yè)與家庭的合作，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效益。黨的第十七屆五中全會公報(bào)提出：“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。加強(qiáng)社會管理能力建設(shè)，創(chuàng)新社會管理機(jī)制，切實(shí)維護(hù)社會和諧穩(wěn)定?！?/p>

長期以來，我國公共服務(wù)投入不足，歷史欠賬巨大，因而各地普遍面臨基礎(chǔ)設(shè)施條件差、人員水平低、服務(wù)能力弱等問題，尤其是農(nóng)村公共服務(wù)嚴(yán)重滯后，城鄉(xiāng)低收入家庭和社會困難群體的基本公共服務(wù)權(quán)益還不能得到充分保障。公共服務(wù)供給保障、服務(wù)效率、競爭環(huán)境、激勵(lì)約束機(jī)制和管理運(yùn)行機(jī)制等也都存在薄弱環(huán)節(jié)。從體制層面看，公共財(cái)政保障機(jī)制不健全，供給制度城鄉(xiāng)二元分割，基層公共服務(wù)資源條塊分割且布局不合理，基層政府事權(quán)與財(cái)力不匹配，以及缺乏有效的評估監(jiān)督機(jī)制等，制約了公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，也影響了社會發(fā)展領(lǐng)域公共服務(wù)的發(fā)展。為解決公共服務(wù)供給不足、渠道不暢、效益不高等矛盾，需要拓寬社會組織參與公共服務(wù)的途徑，發(fā)揮社會力量和社會組織提供公共服務(wù)的作用，豐富公共產(chǎn)品，充實(shí)政府公共服務(wù)的不足，滿足公民多樣化需求，顯然更有利于促進(jìn)社會和諧與公平公正。

社會組織以公益、互利而能夠兼顧公私雙方需求的特征，構(gòu)成了社會組織理論的前提。即社會組織以非營利的，公益互助為原則，在為社會提供服務(wù)中，都不能違背其社會理性——有悖于社會公正與公平的原則，這是它的宗旨和立足之本。從理論上看，社會組織之所以在市場和社會體系中具有十分重要而又難以替代的重要因素之一，就是它能夠以獨(dú)立自治的參與意識、慈善互助的志愿精神、專業(yè)權(quán)威的技能，提供各種社會服務(wù)；并代表、溝通、聯(lián)絡(luò)不同的社會群體，反映他們的利益訴求，維護(hù)公平與正義。

在我國，雖然還沒有真正建立在公民社會基礎(chǔ)上的，代表社會力量的，成熟發(fā)展的社會組織從而形成“政府、市場、社會（社會組織）”三元鼎立的社會結(jié)構(gòu)，但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場機(jī)制、市場體系和市場制度的建立完善，以及政府改革的深入推進(jìn)，社會組織迅速發(fā)育成長，其社會經(jīng)濟(jì)功能和作用日益突出，社會地位凸顯，活動領(lǐng)域不斷拓展，社會影響日益擴(kuò)大，參與社會公共事務(wù)日漸增多，提供社會公共服務(wù)的領(lǐng)域逐步擴(kuò)大。近年來，社會組織積極參與改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，積極參與社會公共事務(wù)，在興辦教育、衛(wèi)生和養(yǎng)老事業(yè)，組織環(huán)境保護(hù)行動，提供就業(yè)培訓(xùn)，參與扶貧支教和慈善募捐活動等社會公益性活動中扮演重要角色，提供公益互助服務(wù)，維護(hù)社會公平公正的環(huán)境和制度，保護(hù)社會弱勢群體的權(quán)益，通過多種渠道給需要幫助者以關(guān)愛、援助，促進(jìn)社會和諧，成為當(dāng)代中國社會建設(shè)和社會治理的一支生力軍，作出了富有成效的業(yè)績。

