低碳模式下政府參與國(guó)際環(huán)境合作機(jī)制研究

李 倩 戴玉才

(青島大學(xué)國(guó)際商學(xué)院,山東青島266071)

低碳模式下政府參與國(guó)際環(huán)境合作機(jī)制研究

李 倩 戴玉才

(青島大學(xué)國(guó)際商學(xué)院,山東青島266071)

哥本哈根氣候大會(huì)再次引起了世界對(duì)低碳模式的關(guān)注,低碳經(jīng)濟(jì)的效率與國(guó)際環(huán)境合作密切相關(guān)。政府是國(guó)際環(huán)境合作的主體。本文通過(guò)分析各國(guó)政府和國(guó)際組織及非政府組織提供的報(bào)告與統(tǒng)計(jì)資料,指出低碳模式下政府參與國(guó)際環(huán)境合作存在多種形式,如在國(guó)內(nèi)成立專門處理國(guó)際環(huán)境合作問(wèn)題的機(jī)構(gòu)、發(fā)起全球性環(huán)境會(huì)議,談判具體實(shí)施細(xì)則、與國(guó)際組織和環(huán)境非政府組織開展合作、簽署國(guó)際環(huán)境條約等。在對(duì)各種形式進(jìn)行實(shí)證分析后發(fā)現(xiàn),國(guó)際環(huán)境合作目前存在參與、執(zhí)行、核實(shí)和簽約模式等方面存在缺陷,因此影響了低碳模式的效率。

低碳模式;國(guó)際環(huán)境合作;哥本哈根氣候大會(huì)

截至《哥本哈根協(xié)議》規(guī)定的最后期限,共有55個(gè)工業(yè)化國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家提交了到2020年減少或限制溫室氣體排放的目標(biāo),提交承諾目標(biāo)的國(guó)家的排放量占全球排放總量的78%。

1 研究背景

從各國(guó)新提交的具體減排目標(biāo)來(lái)看,大多數(shù)國(guó)家的承諾與哥本哈根會(huì)議之前和期間的承諾沒(méi)有變化,但值得注意的是,有些國(guó)家提出的承諾較之哥本哈根會(huì)議之前和期間的目標(biāo)甚至有所減弱。加拿大曾宣布到2020年的碳排量比2006年減少20%,但現(xiàn)在僅承諾比2005年減少17%。也有個(gè)別國(guó)家提出新的減排目標(biāo),或在原有目標(biāo)基礎(chǔ)上有所加強(qiáng),但均非發(fā)達(dá)國(guó)家。以上這些結(jié)果充分顯示出在低碳模式下國(guó)家政府作為國(guó)際環(huán)境合作的主體在國(guó)際行為中的差異性。考慮到各國(guó)的利益,政府參與國(guó)際環(huán)境合作往往會(huì)產(chǎn)生分歧而影響了合作的效率。因此有必要對(duì)國(guó)際環(huán)境合作中政府參與機(jī)制進(jìn)行分析,以找出其中存在的問(wèn)題。

2 政府參與國(guó)際環(huán)境合作的主要形式

2.1 在國(guó)內(nèi)成立專門處理國(guó)際環(huán)境合作問(wèn)題的機(jī)構(gòu)

在全球環(huán)境問(wèn)題引起注意之后,各個(gè)國(guó)家的國(guó)內(nèi)環(huán)境部門都已開始著手處理國(guó)際環(huán)境問(wèn)題。有些國(guó)家還特別成立專門處理國(guó)際環(huán)境問(wèn)題的部門。日本環(huán)境部早在1990年就成立了專門處理全球環(huán)境問(wèn)題的海外環(huán)境合作中心(Overseas Environmental Cooperation Center,OECC),通過(guò)促進(jìn)科學(xué)研究、人員培訓(xùn)和支持非政府活動(dòng)等形式來(lái)進(jìn)行國(guó)際合作,保護(hù)地球環(huán)境。2005年加拿大環(huán)境部成立了執(zhí)法局,負(fù)責(zé)分析國(guó)際條約的具體執(zhí)行情況以及履約效果,以此為日后的履約行為提供借鑒[1]。中國(guó)環(huán)境保護(hù)部(原中國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局)是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的處理國(guó)際環(huán)境合作問(wèn)題的行政主管部門。環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)(CCICED),作為中國(guó)政府的咨詢機(jī)構(gòu),也是中國(guó)政府最重要的國(guó)際環(huán)境合作項(xiàng)目之一。

