城市污水處理BOT項目服務費的確定與調(diào)整*

劉娥平

(中山大學 管理學院，廣東 廣州 510275)

在城市污水處理設施建設和運營模式中，BOT 模式已經(jīng)成為目前地方政府的首選。具體做法是項目公司獲得建設污水處理廠的特許權后，與政府簽訂合同，組建污水處理項目公司，負責污水處理廠的融資、 設計、 建設，在政府特許權規(guī)定的期限內(nèi)進行經(jīng)營，通過收取污水處理服務費回收投資并取得合理的利潤，特許權限期滿后，投資者將運行良好的城市污水處理廠等無償移交給政府部門。污水處理服務費是BOT模式招投標中的核心問題，既涉及到政府和污水處理企業(yè)的利益，也關系到廣大民眾的利益。合理確定污水處理服務費，一方面可作為政府招標的參考價格和制定污水處理服務費調(diào)整機制的主要依據(jù)，另一方面也可防止投資者采用圍標方式故意抬高報價或為中標而刻意壓低報價的惡性競爭行為。

按照“污染者付費”和“治理收費高于成本費用”的原則，污水處理企業(yè)的回報最終來自廣大市民繳納的污水處理費，而且污水處理費必須達到合理的標準。由于城市污水處理是一項關系到社會每個成員的公益事業(yè)，政府要從人民群眾的角度考慮，制定合理的污水處理費。據(jù)廣東建設報2007年6月3日報道，廣東全省地級及以上市平均收費標準為0.47 元/噸，最高為深圳1.05 元/噸，最低為梅州0.1 元/噸，廣州市為0.7 元/噸，低于國家0.8 元/噸的要求，也遠低于正常處理成本0.8-1.1 元/噸。而沿海經(jīng)濟較發(fā)達省份中，上海市污水處理費征收標準為0.9 元/噸，江蘇省平均超過1元/噸，浙江省平均超過0.9 元/噸，山東省全部市、 縣已按0.8 元/噸的最低標準征費，福建省城市中僅1 市低于0.8 元/噸。

在發(fā)達國家，污水處理行業(yè)一直以其投資回報穩(wěn)定，風險小而備受資金雄厚的投資者青睞。在我國，污水處理項目被定位為保本微利項目，因此，制定的污水處理服務費，既能使投資者得到合理回報，又能兼顧消費者的承受能力。由于污水處理系統(tǒng)是由管網(wǎng)、 污水處理廠和用戶排水系統(tǒng)組成的龐大的、 封閉的、 復雜的循環(huán)系統(tǒng)，具有自然壟斷性，因此污水處理服務費管理機制不能通過市場自由競爭形成，只能由政府以污水處理服務費的形成進行管理。因此，在制定污水處理服務費時，政府要平衡企業(yè)和消費者兩方的利益。

一、 污水處理服務費確定的基礎

現(xiàn)代經(jīng)濟學認為，社會生產(chǎn)消費的物品可根據(jù)其效用、 消費、 供應的性質(zhì)和特征劃分為三大類型： 純公共物品、 準公共物品和私人物品。城市污水處理項目具有單獨消費、 供應易于排除的基本特征，屬于準公共物品。對于準公共物品，可以通過“產(chǎn)權界定”和價格機制來實現(xiàn)其消費的可分割性，排除不付費者的“搭便車”現(xiàn)象。通過收取恰當?shù)馁M用來調(diào)節(jié)準公共物品的需求數(shù)量以消除擁擠現(xiàn)象和過度使用的現(xiàn)象，提高配置效率和社會福利；而且通過收費，還可以在消費者中按照消費數(shù)量和“誰受益誰負擔”的原則來公平分攤公共物品的生產(chǎn)成本。因此，準公共物品可以引入市場機制，允許社會資金參與建設和運營。