二、發(fā)揮社會組織參與公共服務(wù)的作用

20世紀(jì)90年代以來，隨著社會體制改革的深化，社會組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的作用逐步顯著。改革開放以來，社會組織迅速發(fā)展，地位和作用日益彰顯。社會組織參與各種類型的公益活動，促進(jìn)環(huán)保事業(yè)，扶持弱勢群體，援助貧困地區(qū)，促進(jìn)就業(yè)和教育，敦促行業(yè)自律等，影響不斷擴(kuò)大。從1990年代末到2009年，全國社會組織從18萬多，增長至43.1萬。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國社會組織吸納社會各類人員就業(yè)達(dá)544.7萬，固定資產(chǎn)總規(guī)模1030億元，占第三產(chǎn)業(yè)(服務(wù)業(yè))增加值比重為0.345%?；顒臃秶杆偻卣梗M(jìn)入了經(jīng)濟(jì)、社會、文化、教育、科技、法律等眾多領(lǐng)域。在數(shù)量與規(guī)模和活動領(lǐng)域不斷擴(kuò)展的同時(shí)，參與公共服務(wù)的作用也日趨顯著，在促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體系完善，履行行業(yè)管理職能，加強(qiáng)行業(yè)自律，解決貿(mào)易糾紛，保護(hù)環(huán)境生態(tài)，發(fā)展科教文化事業(yè)，化解社會矛盾和扶貧濟(jì)困等諸多方面都發(fā)揮了積極作用，成為激發(fā)社會活力，推進(jìn)小康社會與和諧社會建設(shè)的一支重要力量。

首先，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型。在1990年代和2000年代初的政府改革中，政府機(jī)構(gòu)精簡合并，某些專業(yè)性行業(yè)管理局轉(zhuǎn)制為企業(yè)，經(jīng)濟(jì)管理部門進(jìn)行了多次合并。改革后，政府的許多職能轉(zhuǎn)移到社會和民間組織，一些行業(yè)協(xié)會承接許多以前由政府承辦和管理的事務(wù)，提供了行業(yè)準(zhǔn)入、資格論證、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃等多種服務(wù)，促使行業(yè)規(guī)范等。行業(yè)協(xié)會等民間組織的發(fā)展，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變和“小政府，大社會”的形成，發(fā)揮了重要的作用；一些專業(yè)性學(xué)術(shù)研究團(tuán)體，也越來越多地承接政府決策咨詢研究項(xiàng)目，以專業(yè)性的研究為基礎(chǔ)，為政府公共政策選擇提供咨詢和建議，逐漸扮演起政府智囊團(tuán)的角色，推動了政府決策的民主化，成為影響政府決策的重要因素和推動政府改革的強(qiáng)大動力。

其次，繁榮公益事業(yè)。社會組織積極開展各項(xiàng)社會公益活動和參與公共服務(wù)，在賑災(zāi)救災(zāi)、扶貧濟(jì)困、幫助婦女兒童和老弱病殘等活動中發(fā)揮作用，為弱勢群體提供熱心的幫助。一些由非政府組織積極籌辦和參與的大量的社會公益事業(yè)，以及舉辦的大型公益社會活動，都產(chǎn)生了很好的社會影響。例如：志愿者組織積極參加汶川地震和今年玉樹地震的抗震救災(zāi)，為北京奧運(yùn)會和上海世博會提供志愿服務(wù)。中華慈善總會、紅十字會的救濟(jì)災(zāi)民和慈善募捐，宋慶齡基金會的援助婦女兒童活動等等。通過這些活動，增進(jìn)了公眾福利，增強(qiáng)了民眾的信心和對社會的積極評價(jià)，也為非政府組織本身樹立了良好的社會形象。社區(qū)非政府組織積極充當(dāng)社區(qū)群眾與社會基層政府的紐帶和橋梁，以開展豐富多彩的群眾文體健身活動，滿足群眾愉悅志趣的需求，提高社區(qū)居民們的生活質(zhì)量。

