促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策失衡分析

劉小川，王祎瓅

(上海財經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院, 上海 200433)

一、 問題的提出

在當(dāng)今全球性知識經(jīng)濟(jì)的大背景下，創(chuàng)新是企業(yè)不斷挖掘內(nèi)在潛力，開發(fā)和利用其潛在價值促進(jìn)效益增長的最佳途徑。創(chuàng)新有兩個維度，即技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，其中技術(shù)創(chuàng)新顯得更為耀眼，可以使企業(yè)更快地獲得新的核心增長能力。

由于技術(shù)創(chuàng)新具有公共品性質(zhì)，同時也有高度的不確定性，因此企業(yè)在某種程度上往往更愿意通過大規(guī)模生產(chǎn)來提高利潤，消極對待技術(shù)創(chuàng)新活動，導(dǎo)致出現(xiàn)市場失靈，因此需要政府的介入，提供相應(yīng)的財稅政策來激勵企業(yè)創(chuàng)新。

根據(jù)國家科學(xué)技術(shù)部發(fā)展計劃司統(tǒng)計，2007年，我國大中型工業(yè)企業(yè)科技活動人員繼續(xù)保持快速增長趨勢，達(dá)到220.2萬人，比2006年增長了16.3%。企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)支出是衡量企業(yè)自主創(chuàng)新能力的重要指標(biāo)，2007年，我國大中型工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)支出達(dá)2112.5億元，比2006年增長29.6%。2004-2006年間，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品創(chuàng)新和工藝創(chuàng)新的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，由企業(yè)獨(dú)立完成的產(chǎn)品創(chuàng)新項目和工藝創(chuàng)新項目分別占同類創(chuàng)新項目的76.3%和69.9%。[1][注]統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源：中國科技統(tǒng)計網(wǎng)，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站以上的成就顯然與政府給予的稅收優(yōu)惠政策有關(guān)，但是存在明顯的企業(yè)型失衡現(xiàn)象，即存在不同所有制形式企業(yè)間的微觀失衡和不同區(qū)域、 不同產(chǎn)業(yè)企業(yè)間的宏觀失衡。此類企業(yè)稅收優(yōu)惠的失衡現(xiàn)象將會在一定程度上扭曲促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的政策效果。

二、 稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)失衡分析

因稅收政策而產(chǎn)生的企業(yè)失衡體現(xiàn)在微觀和宏觀二個方面。

1．微觀方面的企業(yè)失衡

從微觀方面而言，企業(yè)失衡現(xiàn)象主要表現(xiàn)在單個方面：

(1)國有、 集體企業(yè)、 民營中小型企業(yè)之間的稅收優(yōu)惠不平等

我國企業(yè)所得稅法第二十八條規(guī)定“對國家需要重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅”，同時實(shí)施細(xì)則中對這樣的高新技術(shù)企業(yè)是否受國家重點(diǎn)支持、 研究開發(fā)費(fèi)用占銷售收入的比例、 高新技術(shù)產(chǎn)品(服務(wù))收入占企業(yè)總收入的比例、 科技人員占企業(yè)職工總數(shù)的比例均有嚴(yán)格要求。稅收優(yōu)惠條件苛刻造成真正能夠享受到優(yōu)惠的中小企業(yè)很少，而國有、 集體大中型企業(yè)由于本身的資金優(yōu)勢和人力資源優(yōu)勢，在享受優(yōu)惠方面占據(jù)了有利位置。根據(jù)國家統(tǒng)計局的專題數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2004至2006年間我國不同規(guī)模企業(yè)承擔(dān)政府部門科技項目的比例分別為： 大型企業(yè)占48.1%，中型企業(yè)占37.3%，小型企業(yè)占34.3%。[2]這些硬性要求使許多中小企業(yè)排除在外，導(dǎo)致優(yōu)惠政策的實(shí)際效應(yīng)減弱。比如根據(jù)《國家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》文件，電子信息技術(shù)、 生物與新醫(yī)藥技術(shù)、 航空航天技術(shù)、 新材料技術(shù)等八大領(lǐng)域?yàn)閲抑攸c(diǎn)扶持的企業(yè)領(lǐng)域，而根據(jù)表2可以推測，在生物與新醫(yī)藥技術(shù)領(lǐng)域，中小型企業(yè)的貢獻(xiàn)更大，但實(shí)際上卻沒有相應(yīng)享受到公平的稅收優(yōu)惠。