同時(shí),各國(guó)還注意加強(qiáng)環(huán)境部門和其它部門的合作,從資金、技術(shù)等方面促進(jìn)環(huán)境措施的實(shí)施。例如日本海外環(huán)境合作中心的資金與項(xiàng)目的實(shí)施包括了其與環(huán)境部、國(guó)外事務(wù)部、日本國(guó)家合作機(jī)構(gòu)和日本國(guó)際合作銀行的合作[2]。荷蘭在對(duì)自身的外交政策進(jìn)行了一番回顧后,開始加強(qiáng)外交部和環(huán)境部門之間的合作,對(duì)用于國(guó)際環(huán)境政策的開支,具體預(yù)算來(lái)自于環(huán)境部門,但是卻交由外交部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)[3]。

2.2 發(fā)起全球性環(huán)境會(huì)議,談判具體實(shí)施細(xì)則

全球環(huán)境會(huì)議的一種形式是由國(guó)際環(huán)境組織內(nèi)部的成員國(guó)之間召開的成員國(guó)會(huì)議。聯(lián)合國(guó)召開的很多重大全球環(huán)境會(huì)議就是由成員國(guó)發(fā)起與倡議的。例如,1972年聯(lián)合國(guó)環(huán)境會(huì)議召開的直接動(dòng)因之一是瑞典提出了酸雨濃度問(wèn)題。在1992年聯(lián)合國(guó)召開環(huán)境與發(fā)展國(guó)際會(huì)議階段,也是以非洲國(guó)家為代表的發(fā)展中國(guó)家提議并最終促成了《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》的生成。在全球環(huán)境問(wèn)題的談判中,各國(guó)政府不僅是參與方和締約方,還起到了倡導(dǎo)、組織和籌備會(huì)議等作用。在臭氧層損耗問(wèn)題被發(fā)現(xiàn)后,德國(guó)、加拿大、日本、印度等發(fā)達(dá)和發(fā)展中國(guó)家,都承辦過(guò)氣候變化方面的國(guó)際大會(huì)。全球環(huán)境會(huì)議的另一種形式是締結(jié)環(huán)境條約的締約方大會(huì)。例如《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》就要求締約方每年召開一次締約方大會(huì),2009年的哥本哈根會(huì)議就是其第15次締約方會(huì)議。從1992-2007年,18個(gè)主要多邊環(huán)境協(xié)定的締約方共召開了540次會(huì)議,做出了5084項(xiàng)決定[4]。

由于各國(guó)的經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展水平較大,而且環(huán)境問(wèn)題往往涉及到人類健康等敏感問(wèn)題,各國(guó)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的具體實(shí)施步驟的談判都高度重視,爭(zhēng)論十分激烈,談判艱巨且持久。有關(guān)氣候變化問(wèn)題的政府間談判,歷經(jīng)一年半的時(shí)間才形成《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的案文;《生物多樣性公約》和《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》的生成都經(jīng)歷了5次艱辛的政府間談判。從這次的哥本哈根會(huì)議看,丹麥協(xié)同發(fā)達(dá)國(guó)家擬定的“丹麥文本”和由中國(guó)、印度、巴西和南非四國(guó)討論出來(lái)的“北京文本”是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家博弈最明顯的表現(xiàn),使得氣候變化真正成為各國(guó)間的“氣候政治”問(wèn)題。

2.3 與國(guó)際組織合作開展環(huán)境活動(dòng)