污水處理企業(yè)采用BOT模式，其污水處理廠的投資成本是通過特許期內(nèi)的污水處理服務費來回收的，因此污水處理服務費應該包括污水處理企業(yè)的建設投資和運營過程中的成本開支以及污水處理企業(yè)的合理利潤。既讓市民付出合理的污水處理費用，又要讓污水處理企業(yè)有足夠的盈利去維護和改善基礎設施，從而維持其正常運作，讓投資者按國家“保本微利”的原則獲得合理的回報。所以應先對單位(噸)水投資和運營成本進行測算，然后再按污水處理行業(yè)的平均投資收益率，計算出參考服務費。污水處理服務費的測算依據(jù)通常是建立在對周邊地區(qū)已建成的同樣等級和工藝的污水處理廠基礎數(shù)據(jù)分析的基礎上，按一定的投資收益率，測算出處理一噸污水政府應支付給投資商的費用。廣東各地政府在確定服務費的過程中主要考慮三個因素，一是政府財政的承受能力，二是投資者合理的利潤，三是居民的承受能力。

根據(jù)污水處理廠在整個特許經(jīng)營期內(nèi)產(chǎn)生的現(xiàn)金流量折現(xiàn)后得到的凈現(xiàn)值NPV(Net Present Value)來確定污水處理服務費是一個可行的做法。凈現(xiàn)值的計算公式如下。

其中：NPV為項目在特許經(jīng)營期內(nèi)的凈現(xiàn)值，T為項目的特許經(jīng)營期，CIt為第t年的現(xiàn)金流入量，COt為第t年的現(xiàn)金流出量，i為項目的折現(xiàn)率。

根據(jù)建設項目財務評價理論，在項目特許經(jīng)營期內(nèi)，運營項目所創(chuàng)造出的現(xiàn)金流量，在行業(yè)基準收益率作折現(xiàn)率下，所得到的凈現(xiàn)值大于或等于0時，項目可行，所以以凈現(xiàn)值等于0為基礎來確定污水處理服務費是可行的。對于污水處理項目來說，這種方法確定的服務費可以滿足企業(yè)的利潤目標。凈現(xiàn)值NPV的計算公式是確定污水處理服務費定價要素的依據(jù)，公式中的參數(shù)T、CIt、COt和i是定價要素的來源。

二、 污水處理服務費的構(gòu)成要素

現(xiàn)金流出由投資額、運營成本和污水處理廠的設計進水量構(gòu)成；現(xiàn)金流入由價格和設計進水量構(gòu)成。由于價格就是模型要確定的量，所以定價要素是投資額、運營成本、污水量、投資收益率和特許經(jīng)營期。

1.投資額

噸水投資成本是影響污水處理服務費的最主要因素，污水處理廠在建設中的投資額越大，運營期內(nèi)每年分攤的折舊費就越高。根據(jù)我們對廣東省內(nèi)已建成的部分城鎮(zhèn)二級污水處理廠的規(guī)模、 工藝、 投資等情況進行調(diào)查分析，得出不含廠外管網(wǎng)泵站和征地費用，噸水投資(二級處理工藝)的情況見表1?？梢钥闯?，采用不同的工藝，其投資成本有較大差異。

根據(jù)建設部的有關標準，建設一座二級城市污水廠的投資見表2。

表1 單位水量投資狀況

(單位：元/噸)

表2 建設部關于污水處理廠建設投資的標準①

資料來源：建設部.城市污水處理工程項目建設標準.計劃出版社，2001

以上分析得出：一是采取相同工藝的污水處理廠的建設成本比較接近，二是影響總投資的因素主要是采用的工藝和是否采用進口設備，三是隨著規(guī)模的增加，噸水投資也隨之下降。

2.運營成本

運營成本也是污水處理項目重要的定價要素之一，是污水處理項目在運營期內(nèi)發(fā)生的現(xiàn)金流出，這里指噸水運營成本，主要包括每處理一噸污水所消耗的水電費、 藥劑費、 污泥處理費、工資及福利費、日常維護費、管理費等。污水處理運營成本高低與污水廠建設規(guī)模、 水質(zhì)標準、 處理工藝、 設備選型、 管理水平等很多因素有關，參考國家建設部修編的《城市污水處理工程項目建設標準》(見表3)和國內(nèi)污水處理廠調(diào)研的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，污水處理廠的運營成本在0.4元/m3左右。

