山東省義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估實(shí)證分析

● 霍啟紅

山東省義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估實(shí)證分析

● 霍啟紅

義務(wù)教育均衡發(fā)展，是我國(guó)現(xiàn)階段教育發(fā)展的一個(gè)重要命題，是基礎(chǔ)教育的重大發(fā)展戰(zhàn)略，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、辦人民群眾滿意教育的必然要求?！读x務(wù)教育法》第八條明確規(guī)定：人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)義務(wù)教育工作執(zhí)行法律法規(guī)情況、教育教學(xué)質(zhì)量以及義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r等進(jìn)行督導(dǎo)，督導(dǎo)報(bào)告向社會(huì)公布?！读x務(wù)教育法》將促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展作為方向性要求確定下來(lái)，明確了各級(jí)政府合理配置教育資源的責(zé)任，為義務(wù)教育均衡發(fā)展工作提供了法律保障。

一、山東省試點(diǎn)研究工作開展情況

按照教督辦〔2009〕16 號(hào)和教督辦〔2009〕25 號(hào)文件要求，山東省在17市中各選定一個(gè)縣(市、區(qū))為試點(diǎn)縣，占全省縣(市、區(qū))總數(shù)的12%。其中，青島的即墨市、泰安的泰山區(qū)、威海的文登市、臨沂的沂水縣為教育部義務(wù)教育監(jiān)測(cè)項(xiàng)目縣，按督導(dǎo)辦要求直接納入試點(diǎn)縣。其余13市確定濟(jì)南、淄博、棗莊、東營(yíng)、萊蕪各選定1個(gè)區(qū)，煙臺(tái)、濰坊各選定1個(gè)縣級(jí)市，濟(jì)寧、日照、德州、濱州、聊城、菏澤各選定一個(gè)縣為試點(diǎn)縣，基本做到了試點(diǎn)縣涵蓋城市的區(qū)、縣級(jí)市、縣等不同類型的要求，注重選擇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相對(duì)明顯，在人口、地域、經(jīng)濟(jì)、教育等方面具有一定的代表性的縣。

二、試點(diǎn)縣的差異計(jì)算結(jié)果及其分析

從教育部督導(dǎo)團(tuán)反饋的數(shù)據(jù)結(jié)果來(lái)看，山東省義務(wù)教育均衡發(fā)展取得了巨大的進(jìn)步，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制逐步建立并不斷完善，各級(jí)政府舉辦義務(wù)教育的責(zé)任得到進(jìn)一步明確；危房改造工程、農(nóng)村中小學(xué)課桌凳更新工程、農(nóng)村中小學(xué)儀器設(shè)備更新工程等重大工程項(xiàng)目的深入實(shí)施，使辦學(xué)條件得到進(jìn)一步改善；教師隊(duì)伍建設(shè)、教育教學(xué)質(zhì)量提升等方面都取得顯著的效果。但同時(shí)我們還應(yīng)看到，受各種歷史原因、政策條件差異、資源儲(chǔ)備差異等方面因素的制約，教育不均衡的情況仍然突出地存在，尤其是區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間在教育投入、辦學(xué)條件、生源均衡等方面仍然存在明顯不足，山東省義務(wù)教育均衡發(fā)展仍然面臨一些亟待解決的嚴(yán)峻問題?，F(xiàn)將反饋數(shù)據(jù)計(jì)算結(jié)果綜合分析如下：

1.教育經(jīng)費(fèi)均衡系數(shù)

經(jīng)費(fèi)投入是教育發(fā)展的脊梁，以政府為主導(dǎo)保障充足的經(jīng)費(fèi)，是基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的基本前提。從表1可以看出，所抽查樣本縣中，僅有泰安市泰山區(qū)和棗莊市市中區(qū)兩縣的教育經(jīng)費(fèi)基尼系數(shù)超過了警戒線0．4，但是大多地區(qū)也都在0．3左右，小學(xué)階段的基尼系數(shù)偏大，這說(shuō)明義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入重心上移，從而導(dǎo)致了小學(xué)階段教育經(jīng)費(fèi)投入不均衡。而這種不均衡通過變異系數(shù)來(lái)分析尤為明顯，有8個(gè)縣市區(qū)的小學(xué)階段經(jīng)費(fèi)變異系數(shù)超過了0．6的警戒線，變異系數(shù)又稱“標(biāo)準(zhǔn)差率”，是衡量資料中各觀測(cè)值變異程度的另一個(gè)統(tǒng)計(jì)量。相對(duì)變化更能說(shuō)明不均衡的程度，其中有沂水縣、即墨市、泰山區(qū)三地的小學(xué)和初中階段教育經(jīng)費(fèi)投入差距均突破了警戒線。