圖2 2006年高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值按企業(yè)規(guī)模分布數(shù)據(jù)來源：《中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計年鑒2007》

(2)不同組織形式企業(yè)的稅收優(yōu)惠待遇不平等

現(xiàn)代企業(yè)組織形式有股份有限公司、 有限責(zé)任公司、 個人獨(dú)資企業(yè)與合伙企業(yè)。由于不同組織形式的分配方式不同，這就直接影響其所得課稅納稅人的確定。我國現(xiàn)行企業(yè)所得稅屬于獨(dú)立課稅論下的古典之所得稅，缺乏對通過與個人所得稅的協(xié)調(diào)解決重復(fù)征稅的考慮。[3]比如公司制企業(yè)的投資人有企業(yè)也有個人，當(dāng)個人從公司取得股息、紅利所得要繳納20%的個人所得稅，而他作為企業(yè)投資人這一部分其實(shí)已經(jīng)在公司繳納過了企業(yè)所得稅，于是對個人投資者而言就存在重復(fù)征稅。

(3)內(nèi)外資企業(yè)之間的稅收優(yōu)惠不平等

2007年“兩稅合并”結(jié)束了境外企業(yè)在大陸投資環(huán)境的“超國民待遇時代”。根據(jù)2007年全國人大預(yù)算工委法案室的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，河南省內(nèi)資企業(yè)實(shí)際稅負(fù)為27.72%，外資企業(yè)為14.81%； 廣東省內(nèi)資企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)在23%至27%之間，外資企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)僅為10%左右。[4]內(nèi)外資企業(yè)實(shí)際稅負(fù)差距有一倍之多。總體來看“兩稅合并”使外資企業(yè)名義稅率由33%降低了8個百分點(diǎn)，相比在合并之前外資企業(yè)享有的各種形式的地方所得稅的減免和優(yōu)惠而言，其實(shí)際稅率有所提高。但由于外資企業(yè)自身資金的充足及技術(shù)引進(jìn)的便利性，使其享受所得稅的減免、 進(jìn)口設(shè)備免征增值稅、 關(guān)稅等稅收優(yōu)惠政策更加充分。如果將視角投向部分省市或者高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的內(nèi)外資企業(yè)，不難發(fā)現(xiàn)稅收優(yōu)惠失衡的現(xiàn)象依然十分明顯。為了大規(guī)模吸引外資，加快利用外資的步伐，很多地區(qū)選擇“以稅收優(yōu)惠促開放”的道路，使得外資企業(yè)的稅負(fù)仍然明顯低于內(nèi)資企業(yè)，尤其是在經(jīng)濟(jì)特區(qū)、 經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、 沿海特區(qū)、 高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等地方。

2．宏觀方面的企業(yè)失衡

從宏觀角度來看，當(dāng)前我國對于技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策在不同產(chǎn)業(yè)、 企業(yè)規(guī)模以及生產(chǎn)過程等方面存在政策失衡現(xiàn)象。

(1)產(chǎn)業(yè)方面的企業(yè)失衡

我國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠制度中，產(chǎn)業(yè)型稅收優(yōu)惠是很重要的部分。與技術(shù)創(chuàng)新有關(guān)的包括促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠，促進(jìn)國家基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，用高新技術(shù)改造、 升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠。通過查閱我國近十年的稅收優(yōu)惠政策可以發(fā)現(xiàn)，政策法規(guī)中只對軟件產(chǎn)業(yè)、 集成電路產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新給予了明確的增值稅和企業(yè)所得稅優(yōu)惠的說明，如對增值稅一般納稅人銷售其自行開發(fā)生產(chǎn)的軟件產(chǎn)品按17%的法定稅率征收增值稅后，對其增值稅實(shí)際稅負(fù)超過3%的部分實(shí)行即征即退政策。而對于其他產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，局限在“國家規(guī)劃布局”和“國家重點(diǎn)扶持和鼓勵”的條件限制下，缺少對于其他新興產(chǎn)業(yè)和特殊產(chǎn)業(yè)的針對性稅收優(yōu)惠政策，難免使得這些產(chǎn)業(yè)的參與者技術(shù)創(chuàng)新積極性降低。