除了參與聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織的活動(dòng)之外,各國(guó)還和其他國(guó)際組織有著廣泛的合作。1990年成立的全球環(huán)境基金(Global Environmental Facility,GEF)主要為發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家提供資助,用以鼓勵(lì)發(fā)展中國(guó)家開展對(duì)全球有益的環(huán)境保護(hù)活動(dòng),目前共有179個(gè)成員國(guó)。中國(guó)是獲得GEF資助最多的國(guó)家,也是捐贈(zèng)國(guó)之一。中國(guó)所獲批的GEF項(xiàng)目涉及范圍廣泛,包括氣候變化、生物多樣性保護(hù)、國(guó)際水域保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域共91個(gè)項(xiàng)目(見表1)。從表1中也可以看出,除了 GEF的執(zhí)行機(jī)構(gòu)世界銀行、UNEP和UNDP以外,GEF項(xiàng)目的施行也包括了國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行(IBRD)、亞洲開發(fā)銀行(ADB)、國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金(IFAD)、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(FAO)和聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織(UNIDO)等國(guó)際組織的參與。中國(guó)成立了“中國(guó)全球環(huán)境基金工作秘書處”作為技術(shù)支持機(jī)構(gòu),是唯一一個(gè)在國(guó)家層面設(shè)立的專門的GEF工作技術(shù)支持機(jī)構(gòu)。

在國(guó)際環(huán)保主義運(yùn)動(dòng)和的推動(dòng)和非政府組織的壓力下,許多重要的國(guó)際組織也認(rèn)識(shí)到環(huán)境因素的重要性。1987年,世界銀行成立了環(huán)境部,以促進(jìn)和監(jiān)管銀行在環(huán)境方面的活動(dòng)。國(guó)家與世界銀行的合作也使得世界銀行在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮了越來(lái)越大的作用,成為解決全球環(huán)境問(wèn)題,特別是幫助發(fā)展中國(guó)家解決環(huán)境問(wèn)題和參與全球合作的一個(gè)有力的資金支持系統(tǒng)。而作為全球環(huán)境基金的執(zhí)行機(jī)構(gòu)之一,截止到2007年,世界銀行的資助范圍已滲透到多個(gè)環(huán)境重點(diǎn)領(lǐng)域,其中:生物多樣性項(xiàng)目占27%,氣候變化為13%,國(guó)際水域?yàn)?9%,土地退化為11%,多領(lǐng)域?yàn)?%,臭氧層為3%,持久性有機(jī)物污染為 0.2%。(數(shù)據(jù)來(lái)源:UNEP.Annual Monitoring Review FY2007.2007.12.http://www.gefweb.org/interior.aspx?id=20480。)

表1 中國(guó)自1991年來(lái)獲批的GEF國(guó)家項(xiàng)目(包括取消的項(xiàng)目)Tab.1 GEF approved national projects of China since 1991(including the cancelled project)

世界銀行參與的全球環(huán)境基金在中國(guó)的項(xiàng)目重點(diǎn)領(lǐng)域包括:生物多樣性4項(xiàng)、氣候變化15項(xiàng)、國(guó)際水域6項(xiàng)、土地退化1項(xiàng)、持久性有機(jī)污染物2項(xiàng),另外還有多領(lǐng)域項(xiàng)目(資料來(lái)源:根據(jù)http://web.worldbank.org/中的數(shù)據(jù)整理。數(shù)據(jù)截止到2009年7月30日)。

2.4 政府與環(huán)境非政府組織的合作

國(guó)家和環(huán)境非政府組織的合作主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:①非政府組織代表國(guó)家參與國(guó)際環(huán)境談判。從第一次聯(lián)合國(guó)發(fā)展大會(huì)開始,越來(lái)越多的國(guó)家開始任命來(lái)自非政府組織的代表加入到本國(guó)政府代表團(tuán)。加拿大是第一個(gè)任命非政府組織成員參加代表團(tuán)的國(guó)家,還讓非政府代表在全體會(huì)議上發(fā)言;②國(guó)家吸納環(huán)境非政府組織提出的建議。在保護(hù)臭氧層方面,美國(guó)清潔空氣聯(lián)盟通過(guò)游說(shuō)促使美國(guó)政府禁止煙霧劑的使用,并對(duì)氟利昂進(jìn)行管制。在這種壓力下,美國(guó)很快研制出煙霧劑中氟利昂的替代物,并開始對(duì)氟利昂等臭氧層損耗物質(zhì)排放進(jìn)行管制;③幫助國(guó)家制定條約或監(jiān)督已簽署條約的執(zhí)行情況。比如國(guó)際自然保護(hù)同盟與中國(guó)國(guó)家環(huán)保總局簽署了合作備忘錄,并且從2001年開始,在生物多樣性、生物安全和生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域,與中國(guó)有關(guān)部門展開合作,以幫助中國(guó)執(zhí)行《生物多樣性公約》。④為國(guó)家實(shí)施國(guó)際環(huán)境合作項(xiàng)目融資。GEF資助中國(guó)的生物多樣性領(lǐng)域的項(xiàng)目“羅布泊自然禁獵區(qū)保護(hù)”項(xiàng)目吸引了英國(guó)野駱駝基金會(huì)、香港Kadoorie基金會(huì)、加拿大Robert Schad基金會(huì)等非政府組織近20萬(wàn)美元的國(guó)際融資[5]。