表1 教育經(jīng)費(fèi)均衡系數(shù)

2.辦學(xué)條件均衡系數(shù)

推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，辦學(xué)條件是基礎(chǔ)，只有營(yíng)造一流的辦學(xué)條件，使每所學(xué)校特別是辦學(xué)條件較為薄弱的學(xué)校朝著標(biāo)準(zhǔn)化的方向邁進(jìn)，才能為適齡兒童捉供相對(duì)均衡的物質(zhì)教育資源。本次抽查采用了教學(xué)及輔助用房建筑面積、教學(xué)儀器設(shè)備值、體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館面積、計(jì)算機(jī)臺(tái)數(shù)4個(gè)指標(biāo)來(lái)測(cè)度各地辦學(xué)條件的均衡程度，從計(jì)算結(jié)果來(lái)看這幾項(xiàng)指標(biāo)的選取是有說(shuō)服力的，并且與教育經(jīng)費(fèi)均衡系數(shù)基本吻合。從基尼系數(shù)來(lái)看，沂水縣、泰山區(qū)小學(xué)階段的基尼系數(shù)突破了警戒線0．4，淄博市臨淄區(qū)初中階段的基尼系數(shù)達(dá)到了0．445，棗莊市市中區(qū)則是小學(xué)和初中均突破了0．4，這說(shuō)明縣域范圍內(nèi)義務(wù)教育階段辦學(xué)條件差距巨大，當(dāng)?shù)亟逃姓块T必須高度警惕，這種差距已經(jīng)嚴(yán)重危害了義務(wù)教育的公平性。從變異系數(shù)看，所查樣本縣只有東營(yíng)市河口區(qū)、日照市五蓮縣、濰坊高密市和煙臺(tái)龍口市變異系數(shù)低于0．6，做到了辦學(xué)條件的均衡配置。這說(shuō)明兩個(gè)問題，一是所查地區(qū)的確加大了教育投入，大力改善辦學(xué)條件；二是絕大多數(shù)地區(qū)在投入的同時(shí)并未很好地做到公平、均衡配置資源，從而導(dǎo)致了相對(duì)差異的持續(xù)擴(kuò)大。

表2 辦學(xué)條件均衡系數(shù)

3.教師隊(duì)伍均衡系數(shù)

教師隊(duì)伍對(duì)于教育均衡發(fā)展的重要性不言而喻。本次義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)中采用了中級(jí)及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)教師比例均衡系數(shù)、生師比均衡系數(shù)兩個(gè)指標(biāo)，從計(jì)算結(jié)果的區(qū)分度來(lái)看，指標(biāo)設(shè)計(jì)不是十分理想，基尼系數(shù)均在0．27以下，變異系數(shù)中僅有泰安市泰山區(qū)的小學(xué)階段和棗莊市市中區(qū)的初中階段突破了0．6。該指標(biāo)區(qū)分度較低的原因在于，隨著教育事業(yè)的大發(fā)展，教師隊(duì)伍建設(shè)也取得了重大進(jìn)步，主要就表現(xiàn)了教師學(xué)歷達(dá)標(biāo)和職稱達(dá)標(biāo)兩個(gè)方面。事實(shí)上，山東省教育、人事(編制)等部門對(duì)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)狀況的曾開展多次調(diào)研，問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)老化，教育教學(xué)能力較低；教師補(bǔ)充機(jī)制不夠合理，教師隊(duì)伍入口不暢，呈現(xiàn)總量超編、結(jié)構(gòu)性缺編狀況;教師流動(dòng)失范，流失嚴(yán)重;工作壓力較大、生存狀態(tài)不佳等。而這些事關(guān)教育教學(xué)質(zhì)量均衡發(fā)展的重要因素是很難從教師職稱結(jié)構(gòu)上判斷出來(lái)的。

