我國農(nóng)業(yè)保險補貼存在的問題及對策分析

余 蘭

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院，河北 石家莊 050061)

我國農(nóng)業(yè)保險補貼存在的問題及對策分析

余 蘭

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院，河北 石家莊 050061)

農(nóng)業(yè)保險補貼屬于世貿(mào)組織中對農(nóng)業(yè)支持的“綠箱”政策，世界上其他國家都積極實踐，我國也在2007年正式開始實施農(nóng)業(yè)保險補貼。分析了農(nóng)業(yè)保險補貼的必要性，以及我國在農(nóng)業(yè)保險補貼中遇到的問題，結(jié)合國外部分國家對于農(nóng)業(yè)保險補貼的措施的經(jīng)驗，提出了我國要實施農(nóng)業(yè)保險補貼的一些建議。

農(nóng)業(yè)保險；補貼；問題；對策

農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營面臨系統(tǒng)性風(fēng)險、信息不對稱、雙重正外部性以及價格難題等，加大了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營難度[1]。世界上很少有國家對農(nóng)業(yè)保險一切險或多重險進行商業(yè)性或私人經(jīng)營而成功的案例。2007年起我國開始進行農(nóng)業(yè)保險補貼，農(nóng)業(yè)保險補貼金額逐年增加。農(nóng)業(yè)保險補貼對保障農(nóng)業(yè)保險的順利實施起到了很重要的作用，但在發(fā)展的過程中也出現(xiàn)了一些問題。

1 我國農(nóng)業(yè)保險補貼存在的問題

1.1 有關(guān)農(nóng)業(yè)保險補貼的法律法規(guī)的缺位

農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營目的、經(jīng)營方式和管理規(guī)則均與商業(yè)保險不同。但是我國目前并沒有專門的農(nóng)業(yè)保險法律、法規(guī)，對農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)沒有明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險的組織制度、業(yè)務(wù)經(jīng)營方式和會計核算制度等也都是按照《保險法》中對商業(yè)性保險的規(guī)定，忽視了農(nóng)業(yè)保險的特殊性，這樣農(nóng)業(yè)保險很難商業(yè)化運營下去。我國新《保險法》(2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議表決通過了新修訂的保險法，并于2009年10月1日起正式實施。)和《農(nóng)業(yè)法》對于如何進行農(nóng)業(yè)保險補貼也只字未提。2007年4月13日財政部發(fā)布了《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點管理辦法》，但并沒有完全解決農(nóng)業(yè)保險補貼試驗中遇到的問題，沒有相關(guān)法律法規(guī)的制定，農(nóng)業(yè)保險補貼沒有相應(yīng)的制度框架，具有隨意性，在補貼過程中容易導(dǎo)致中央財政、省級政府和保險公司三方的困惑。

我國農(nóng)業(yè)保險補貼的法律法規(guī)相對落后，法規(guī)中關(guān)于農(nóng)業(yè)保險補貼的制度含糊不清，沒有相關(guān)的補貼規(guī)模確定制度。制度學(xué)派[2]認(rèn)為制度可以提供一系列的交易規(guī)則，界定人們行為的選擇邊界，減少不確定性，降低交易費用，農(nóng)業(yè)保險補貼的組織制度是一種利益誘導(dǎo)機制，目的是為了提高農(nóng)業(yè)保險的參保率，增加商業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的積極性。因此我國應(yīng)該加快農(nóng)業(yè)保險的立法進程，使得農(nóng)業(yè)保險補貼有法可依，有了相關(guān)法律的制度安排，能夠使保險補貼落到實處。

1.2 保險補貼方式單一

對農(nóng)業(yè)保險進行補貼的基本方式有4種：保費補貼、經(jīng)營管理費補貼、稅收優(yōu)惠和再保險[3]。保費補貼的補貼對象是農(nóng)民，對于農(nóng)業(yè)保險費率高和農(nóng)民收入低的特點，由政府分擔(dān)一部分農(nóng)業(yè)保險的純保費。經(jīng)營管理費補貼的補貼對象是保險公司，政府認(rèn)捐農(nóng)作物保險公司相當(dāng)數(shù)額的資本股份，并支付一切經(jīng)營管理費，對其資本、存款、收入和財產(chǎn)免征一切賦稅，除政府的農(nóng)作物保險公司以外，其他私營、聯(lián)合股份有限公司、保險互助會代理農(nóng)作物保險，政府也同樣補貼保險費和經(jīng)營管理費。稅收優(yōu)惠是指政府對農(nóng)作物保險免征一切賦稅。

表1 部分實行政策性農(nóng)業(yè)保險國家實施的補貼方式Table 1 Subsidies of some police-oriented agricultural insurance states