2.5 簽署國(guó)際環(huán)境公約

從1972年開始,國(guó)際上開始簽署大量環(huán)境公約(見表2)。這些環(huán)境公約大多是由重要的國(guó)際組織發(fā)起倡議,然后由政府間的會(huì)議談判產(chǎn)生。通過(guò)對(duì)巴塞爾公約等14項(xiàng)重要的國(guó)際環(huán)境公約的簽署國(guó)數(shù)量與年份的變化關(guān)系進(jìn)行研究可以發(fā)現(xiàn),聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境環(huán)境會(huì)議(1972年)后到聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議(1992年)之間,越來(lái)越多的國(guó)家開始簽署國(guó)際環(huán)境條約,呈現(xiàn)出激增的趨勢(shì)。僅在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的環(huán)境條約登記冊(cè)上,這個(gè)時(shí)期締結(jié)的國(guó)際環(huán)境條約及其附加議定書就約有100項(xiàng)[6]。隨著締約方國(guó)家的逐漸增多,簽署國(guó)際環(huán)境條約成為國(guó)家參與全球環(huán)境合約的一項(xiàng)重要形式。

表2 主要國(guó)際環(huán)境公約的締約方數(shù)量及占全球的百分比Tab.2 The parties’number and percentage share of international environmental treaties

3 低碳模式下政府參與國(guó)際環(huán)境合作存在的問(wèn)題

政府參與國(guó)際環(huán)境合作形式的多樣性雖然在一定程度上促進(jìn)了國(guó)際環(huán)境合作執(zhí)行的效率,但是有些問(wèn)題僅從形式上是無(wú)法根本解決的。全球環(huán)境保護(hù)在很多領(lǐng)域還沒(méi)有相應(yīng)的制度存在,如人為沙漠化、表層土壤流失、基于陸地原因的海洋污染與人口增長(zhǎng)等。在低碳模式下,我們需要利用理論與實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)并解決政府在參與國(guó)際環(huán)境合作的各種形式中存在的問(wèn)題。

(1)參與問(wèn)題。在國(guó)際關(guān)系和國(guó)際合作中,一種普遍存在的現(xiàn)象便是“搭便車”者的存在。而由于全球環(huán)境問(wèn)題的全球性、廣泛性和外溢性,“搭便車”問(wèn)題在國(guó)際環(huán)境中尤為嚴(yán)重。國(guó)際環(huán)境合作是各國(guó)自愿的行為,一個(gè)國(guó)家的否決可能會(huì)影響其他很多國(guó)家的努力。公平的利益分配要求所有國(guó)家的參與,但目前參與國(guó)際環(huán)境合作的成員并不是全部國(guó)家。以氣候變化為例,美國(guó)是溫室氣體最大的排放者之一,而它的表決權(quán)對(duì)其他國(guó)家減排的努力有很大的影響。因此,單個(gè)國(guó)家通過(guò)拒絕遵守條約就能輕易地破壞全球制度。很多形式的環(huán)境退化實(shí)踐成本和風(fēng)險(xiǎn)并不是在所有國(guó)家之間平等分配,所以一些國(guó)家參與合作的意愿并不大。

(2)執(zhí)行問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家地理位置和工業(yè)化程度的不同,條約被接受的時(shí)間快慢不同。不同國(guó)家對(duì)公平解決環(huán)境問(wèn)題的方法也有不同的理解。對(duì)于氣候變化問(wèn)題,從長(zhǎng)期來(lái)看各國(guó)都會(huì)受益,但是短期來(lái)看氣候改善的收益和為此付出的成本卻不會(huì)在各國(guó)平均分配。小島國(guó)聯(lián)盟(AOSIS)因?yàn)槿蜃兣瘜?dǎo)致海平面上升而迫切要求限制溫室氣體的排放,而寒帶國(guó)家卻會(huì)因溫度升高而獲益。