表3 教師隊(duì)伍均衡系數(shù)

4.生源均衡系數(shù)

義務(wù)教育均衡發(fā)展，既包括學(xué)校硬件建設(shè)的均衡發(fā)展，也包括學(xué)校軟件建設(shè)的均衡發(fā)展。其中，生源質(zhì)量就是學(xué)校軟件建設(shè)中的一個(gè)重要因素。義務(wù)教育階段學(xué)校生源質(zhì)量區(qū)別太大已經(jīng)成為均衡發(fā)展的重大阻礙，也是“擇校熱”的深層次原因?？陀^上說(shuō)，優(yōu)質(zhì)教育資源的缺乏，教育服務(wù)質(zhì)量的不均衡，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化以及市場(chǎng)機(jī)制的介入就成為擇校問題的主要誘因。為“促進(jìn)教育公平”，我國(guó)現(xiàn)階段的擇校制度是：政府明令禁止擇校，采取劃片招生的辦法，規(guī)定在義務(wù)教育階段“不準(zhǔn)招收擇校生”，辦好每所學(xué)校，讓教育高位均衡發(fā)展。社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)地位往往構(gòu)成擇校的一個(gè)主要因素。在擇校過程中，家長(zhǎng)社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)地位高的學(xué)生較易獲得擇校的機(jī)會(huì)，成為擇校制度的受益者；而家長(zhǎng)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位低的學(xué)生則不容易獲得擇校的機(jī)會(huì)，不能享受到優(yōu)質(zhì)的教育資源。顯然，擇校制度加劇了學(xué)校間、地區(qū)間教育的不均衡發(fā)展，在擇校過程中引起了優(yōu)秀教師的流動(dòng)，使差的學(xué)校越來(lái)越差引起社會(huì)的不安定。

國(guó)家教育督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)選取的“非服務(wù)區(qū)學(xué)生人數(shù)占在校生總數(shù)的比例均衡系數(shù)”具有非常顯著的區(qū)分度，如下表所示，在數(shù)據(jù)有效的9個(gè)樣本縣市區(qū)中，竟然有濟(jì)南槐蔭區(qū)等6地基尼系數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過0，4，其中棗莊市中區(qū)的初中基尼系數(shù)高達(dá)0．753；變異系數(shù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了0．6，其中臨沂市沂水縣的小學(xué)變異系數(shù)竟然高達(dá)3．057。數(shù)據(jù)表明，很多地區(qū)的義務(wù)教育階段學(xué)校沒有遵守政府明令禁止擇校的規(guī)定，仍然大量招收非服務(wù)區(qū)學(xué)生。我們通過進(jìn)一步調(diào)研發(fā)現(xiàn)該系數(shù)與各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈正比例關(guān)系，原因如下：首先是人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求催生擇校，其次是快速城鎮(zhèn)化過程中，戶籍制度演進(jìn)滯后，導(dǎo)致大量非服務(wù)區(qū)生源的客觀存在。這充分說(shuō)明，山東省的很多縣市區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的縣市區(qū)，在縣域內(nèi)都存在著嚴(yán)重的生源不均衡現(xiàn)象，擇校之風(fēng)依然盛行，縣域內(nèi)的教育均衡發(fā)展任重道遠(yuǎn)。

表4 生源均衡系數(shù)表

三、對(duì)修改國(guó)家評(píng)估體系的建議

在保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的教育資源配置中，經(jīng)費(fèi)投入和基本辦學(xué)條件的均衡是物質(zhì)基礎(chǔ)，教師資源的均衡是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，保障生源均衡是突破性舉措，教育教學(xué)質(zhì)量均衡是發(fā)展目標(biāo)。據(jù)此我們提出如下建議：

1.國(guó)家評(píng)估體系的指標(biāo)選取與統(tǒng)計(jì)