表3 城市污水處理工程運行費用指標

注：Ⅰ類： 50～100萬m3/d； Ⅱ類： 20～50萬m3/d； Ⅲ類： 10～20萬m3/d； Ⅳ類： 5～10萬m3/d； Ⅴ類： 1～5萬m3/d

3.污水量

污水量是污水處理廠現(xiàn)金流入的基礎，由于污水處理廠的大部分成本是固定的，如折舊費、 修理費、 攤銷費、 人工費、 管理費、 貸款利息等與污水處理量的多少沒有直接關系，所以如果污水量達不到一定的水平，污水處理企業(yè)就不可能盈利。實際中，運營階段經(jīng)常會出現(xiàn)污水負荷(水質(zhì)、 水量) 與預計負荷出現(xiàn)較大差異的情況，原因主要有： ① 項目特許期較長，很難對未來污水負荷做出準確預測； ② 污水管網(wǎng)建設滯后，進廠水量低于設計處理能力； ③ 城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)生較大變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大調(diào)整，增加規(guī)劃外污染源，導致進廠水質(zhì)發(fā)生變化； ④ 企業(yè)生產(chǎn)隨季節(jié)性變化，進廠水量不穩(wěn)定。污水負荷的變化一方面影響運營公司的盈利，另一方面會對污水生化處理系統(tǒng)造成較大沖擊，甚至會導致系統(tǒng)癱瘓。由于處理量既取決于污水處理廠的設計處理能力，也與污水管網(wǎng)收集的污水量有關，如果由于污水收集不足而導致污水廠處理量達不到盈虧平衡要求，政府應給予適當補貼。因此在特許權協(xié)議中設定基本(保底)水量是解決污水負荷風險的一種可行辦法，即當污水處理廠的進水量低于基本水量時，政府按基本水量計算和支付運營費用，政府承擔一定的風險。另外污水管網(wǎng)應由運營公司與污水廠同步建設，同步投入使用。

4.投資收益率

投資者期望的收益率對污水處理服務費的確定有直接影響，期望的收益率越高，服務費就越高。城市污水處理是一項關系到社會每個成員的公益事業(yè)，是實施市場準入、 價格管制、 特許經(jīng)營的行業(yè)，在確定投資收益率時，政府不僅要考慮投資企業(yè)能獲得合理回報，還要考慮廣大民眾的承受能力。由于污水處理項目有政府保底水量和穩(wěn)定服務費的保障，經(jīng)營風險相對較小，因此污水處理企業(yè)投資收益率相對也較低。投資收益率的確定通常是在長期貸款利率的基礎上加一至兩個百分點，同時參考通貨膨脹和企業(yè)資金的機會成本等。按照國家計委、 建設部和國家環(huán)?？偩帧蛾P于推進城市污水、 垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》，“對社會資本投資的城市污水、 垃圾處理項目，當?shù)卣蛩械臋C構(gòu)可參照同期銀行長期貸款利率的標準，設定投資回報參考標準，并根據(jù)其它具體條件計算項目的運行成本，合理確定城市污水、 垃圾處理的價格，以此作為對投資者招標的上限”。根據(jù)國家建設部和國家發(fā)改委公布的參數(shù)，污水處理行業(yè)的基準收益率在8%-10%，即略高于銀行長期貸款利率。

5.特許經(jīng)營期

特許經(jīng)營期的長短直接影響項目產(chǎn)生現(xiàn)金流量的年限，從而影響投資商與污水付費單位和個人的利益。特許經(jīng)營期和服務費是特許權協(xié)議中兩個最重要的指標。在投資收益率一定的情況下，特許經(jīng)營期越長，收取的服務費相應越低。在污水處理BOT項目中，項目的特許經(jīng)營期不能超過項目公司運營污水處理廠的經(jīng)濟壽命期?！妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十二條規(guī)定“特許經(jīng)營期限應當根據(jù)行業(yè)特點、 規(guī)模、 經(jīng)營方式等因素確定，最長不得超過30年”。通常污水處理BOT項目的特許經(jīng)營期大都是政府給定的20年，有些情況下政府也會把特許經(jīng)營期給定為25年。根據(jù)我們的調(diào)查，目前廣東省實施的污水處理BOT項目的特許期一般都在20-25年之間。