目前我國促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策主要集中在產(chǎn)業(yè)鏈的下游，即技術(shù)創(chuàng)新成果的應(yīng)用階段，對于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；写龠M(jìn)作用，但忽視了產(chǎn)業(yè)鏈的上游和中游，對于研究開發(fā)費(fèi)用和人力投入所能享受的稅收優(yōu)惠政策有硬性規(guī)定。我國《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》規(guī)定的適用企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的高新技術(shù)企業(yè)有相關(guān)比例的限定，比如其研究開發(fā)費(fèi)用占銷售收入比例不低于規(guī)定比例，高新技術(shù)產(chǎn)品收入占企業(yè)總收入比例不低于規(guī)定比例，科技人員占職工總數(shù)比例不低于規(guī)定比例等等。然而不同產(chǎn)業(yè)、不同企業(yè)的特點(diǎn)不同，再加上經(jīng)濟(jì)周期的特點(diǎn)，不同時期的產(chǎn)業(yè)、 企業(yè)所投入科研開發(fā)的人力和物力也會不同，該稅收優(yōu)惠政策對比例的限定不利于企業(yè)對科技創(chuàng)新的長期研究。

(2)區(qū)域方面的企業(yè)失衡

我國現(xiàn)行的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策有十余種之多，包括中西部和貧困地區(qū)稅收優(yōu)惠，經(jīng)濟(jì)特區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠。2007年12月29日，國務(wù)院出臺了《關(guān)于實(shí)施企業(yè)所得稅過渡優(yōu)惠政策的通知》，明確將在5年內(nèi)逐步取消約30項企業(yè)所得稅區(qū)域優(yōu)惠政策。這有利于稅收優(yōu)惠在區(qū)域上政策公平的實(shí)現(xiàn)。但是由于配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)施，我國對西部地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)外資企業(yè)，國家仍有相應(yīng)的企業(yè)所得稅減免政策(15%所得稅率)，同時對經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)，如天津?yàn)I海新區(qū)，其所得稅率也按15%減征，這一稅收優(yōu)惠相當(dāng)于讓西部與自己過去相比，享受一定的優(yōu)惠政策，而不是通過橫向比較加以衡量。經(jīng)濟(jì)水平不同的地區(qū)享受稅收優(yōu)惠一樣，相對而言經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后地區(qū)的企業(yè)并沒有充分享受到稅收政策的優(yōu)惠?，F(xiàn)在已出臺的稅收優(yōu)惠措施主要停留在所得稅優(yōu)惠的層面上，而增值稅在我國現(xiàn)行稅制中又占據(jù)主導(dǎo)地位，因此在各方面條件都欠佳的西部，優(yōu)惠力度不夠及其帶來的相關(guān)稅收收入減少，這些稅收優(yōu)惠政策難以發(fā)揮應(yīng)有的支持作用。

三、 改善我國稅收優(yōu)惠政策失衡的措施建議

進(jìn)入21世紀(jì)初以來為了與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步調(diào)保持一致，我國對稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行了必要的改革調(diào)整，但由于以往粗放型的、 過分強(qiáng)調(diào)資源型的、 忽視環(huán)境成本型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不可能立即扭轉(zhuǎn)，因此我國促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策不可避免地在區(qū)域和產(chǎn)業(yè)、 企業(yè)組織形式等方面的失衡。 現(xiàn)行促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策改革應(yīng)該從有利于不同方式和不同企業(yè)形式的技術(shù)創(chuàng)新、 有利于區(qū)域和產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展、 有利于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等幾個方面出發(fā)，以彌補(bǔ)我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠制度的不足。