我國《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點管理辦法》中第七條“對于中央確定的補貼險種，在試點省份省級財政部門承擔(dān)25%的保費后，財政部再承擔(dān)25%的保費。其余部分由農(nóng)戶承擔(dān)，或者由農(nóng)戶與龍頭企業(yè)，省、市、縣級財政部門共同承擔(dān)，具體比例由試點省份自主確定。投保農(nóng)戶直接根據(jù)應(yīng)該承擔(dān)的比例繳納保費?！蔽覈谵r(nóng)業(yè)保險補貼上只對農(nóng)戶進行保費補貼，而對商業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的高賠付率、經(jīng)營技術(shù)上的困難沒有給予支持，在《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點管理辦法》中第二十三條“農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)應(yīng)不斷加強業(yè)務(wù)宣傳和人才培訓(xùn)，充分利用農(nóng)技部門的專業(yè)力量，不斷提高業(yè)務(wù)經(jīng)營管理水平。試點省分相關(guān)政府部門應(yīng)對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)的展業(yè)、承保、查勘定損、理賠、防災(zāi)防損等工作給予積極支持?！敝劣谌绾沃С稚虡I(yè)保險公司并沒有具體的實際措施。相比其他國家豐富的保險補貼方式，我國保險補貼對象和補貼方式都過于單一。

1.3 農(nóng)業(yè)保險補貼增強了信息的不對稱性

由于農(nóng)業(yè)保險的技術(shù)存在障礙，其具體表現(xiàn)在：費率厘定難、責(zé)任確認(rèn)難、虧損理賠難。商業(yè)保險公司在操作上還會有較大的難度，面對如此分散和眾多的農(nóng)戶，無論展業(yè)、承保、防損，還是定損、理賠都非常困難，經(jīng)營成本和監(jiān)督成本也會大大的提高。由于保險補貼的存在使得對那些自身情況非常了解的，預(yù)見損失概率最高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者參加農(nóng)業(yè)保險，或者對風(fēng)險較大的農(nóng)產(chǎn)品有目的進行投保，這種投保農(nóng)戶的隱藏信息的激勵更高；由于投保后，農(nóng)戶減少了對農(nóng)田的風(fēng)險防范，或者利用保險公司確定災(zāi)害損失原因的漏洞，將原本不是受災(zāi)造成的損失要求保險公司賠償。這樣投保農(nóng)戶的逆向選擇和道德風(fēng)險較難以防范，保險雙方的信息不對稱更加明顯。

1.4 自愿參保并不能改變我國目前較低投保率的現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)保險的參與方式有4種：自愿參保、完全強制參保、有條件的強制和強制與補貼相結(jié)合。根據(jù)政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟目標(biāo)和社會目標(biāo)，對有關(guān)國計民生和經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)有重要意義的少數(shù)幾種農(nóng)林牧漁產(chǎn)品的生產(chǎn)實行法定保險，其他幾種產(chǎn)品實現(xiàn)自愿保險。我國應(yīng)將農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)信貸結(jié)合起來，凡是有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)借貸的農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的，即使屬于自愿保險項目，也應(yīng)該依法強制保險。如日本要求對水稻、早稻、麥類等作物的多種風(fēng)險和蠶繭、牛、馬等飼養(yǎng)動物疫病死亡實行法定保險，對其他作物或者飼養(yǎng)動物實行自愿保險；菲律賓要求參加農(nóng)業(yè)保險強制性的，并且這種強制一般與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款有關(guān)，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險主要是政府專門農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)或國家保險公司提供。

1.5 我國農(nóng)業(yè)保險補貼的效率不高

我國農(nóng)業(yè)保險補貼效率不高體現(xiàn)在3個方面：一是保費補貼加重財政負擔(dān)，由于農(nóng)作物保險需求彈性很小，每增加單位投保面積的邊際成本較高，導(dǎo)致農(nóng)作物保費補貼的成本不斷增加，2007年中央財政的保費補貼21.5億元，2008年中央財政安排60.5億元健全農(nóng)業(yè)保險保費補貼制度，與2007年相比增長了兩倍；二是保費補貼不能有效地提高農(nóng)業(yè)保險參與率，美國從1980年到2000年曾兩次提升對保費的補貼率, 但是農(nóng)民的參與率并沒有得到顯著提高。參與率得不到提高, 農(nóng)民保險風(fēng)險得不到有效的分散,政府的補貼自然是一個低效率的行為；三是經(jīng)營管理費用補貼降低了保險公司的風(fēng)險責(zé)任，管理費補貼可能導(dǎo)致保險公司 “被迫”違規(guī)經(jīng)營或者“合謀”“釣魚”，獲取經(jīng)營管理費用補貼[4]。