再次，推進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展。社會組織在高科技產(chǎn)業(yè)、教育事業(yè)、社會福利事業(yè)和開拓就業(yè)渠道等方面，都開展了有效的活動，例如民辦科技研究會作為中介，為企業(yè)提供先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、技術(shù)咨詢和專業(yè)服務(wù)，促進(jìn)中介市場發(fā)展，促進(jìn)高科技研究成果進(jìn)入市場，轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)效益做出貢獻(xiàn)；各類民辦學(xué)校，對民辦教育事業(yè)、特別是職業(yè)培訓(xùn)的發(fā)展產(chǎn)生很大影響；一些民辦福利院和社區(qū)服務(wù)組織發(fā)展迅速，給社會公共服務(wù)業(yè)注入了新的活力，在發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，緩解就業(yè)壓力等方面都功不可沒。

目前，我國實(shí)行的是“政府主導(dǎo)、社會協(xié)助”社會管理模式，政府在社會公共事務(wù)管理和公共服務(wù)中處于主導(dǎo)地位。盡管政府不必是公共產(chǎn)品和社會服務(wù)的主要生產(chǎn)者，但卻是主要的提供者；在這一領(lǐng)域，社會組織還處于從屬地位。目前社會組織參與社會公共服務(wù)的途徑十分有限，在政府社會治理的框架視野之內(nèi)，社會組織參與社會治理的途徑主要還是集中于政府職能轉(zhuǎn)移的社會服務(wù)和政府購買服務(wù)的項(xiàng)目部分。

一、承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的部分社會服務(wù)職能，例如，行業(yè)協(xié)會逐步在經(jīng)濟(jì)市場化改革確立了行業(yè)管理的地位與權(quán)威，承擔(dān)起行業(yè)規(guī)范和行業(yè)服務(wù)等職能；又如社區(qū)社會組織也承擔(dān)起部分社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)的工作。二、承接政府委托購買的社會服務(wù)項(xiàng)目，例如，接受政府的委托事宜或參與政府部門有關(guān)社會建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)，獲得公益服務(wù)項(xiàng)目等，以政府購買服務(wù)，由政府出資的形式，承接社區(qū)服務(wù)、志愿者服務(wù)或某些專項(xiàng)事務(wù)服務(wù)。又如參加政府部門的規(guī)劃政策咨詢或課題研究，提供專業(yè)服務(wù)。由于政府的賦權(quán)和資助，社會組織能夠在經(jīng)費(fèi)和活動開展中得到政府強(qiáng)有力的支持和資助，并能夠通過活動的進(jìn)展，擴(kuò)大其社會影響力，拓展前途，增強(qiáng)實(shí)力。

但正是社會組織與政府之間的緊密關(guān)系，在一些社會公益活動中的行政化和形式主義趨勢有所增強(qiáng)，社會組織之間發(fā)展不平衡，參與社會公共服務(wù)的能力差異很大；相當(dāng)多的社會組織卻仍然受到經(jīng)費(fèi)、人員和能力等因素的制約，一些社會組織被稱為“二政府”，其自治、自立的特征弱化，社會組織未能真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，其社會地位和公信力也經(jīng)常遭到質(zhì)疑，參與社會服務(wù)的價(jià)值不能充分實(shí)現(xiàn)。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會發(fā)布的《2008中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》披露，我國七成多的環(huán)保民間組織沒有固定經(jīng)費(fèi)來源，存在著經(jīng)費(fèi)困難、專業(yè)人才匱乏、基礎(chǔ)薄弱、社會參與能力不足和監(jiān)督成效不高等問題。

三、擴(kuò)大社會組織參與公共服務(wù)的途徑

從社會和社會治理現(xiàn)代化的趨勢和要求看，還需要重新認(rèn)識并更加重視社會組織在社會治理和提供公共產(chǎn)品與服務(wù)中的地位與作用，不僅將社會組織視為政府公共服務(wù)的協(xié)助者和承辦者，更要承認(rèn)其為社會治理和公共服務(wù)的主體力量之一。