1． 指導(dǎo)思想更新

轉(zhuǎn)變政策制定的指導(dǎo)思想，改變原來對不同企業(yè)的區(qū)域性歧視態(tài)度。真正意義上的促進(jìn)科技創(chuàng)新和企業(yè)發(fā)展，應(yīng)該是鼓勵各種主體進(jìn)行的各種有效的創(chuàng)新活動，而不是只關(guān)注國有企業(yè)、 大中型企業(yè)，也不是重視東部地區(qū)，忽視中、西部地區(qū)。我們要考慮到由于歷史原因中西部地區(qū)目前的發(fā)展水平較為落后，在制定政策的同時相較于發(fā)展良好的東部地區(qū)，應(yīng)該給予中西部地區(qū)有一定傾斜的稅收優(yōu)惠政策。

2．建立和完善相關(guān)稅收法律體系

提高相關(guān)稅收優(yōu)惠政策的法律地位，樹立其權(quán)威性，并對支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策的內(nèi)容和實(shí)施上實(shí)現(xiàn)單獨(dú)立法，加強(qiáng)這些稅收政策的規(guī)范性和整體性。

3． 制定清晰的扶持目標(biāo)

將稅收優(yōu)惠政策貫徹至經(jīng)濟(jì)當(dāng)前和未來發(fā)展需要的成熟和新興產(chǎn)業(yè)，也貫徹到高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的整個生產(chǎn)過程中。除軟件和集成電路產(chǎn)業(yè)，對于老牌產(chǎn)業(yè)的新技術(shù)成果，以及新興產(chǎn)業(yè)如風(fēng)險投資產(chǎn)業(yè)、 環(huán)保產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠要盡快完善起來。不僅對產(chǎn)業(yè)鏈下游的已實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤的技術(shù)成果進(jìn)行稅收優(yōu)惠，也要對處于中上游的科研開發(fā)階段和成果投入試用階段進(jìn)行一定優(yōu)惠。充分考慮不同產(chǎn)業(yè)周期的特點(diǎn)，適當(dāng)放寬或收緊對享受稅收優(yōu)惠待遇企業(yè)的條件限制，實(shí)現(xiàn)有條件的稅收優(yōu)惠公平。

4．消除稅收優(yōu)惠的體制障礙

對于處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的同類企業(yè)，處于同一經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的內(nèi)外資企業(yè)，要有適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策傾斜。與此同時應(yīng)當(dāng)平衡內(nèi)外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠享受程度，為同類企業(yè)、 內(nèi)外資企業(yè)的競爭創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

5． 調(diào)整不同稅種的優(yōu)惠結(jié)構(gòu)

進(jìn)一步擴(kuò)大稅收優(yōu)惠在企業(yè)所得稅以外稅種的表現(xiàn)形式。擴(kuò)大利用個人所得稅優(yōu)惠政策，例如擴(kuò)充費(fèi)用抵扣政策，以提高企業(yè)的科技人力資源優(yōu)勢。適當(dāng)提高間接稅收優(yōu)惠政策在整個優(yōu)惠政策體系中的地位，例如利用加速折舊的稅收優(yōu)惠政策，以促使稅收優(yōu)惠力度與企業(yè)經(jīng)營水平的掛鉤。

6． 加強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策管理

為防止稅收優(yōu)惠的濫用，要注重稅收優(yōu)惠的政策管理。通過開展對各類享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)的跟蹤調(diào)查，重視優(yōu)惠政策對產(chǎn)業(yè)增值和企業(yè)效益提高的作用力度，加大對騙取稅收優(yōu)惠的處罰力度，保證稅收優(yōu)惠政策的有效性。

技術(shù)創(chuàng)新永遠(yuǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的推動力，企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的地位不容忽視。必須從我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，采取有效措施，對技術(shù)創(chuàng)新的企業(yè)實(shí)行政策扶持，營造有利于發(fā)展高科技、 實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的稅收政策環(huán)境。

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