1.6 我國商業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險難以為繼

我國已形成中國人保和中華聯(lián)合兩家全國性的保險公司，擁有上海安信、吉林安華、黑龍江陽光、安徽國元4家專業(yè)農(nóng)險公司，2003年法國安盟保險公司在成都設(shè)立分公司，成為第一家進駐中國的外資農(nóng)業(yè)保險公司。國際上通常認(rèn)為商業(yè)保險公司持續(xù)經(jīng)營的條件為：(A+I)/Plt;1,其中A為平均管理費用,I為平均賠款支出,P為平均保費收入，比率越高，商業(yè)公司經(jīng)營難度越大。其中，中華聯(lián)合、吉林安華和安盟成都的比率分別是：1.1、1.32和2.43，而其它的農(nóng)業(yè)保險公司的比率也不容樂觀，可見我國商業(yè)保險公司的比率普遍偏高，農(nóng)業(yè)保險公司商業(yè)化經(jīng)營難以盈利，商業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險積極性不高。

2 完善我國農(nóng)業(yè)保險補貼制度的建議

2.1 完善農(nóng)業(yè)保險補貼的法律法規(guī)

由于農(nóng)業(yè)保險補貼是世貿(mào)組織規(guī)定的“綠箱”政策，所以世界上有40多個國家對農(nóng)業(yè)保險實施補貼，不僅包括美國、加拿大、日本等發(fā)達國家，也包括菲律賓等發(fā)展中國家。大部分國家在農(nóng)業(yè)保險法律中規(guī)定了補貼比例，這種制度化的規(guī)定，使得農(nóng)業(yè)保險補貼有法可依，增加了農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的信心，對提高農(nóng)業(yè)保險的參保率具有很重要的作用。如美國2000年6月通過的《農(nóng)業(yè)風(fēng)險保護法》，對農(nóng)作物的保費補貼大大的提高[5]，加拿大的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》規(guī)定聯(lián)邦政府對各省經(jīng)營農(nóng)作物保險的費用承擔(dān)一定的份額。這個份額既可通過貸款的形式分擔(dān)，也可以通過再保險的形式分擔(dān)。費用分擔(dān)的辦法有2種：第一種是聯(lián)邦和省政府各負擔(dān)總保險費的25%和保險經(jīng)營管理費的50%；第二種是聯(lián)邦政府補貼總保費的50%，省政府負擔(dān)全部管理費用。

日本的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》規(guī)定了政府對保險費的補貼。無論是法定保險項目還是自愿保險項目，政府都給予保費補貼。補貼依費率的高低而不同，費率越高補貼比例越高，《補償法》上有詳細的計算表。以水稻為例，當(dāng)費率在1%以下時，政府補貼其保費的50%；當(dāng)費率在1%～2%時，補貼55%；費率在2%～3%時，補貼60%，費率在3%～4%時，補貼65%；當(dāng)費率在4%以上時，補貼70%。

菲律賓政府向農(nóng)作物保險提供直接或間接補貼，直接補貼是政府分擔(dān)保費，間接補貼是向農(nóng)作物保險公司提供較大數(shù)額的資本，使其資本投入能夠滿足業(yè)務(wù)和管理費開支。農(nóng)民支付農(nóng)業(yè)保險總費率的25%，剩下的由政府與銀行負擔(dān)。

2.2 建立政策性的農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)

農(nóng)業(yè)保險不同于純粹的商業(yè)保險，其原因在于農(nóng)業(yè)保險不以盈利為目的。所以上述國家的農(nóng)業(yè)保險都從商業(yè)保險中分離出來，在政府的支持下建立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，如美國設(shè)立的聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司、加拿大設(shè)立的聯(lián)邦和省兩級的農(nóng)作物保險局、日本設(shè)立的農(nóng)民共濟會，他們或者知道農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營，或者參與經(jīng)營，或者為農(nóng)業(yè)保險提供再保險服務(wù)。這些政策性的保險機構(gòu)大都是由政府出資建立初始資金和準(zhǔn)備基金。

我國應(yīng)該建立隸屬于中央政府或某部門的中央農(nóng)業(yè)保險公司，經(jīng)營我國的農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)村壽險和其他財產(chǎn)保險，農(nóng)業(yè)保險的虧損可以通過經(jīng)營壽險和財產(chǎn)保險得到補貼，實現(xiàn)“以險養(yǎng)險”。并建立由中央政府統(tǒng)一組建政策性的全國農(nóng)業(yè)再保險公司，通過再保險費率的補貼來實現(xiàn)對商業(yè)保險公司的風(fēng)險分散，并補貼各省、市、縣的農(nóng)業(yè)保險虧損。