要樹立現(xiàn)代的社會治理理念，探索多元治理的社會管理模式,建立多元社會主體參與社會公共服務(wù)的機(jī)制，促進(jìn)政府與社會組織的合作互動，激勵(lì)倡導(dǎo)、促進(jìn)推動社會組織更多地參與公共服務(wù)，拓展社會組織參與公共服務(wù)的途徑，從法治環(huán)境、信息渠道、培育機(jī)制與制度監(jiān)管等方面，完善社會組織參與公共服務(wù)的制度構(gòu)建。

第一，完善法治環(huán)境。一是完善相關(guān)法律法規(guī)，將擴(kuò)大社會組織參與社會治理納入民主法治建設(shè)范疇，強(qiáng)化公民民主參與意識，依法保障知情權(quán)和參與權(quán)，維護(hù)社會公平公正；二是要界定政府的職能權(quán)限和范圍，增強(qiáng)依法行政觀念，依照法律程序辦事，提高依法治理的工作效率，改變政府管理中的越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象，發(fā)揮好促進(jìn)者、合作者和管理者的作用，改進(jìn)和提升公共服務(wù)質(zhì)量。三是為社會組織創(chuàng)造一個(gè)寬松的社會環(huán)境和執(zhí)業(yè)環(huán)境，使其在承接政府轉(zhuǎn)移職能中不斷提升能力，更充分地發(fā)揮社會組織在群眾性、社會性和公益性的公共服務(wù)作用，為多元社會主體參與社會公共服務(wù)提供施展的舞臺。

第二，建立信息渠道。一是實(shí)行社會發(fā)展和社會管理的規(guī)劃決策、制度制定、項(xiàng)目招標(biāo)、績效評估等方面的民主、透明和公開化，營造公平公正的環(huán)境；二是要建立暢通、有效的聯(lián)系渠道，使社會組織能夠及時(shí)了解政府的意圖和實(shí)施的方案，及時(shí)交流信息、反饋意見，實(shí)現(xiàn)政府管理與基層社會自治的有效銜接與良性互動；三是要實(shí)行公共服務(wù)項(xiàng)目的社會參與的公開公正，要繼續(xù)擴(kuò)大社會組織參與公共服務(wù)的途徑，要做到項(xiàng)目招標(biāo)、委托或購買項(xiàng)目的公平、公正，防止由于暗箱操作的尋租和腐敗現(xiàn)象。

第三、健全培育機(jī)制。一是探索建立多元參與，擴(kuò)大社會力量的公共參與，逐步形成政府、社會組織、公眾參與的良性互動機(jī)制和有效的監(jiān)督機(jī)制、問責(zé)機(jī)制。二是重視社會組織的代表性和橋梁紐帶作用，發(fā)揮社會組織聯(lián)絡(luò)、疏導(dǎo)、緩解沖突的功能。三是在應(yīng)對突發(fā)事件中要發(fā)揮社會組織提供公共服務(wù)的作用，弘揚(yáng)公益慈善捐助的志愿精神，激勵(lì)和褒獎踴躍參與抗災(zāi)減災(zāi)的行動。

第四，加強(qiáng)制度監(jiān)管。一是完善社會組織內(nèi)部治理和制度建設(shè)，建立民主議事、代表監(jiān)督和規(guī)范管理運(yùn)行程序，加強(qiáng)其自治自律和誠信機(jī)制；二是建立行之有效的項(xiàng)目監(jiān)管、評估、公示等制度，注重社會組織承接的公共服務(wù)項(xiàng)目的定期檢查、監(jiān)督和管理，敦促項(xiàng)目績效評估和成果公示；三是建立行之有效的激勵(lì)和獎懲制度，倡導(dǎo)和激勵(lì)社會組織向社會提供多樣化的公共服務(wù)，為社會公益事業(yè)多作貢獻(xiàn)，同時(shí)對某些借提供服務(wù)為名斂財(cái)牟利或沽名釣譽(yù)的行為追究責(zé)任，依法處罰。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責(zé)任編輯 李海生）