東莞市2003年初提出了利用社會資金，采用BOT模式建設環(huán)?；A設施的整體思路，重點是污水處理工程。至2006年，東莞已完成全市規(guī)劃的36家污水處理廠的BOT招標工作，項目的特許期為25年(包括建設期)。根據(jù)污水處理服務費的構(gòu)成要素進行測算，在BOT招標文件中提出的污水處理服務費報價范圍為0.75-0.90元/噸，并規(guī)定基本報價超過0.90元/噸或低于0.75元/噸的被視為廢標。東莞市36家污水處理廠采用BOT方式中標情況如下(詳見表4)[注]① 根據(jù)東莞市污水處理廠項目投標文件和中標情況整理。

表4 東莞市36家污水處理廠項目中標情況表

備注：序號1-16為首批污水處理廠(一期)，首批污水處理廠投資為中標價，首批管網(wǎng)投資為中標價(除石龍項目為初步設計概算投資)； 17-36為第二批污水處理廠(一期)，第二批污水處理廠投資為中標價，第二批管網(wǎng)投資為初步設計概算投資

佛山市政府決定在2004年對16座污水處理廠采用BOT方式進行招商和建設(詳見表5)[注]① 根據(jù)佛山市2004年污水廠項目招標文件和中標情況整理。本次招標的16個污水處理廠的總處理規(guī)模為44萬m3/d，總投資規(guī)模約17億元。招標按佛山市統(tǒng)一規(guī)劃的污水處理廠規(guī)模、 位置以BOT方式進行，中標單位授予其20年(不含建設期)特許經(jīng)營權，并負責廠外污水收集管網(wǎng)及提升泵站的建設和維護，管網(wǎng)投資及維護費用給予一定的財政補貼。

表5 佛山市2004-2006年污水處理廠項目中標情況表

注： 1.預計投資額不含征地、 拆遷和廠區(qū)三通一平。

2.污水處理廠投資按1300元/m3估算，廠外配套管網(wǎng)按廠投資額的2.5倍估算。

三、 污水處理服務費的調(diào)整

BOT方式的特許經(jīng)營期很長，通常是20-25年。一成不變的污水處理服務費，是不可能適合這20多年的時間跨度的。中國污水處理BOT項目是政府招標，企業(yè)投標，政府是污水處理企業(yè)服務的購買方，企業(yè)不能直接向市場中的服務享受者收取費用。由于缺乏市場價格調(diào)節(jié)機制，因此為了在政府和投資者之間合理分配各種因素帶來的風險，保護雙方的利益，污水處理BOT項目必須在招標文件中要求投標者在標書中報出調(diào)價計算方法，中標后政府與企業(yè)再以談判方式確定調(diào)價公式，從而減少未來經(jīng)營中政府與企業(yè)的利益沖突，使污水處理BOT項目能夠順利實施。服務費的調(diào)整是對政府承擔風險的體現(xiàn)，這里考慮的風險因素是指政府承擔的風險因素，如環(huán)境標準提高和稅收優(yōu)惠變化，建設過程中的工程拖延和投資額增加，由于管網(wǎng)鋪設不力導致污水供應不足和污泥處理條件變化，通貨膨脹而帶來的生產(chǎn)要素價格變化等。

如北京的肖家河和盧溝橋污水處理項目都采用了價格調(diào)整公式，其最大優(yōu)點是合同執(zhí)行規(guī)則清晰，執(zhí)行效率較高。但在成都第六水廠BOT項目中，投標人在標書中確定了整個特許經(jīng)營期內(nèi)逐年的水價，投標人需為整個特許期內(nèi)的通貨膨脹率做出假設，從而對政府構(gòu)成了一定的風險。實際上，當時國內(nèi)通脹率較高，投標人以當時的通脹率為基本出發(fā)點制定每年水價，從目前看來顯得偏高，項目的執(zhí)行已經(jīng)出現(xiàn)了困難。

在對東莞和佛山的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)兩市污水處理廠BOT招標時在特許權協(xié)議中對污水處理服務費都有調(diào)整公式。東莞市對污水處理服務費以及相關的污水處理量、流量的補償確定如下：

1.污水處理服務費

自運營日起，每個公歷月的服務費按下式計算：

式中： P為當月服務費； Qci為當月某日的污水計算處理量；∑Qci為當月處理量； A為噸水處理費基價，包含所有的污水處理運營費用、 稅費、 利潤、 設備折舊等項目，由投標方在投標書中給出； B為電費在基價中所占的比例； C為自來水費在基價中所占的比例，這些比例可在投標方投標書中算得； 物價指數(shù)是指東莞市零售物價總指數(shù)。