國(guó)際環(huán)境合作活動(dòng)的的談判方和執(zhí)行方的分離,導(dǎo)致了執(zhí)行的低效率。迄今為止執(zhí)行的合作條約都是通過(guò)國(guó)家行動(dòng)最容易執(zhí)行的,不會(huì)對(duì)國(guó)家重要的政治利益造成影響的條約,并且沒(méi)有后續(xù)的行動(dòng)。例如非洲象牙,捕鯨甚至臭氧消耗問(wèn)題,與參與方國(guó)家的政治和經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系很小,因此合作很容易進(jìn)行。相比來(lái)說(shuō),全球變暖和熱帶雨林的減少問(wèn)題則與發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家聯(lián)盟潛在的否決權(quán)有著相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。

(3)核實(shí)問(wèn)題。如果合作行動(dòng)可以驗(yàn)證的話,將會(huì)提高執(zhí)行度。這種驗(yàn)證應(yīng)該包括持續(xù)、系統(tǒng)地收集和評(píng)估環(huán)境表現(xiàn)和趨勢(shì)的數(shù)據(jù)。在政府和國(guó)際組織的合作中,可以通過(guò)國(guó)家政府的項(xiàng)目定期進(jìn)展報(bào)告和國(guó)際組織的實(shí)地考察兩種方式,對(duì)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督和評(píng)估。但是,作為國(guó)際環(huán)境條約的簽約主體,目前還沒(méi)有組織機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家政府的執(zhí)行度進(jìn)行監(jiān)督和驗(yàn)證。在一定程度上來(lái)說(shuō),非政府組織可以監(jiān)管執(zhí)行情況,但目前大多數(shù)常規(guī)信息都是由現(xiàn)存的本國(guó)機(jī)構(gòu)自發(fā)報(bào)告的,過(guò)于信賴國(guó)家報(bào)告(有可能是不準(zhǔn)確的)使得對(duì)執(zhí)行情況的評(píng)估變得困難。

(4)模式漏洞。目前在環(huán)境條約中使用的“公約—議定書”模式也有很多缺點(diǎn)。公約—議定書模式是指首先利用公約在締約方中就一般原則和制度性機(jī)制達(dá)成一致,再通過(guò)議定書為締約方規(guī)定更加具體的權(quán)力和義務(wù)。從談判、批準(zhǔn)和簽署初步框架公約到隨后議定書的制定,可能是一個(gè)非常漫長(zhǎng)的過(guò)程。簽訂一個(gè)公約框架容易,但國(guó)家隨之卻不愿做出實(shí)際的行動(dòng)。另外,公約—議定書的目的就是要吸引盡可能多的人參與,往往沒(méi)有做出真正的決定,并且語(yǔ)言含糊,覆蓋面太廣,幾乎對(duì)每個(gè)人都有適用的條款。

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Research on Government Participation Mechanism of International Environmental Cooperation in Low Carbon Model

LI Qian DAI Yu-cai
(International Business College,Qingdao University,Qingdao Shandong 266071,China)

Copenhagen Climate Conference attracted world attention to the low carbon model.The efficiency of low carbon economy is closely related to international environmental cooperation.G overnment is the main bodyof international environmental cooperation.Though the analysis of the reports and statistical information provided by national governments,international organizations and non-governmental organizations,this paper pointed out that in low carbon model government’s participation of international environmental cooperation is in various forms,such as setting up domestic agencies to deal specifically with the issues of international environmental cooperation,launching global environmental conferences and negotiating specific implementation details,cooperating with international organizations and non-governmental environmental organizations,signing international environmental treaties and so on.After the empirical analysis of the various forms we found that there are some problems of international environmental cooperation in participation,implementation,verification and the sign pattern,which affects the efficiency of low carbon model.

low carbon model;international environmental cooperation;Copenhagen Climate Conference

X196

A

1002-2104(2010)10-0068-04

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.012

2010-04-22

李倩,碩士生,主要研究方向?yàn)榄h(huán)境與自然資源經(jīng)濟(jì)學(xué)。

戴玉才,博士,教授,主要研究方向?yàn)榄h(huán)境與自然資源經(jīng)濟(jì)學(xué)。

(編輯:溫武軍)