指標(biāo)體系的建立分一般分三個(gè)步驟：一是各級(jí)指標(biāo)的選??；二是指標(biāo)權(quán)重的確定；三是指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的確定和計(jì)分方法。其中選取的指標(biāo)要科學(xué)客觀地反映影響教育均衡發(fā)展的各個(gè)因素，末級(jí)指標(biāo)能夠直接有效檢測(cè)。教學(xué)管理的指標(biāo)選取沒有區(qū)分度，建議該指標(biāo)可以采用教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)的結(jié)果；而指標(biāo)權(quán)重的確定則要求客觀反映各指標(biāo)對(duì)教育均衡發(fā)展的影響程度，建議指標(biāo)權(quán)重的確定可以采用專家法，因?yàn)槲覈?guó)各級(jí)教育督導(dǎo)隊(duì)伍的年齡相對(duì)偏大、相比理論更多地?fù)碛胸S富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，他們更能夠抓住教育均衡發(fā)展的督導(dǎo)評(píng)估要素；評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)則是要充分考慮我國(guó)的實(shí)際情況，計(jì)分方法則要盡可能簡(jiǎn)單、科學(xué)、更富有對(duì)于教育實(shí)踐工作的指導(dǎo)意義。

2.調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)與辦學(xué)條件末級(jí)指標(biāo)

教育經(jīng)費(fèi)是教育均衡發(fā)展的物質(zhì)保障，即務(wù)必保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)依法實(shí)現(xiàn)“三個(gè)增長(zhǎng)”，教育費(fèi)附加足額征收、規(guī)范管理、按章使用。建議納入“三個(gè)增長(zhǎng)”比例、教育費(fèi)附加的征收額度、撥付比例作為末級(jí)指標(biāo)。

我國(guó)很多省份都正在研究制定或者已經(jīng)出臺(tái)并實(shí)施中小學(xué)辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)，考慮到地區(qū)差異，建議國(guó)家教育督導(dǎo)評(píng)估體系簡(jiǎn)化三級(jí)指標(biāo)，按照各省自行制定的辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，采用各地合格學(xué)校的達(dá)標(biāo)率、規(guī)范化學(xué)校的達(dá)標(biāo)率。

3.建立監(jiān)測(cè)區(qū)域教師隊(duì)伍發(fā)展的指標(biāo)體系

從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，教師隊(duì)伍建設(shè)的指標(biāo)選取單一，沒有體現(xiàn)出相應(yīng)的區(qū)分度，師資隊(duì)伍建設(shè)毫無(wú)疑問是教育均衡發(fā)展的重中之重。我們?cè)谡{(diào)研中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村小學(xué)外語(yǔ)、音體美、信息技術(shù)等學(xué)科的教師配備水平明顯低于城市學(xué)校，農(nóng)村教師所承擔(dān)授課任務(wù)大于城市教師，一些學(xué)科專任教師在農(nóng)村學(xué)校平均每校不到一人，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性缺編的問題。這些問題農(nóng)村學(xué)校致使部分學(xué)科難以開設(shè)，直接影響學(xué)校課程改革的深入推進(jìn)和教育均衡發(fā)展。建議區(qū)域教師隊(duì)伍發(fā)展指標(biāo)體系納入如下末級(jí)指標(biāo)：教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)落實(shí)額度、農(nóng)村教師流失率、年齡結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)、職稱結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)教師交流支教比例。

4.細(xì)化生源均衡系數(shù)

從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，非服務(wù)區(qū)學(xué)生人數(shù)占在校生總數(shù)的比例均衡系數(shù)很好地反映出了各地生源的均衡情況，但是生源均衡的末級(jí)指標(biāo)設(shè)置仍顯單一。根據(jù)地方教育事業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況判斷，從生源角度判斷義務(wù)教育是否均衡發(fā)展的要素除了非服務(wù)區(qū)學(xué)生比例還應(yīng)該包括：大班額和高中招生名額分配模式。因?yàn)槌菂^(qū)大班額現(xiàn)象是擇校問題的直觀表象，是教育非均衡發(fā)展的直接后果，高中招生非均衡化極大地強(qiáng)化了義務(wù)教育階段生源的非均衡化。建議生源均衡系數(shù)增加兩個(gè)末級(jí)指標(biāo)：大班額比例和高中招生名額分配到初中的比例。

霍啟紅/山東女子學(xué)院教育務(wù)，碩士，研究方向：教育管理，高等教育學(xué)

（責(zé)任編輯：陳培瑞）