2.3 政府應(yīng)保持前后一致的農(nóng)業(yè)保險政策，并加強對農(nóng)業(yè)保險的宣傳

我國農(nóng)民自給自足的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，加上農(nóng)民的文化素質(zhì)一般不太高，且對政府救債的依賴性很強，并且農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重下降，導(dǎo)致農(nóng)民的風(fēng)險意識淡薄，投保的積極性不高。農(nóng)業(yè)保險的推行必須依靠政府的行政力量，而基層政府的形象、政府政策的可信性和穩(wěn)定性、基層干群之間的關(guān)系都會影響到農(nóng)業(yè)保險的推行，因此在加強農(nóng)業(yè)保險宣傳力量的同時，保持基層政府的良好形象，得到農(nóng)民的信任和支持，是目前農(nóng)業(yè)保險是否可以順利推行的一個重要保障。農(nóng)業(yè)保險的試點工作能否良好的持續(xù)運轉(zhuǎn)下去，需要給農(nóng)戶提供充分的信息，而不是任何的欺騙和隱瞞，因為隨著農(nóng)戶的加入和認(rèn)識的提高，農(nóng)戶才能真正的接受，否則即使有政府強大的政策推動，農(nóng)業(yè)保險也是很難推行下去。

2.4 利益誘導(dǎo)機制與強制性投保相結(jié)合，提高農(nóng)業(yè)保險的投保率

與大多數(shù)保險業(yè)務(wù)一樣，農(nóng)業(yè)保險的供給要求滿足特定的最低參保率，投保地區(qū)必須達到保險公司規(guī)定的參保率，保險公司才可能在該地區(qū)提供農(nóng)業(yè)保險。政府增加保費補貼，目的就是為了增加農(nóng)民的保費支付能力，提高農(nóng)業(yè)保險的參與率，從而減輕農(nóng)戶生產(chǎn)風(fēng)險，穩(wěn)定農(nóng)戶收入。但是美國和加拿大的實際情況說明參與率對保費補貼的變化并不十分敏感。實際上，農(nóng)作物保險的參與率不僅僅取決于農(nóng)業(yè)保險保障程度或保費補貼率的高低，還與其他一些因素有關(guān)，如農(nóng)民對風(fēng)險的偏好、農(nóng)民可以利用的風(fēng)險管理工具、農(nóng)業(yè)保險計劃是否具有強制性等等，都會不同程度地影響農(nóng)民參加農(nóng)作物保險的決策。我國農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟能力和積極性受到農(nóng)業(yè)(特別是農(nóng)田)產(chǎn)出效益、農(nóng)民收入總水平、收入來源多樣化以及農(nóng)民對風(fēng)險的認(rèn)識程度和保險意識等的影響，有效需求明顯不足，參與率很低。因此只有實行保費補貼和強制性投保相結(jié)合才能提高農(nóng)戶的投保率。

2.5 選擇合適的保險補貼制度

由于我國地域廣闊，不同地區(qū)應(yīng)該根據(jù)地方政府的經(jīng)濟實力、農(nóng)業(yè)受自然災(zāi)害影響的廣度和深度以及農(nóng)業(yè)在該地區(qū)經(jīng)濟中的地位等因素選擇合適的保險補貼制度，如上海經(jīng)濟發(fā)達、農(nóng)業(yè)占GDP的比重小，則可以選擇“政府財政補貼推動，商業(yè)化原作”的模式；吉林、內(nèi)蒙古經(jīng)濟不夠發(fā)達，農(nóng)業(yè)占GDP的比重較小，可以選擇重點選擇性扶持模式，承保農(nóng)作物少，選擇種植面積廣、關(guān)系國計民生、對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展有重要意義的農(nóng)作物，如選擇玉米、水稻、大豆、小麥和棉花作為補貼對象；浙江省的政策性農(nóng)業(yè)保險共保體，采用“共保經(jīng)營”和“互助合作”方式經(jīng)營，在風(fēng)險分擔(dān)機制上，政府和“共保體”共同分擔(dān)。我國普遍實行的“低保費、低保障”的農(nóng)業(yè)保險補貼是適合我國目前的財政水平的。

2.6 積極發(fā)揮基層政府協(xié)助作用，減少農(nóng)業(yè)保險雙方的信息不對稱

由于基層政府貼近農(nóng)業(yè)保險的投保者和農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的，更容易獲取關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的信息，因此建立的農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)應(yīng)該貼近基層，充分發(fā)揮縣、鄉(xiāng)級財政干部的信息調(diào)查和稽核作用[6]?；鶎诱畬r(nóng)業(yè)保險的支持，減少農(nóng)業(yè)保險雙方的信息不對稱，以降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險水平。

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2009-10-10

余 蘭(1985-)，女，湖北武漢人，碩士研究生，主要研究方向為農(nóng)業(yè)保險和信用評級.

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2010.01.024

F842.6

A

1673-1409(2010)01-S093-04