以上對服務費的調(diào)整，考慮了由于國家政策帶來的水電價格調(diào)整以及由于通貨膨脹因素帶來的其他運營成本變化等企業(yè)無法控制的外部因素對服務費的影響，充分體現(xiàn)了政府為了保護投標企業(yè)的利益而主動承擔的風險部分。

2.有關計算污水處理量Qc的確定

下列公式中的ECODCr、 EBOD5分別表示設計進水的CODCr、 BOD5值，單位都為mg/L； Q表示當日污水處理量，單位為m3/d。

當進水CODCr

當進水CODCr在ECODCr±50mg/L以及BOD5在EBOD5±30mg/L，其他指標符合設計進水水質(zhì)標準，且出水符合協(xié)議規(guī)定的標準時： Qc=Q

當進水CODCr≥ ECODCr+50mg/L，BOD5≥ EBOD5+30mg/L，出水符合協(xié)議規(guī)定的標準時：

注：招標方每5年根據(jù)當?shù)貙嶋H水質(zhì)變化對設計值進行調(diào)整。

以上調(diào)整方法的基本思路就是當進水CODCr在設計標準的±50mg/L以內(nèi)以及BOD5在設計標準的±30mg/L以內(nèi)時，污水處理量按實際處理量計算； 而在此以外時，計算的污水處理量都要在實際處理量基礎上進行減少或增加。當出水流量≤額定處理量，進水水質(zhì)指標符合設計進水水質(zhì)標準規(guī)定時，若出水超標排放則按國家有關的排污收費標準執(zhí)行。

以上污水處理量的調(diào)整充分考慮了實際運營中的污水水質(zhì)與預計水質(zhì)出現(xiàn)較大差異的情況，當污水處理服務費一定時，通過調(diào)整污水的計算處理量來反映水質(zhì)變化對處理成本的影響。當實際水質(zhì)比預計水質(zhì)好時，污水的計算處理量要相應減少，而當實際水質(zhì)比預計水質(zhì)差時，則相應增加。

3.流量補償

當企業(yè)提供的污水量小于額定流量(Q0)時，按下述方式予以補償： 運營期第一年：當Qc<0.55×Q0時，補償后取Qc=0.55×Q0； 運營期第二年： 當Qc<0.65×Q0時，補償后取Qc=0.65×Q0； 運營期第三～六年： 當Qc<0.75×Q0時，補償后取Qc=0.75×Q0； 運營期第七年至協(xié)議期滿： 當Qc<0.80×Q0時，補償后取Qc=0.80×Q0。以上對計算處理量的補償，充分考慮了由于管網(wǎng)鋪設不力或由于城市規(guī)劃原因?qū)е挛鬯蛔憬o企業(yè)帶來的處理負荷量不足的風險。

佛山市政府確定的調(diào)價公式的設計原則主要體現(xiàn)在： 一是能反映出價格各影響因素所帶來的風險，二是可被資本市場認可與接受，保證其可行性?；舅悸肥窃谧畛醮_定污水處理價格的基礎上，每年綜合考慮各種影響因素的變動對價格的影響并用系數(shù)的方式量化因素在價格調(diào)整中的權重，調(diào)價公式確定如下：

1.正常運行期間污水處理服務費

(1)當月的日平均處理水量低于設計水量時

服務費=設計水量×處理價格×該月日數(shù)

(2)當月的日平均處理水量在設計水量至設計水量的115%范圍內(nèi)時

服務費=實際處理水量×處理價格×該月日數(shù)

(3)當月的日平均處理水量高于設計水量的115%時

服務費=基本水量服務費+超額水量服務費

基本水量服務費=設計水量的115%×處理價格×該月日數(shù)

超額水量服務費=超出設計水量115%以外部分的實際水量×處理價格×80%×該月日數(shù)

2.污水處理服務費調(diào)價方式

調(diào)價公式是雙方談判最重要的問題，而調(diào)價公式中的關鍵之處是K值(調(diào)價系數(shù))的確定，經(jīng)談判雙方的多次協(xié)商，最終確定污水處理服務費調(diào)價方式為：Pn=Pn-1×(1+K)，Pn-1和Pn分別表示第n-1年和第n年調(diào)整后的污水處理服務費，K=a×E+b×L+c×Ch+d×CPI+e×0+f×Ch+g×CPI，其中： a, b, c, d, e, f, g分別表示電費，人工成本，化學藥品消耗，企業(yè)所得稅，折舊成本，污泥運輸費，除上述構(gòu)成因素外的其他因素在污水處理服務費中所占比例，且a+b+c+d+e+f+g=100%。E為電力公司電費價格變動比率； L為佛山統(tǒng)計部門公布的“電力煤氣及水的生產(chǎn)和供應”行業(yè)職工工資水平的變動比率； Ch為佛山統(tǒng)計部門公布的“原料、 材料、 燃料、 動力購進價格指數(shù)”化工原料類的變動比率； CPI為調(diào)價年度佛山統(tǒng)計部門公布的“居民消費價格指數(shù)”相對于上一調(diào)價年度采用的該指數(shù)的變動比率。

3.調(diào)價方法

(1)如果調(diào)價系數(shù)K超過+6%或低于-6%(含+6%、-6%)，則按計算結(jié)果(K值保留小數(shù)點后兩位)于項目公司提出申請年度進行調(diào)整，如調(diào)價系數(shù)K在+6%至-6%之間(不含+6%、-6%)，則不進行調(diào)整；

(2)調(diào)價每年計算一次，每年最多調(diào)整一次，調(diào)價結(jié)果在調(diào)價當年具有追溯力；

(3)有關公式中E、 L、 Ch、 CPI均采用年度或12月指標；

(4)為避免混淆客觀因素與企業(yè)管理因素帶來的影響，約定按投標文件列出的影響因素占價格的比重作為權重。

(5)如變動比率被佛山市統(tǒng)計部門修改或不能得到，則公用局與項目公司可以商定替代指數(shù)。

以上污水處理服務費調(diào)整公式中，東莞和佛山兩市都考慮了生產(chǎn)要素價格變化和實際處理量偏離設計處理量等因素的影響，東莞的服務費調(diào)整還考慮了進水水質(zhì)變化的影響，同時對實際處理量低于設計水量也不是全額補償，而是按照一定的比例，這一比例是逐步遞增的。佛山的服務費調(diào)整只考慮了價格中未來會發(fā)生變化的部分，對未來不變的折舊費則不予調(diào)整，而且當調(diào)整系數(shù)在±6%范圍內(nèi)不進行調(diào)整的做法對企業(yè)是不利的，因為調(diào)整系數(shù)為正的年份要大于調(diào)整系數(shù)為負的年份，而敏感性分析表明，運營成本對項目的收益率影響很大，±6%范圍偏大。而東莞對水電以外的污水處理運營費用、 稅費、 利潤、 設備折舊等項全部按消費物價指數(shù)進行了調(diào)整。從折舊費是用于收回固定資產(chǎn)投資的角度來看，折舊費不隨通脹調(diào)整是合理的，但從折舊費是用于固定資產(chǎn)的重置或更新角度來看，應考慮通脹因素。由于物價從長期趨勢來看是上漲的，所以東莞的服務費調(diào)整更有利于投資企業(yè)。

四、 小結(jié)

對于城市污水處理這類能通過收費回收投資的準公共物品，應該引入市場機制。目前新建的城市污水處理廠最常用的投融資模式是BOT，企業(yè)通過經(jīng)營，獲取合理的投資回報，來收回污水處理設施的建設資金。在實施市場準入、 價格管制、 特許經(jīng)營的污水處理行業(yè)，污水處理服務費的確定不僅使投資者得到合理回報，還要兼顧消費者的承受能力。理論上，污水處理服務費應該略高于銀行貸款利率，使企業(yè)達到保本微利的目標。本文在凈現(xiàn)值的基礎上，綜合考慮各項價格要素分析了污水處理BOT項目服務費的影響因素。由于污水處理BOT項目的特許經(jīng)營期長，而企業(yè)又缺乏自主定價機制，因此政府需考慮各種企業(yè)無法控制的外部因素變化對企業(yè)合理回報的影響，并據(jù)此對污水處理服務費進行調(diào)整。

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