中國低碳城市發(fā)展路線圖研究

潘曉東

(中國21世紀(jì)議程管理中心,北京100038)

中國低碳城市發(fā)展路線圖研究

潘曉東

(中國21世紀(jì)議程管理中心,北京100038)

在掌握國內(nèi)外低碳城市發(fā)展的理論與實(shí)踐動態(tài),借鑒運(yùn)用國際國內(nèi)低碳城市發(fā)展的最新資料和前沿成果的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進(jìn)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展的實(shí)際,開展中國低碳城市發(fā)展路線圖研究。認(rèn)為低碳城市發(fā)展路線圖是城市為實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展而制訂的戰(zhàn)略、規(guī)劃和詳細(xì)的計(jì)劃、方案,以及對城市制訂低碳城市戰(zhàn)略、編制溫室氣體排放清單、制定和實(shí)施規(guī)劃以及監(jiān)測評估等一系列行動的過程和制度設(shè)計(jì)。從低碳城市發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的制訂、低碳城市規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)測、低碳城市溫室氣體排放清單編制等方面開展理論研究與制度設(shè)計(jì),提出有中國特色的低碳城市發(fā)展路線圖,為我國低碳城市發(fā)展提供可行的路徑和方法指導(dǎo),探索有中國特色低碳城市發(fā)展模式,推動中國城市走低碳、高效、可持續(xù)發(fā)展的道路。

低碳城市發(fā)展路線圖;規(guī)劃;溫室氣體;排放清單

隨著世界人口增長和能源資源消費(fèi)的增加,人類排向大氣中的以二氧化碳(CO2)為主的溫室氣體越來越多,引起以變暖為主要特征的全球氣候變化。旨在降低人類活動造成的碳排放的“低碳”發(fā)展模式已逐漸成為各國應(yīng)對氣候變化的共識,世界經(jīng)濟(jì)向低碳轉(zhuǎn)型已是大勢所趨。

城市是人類經(jīng)濟(jì)、政治和社會生活的中心,是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的主要載體。隨著城市化進(jìn)程的加快,城市對資源、環(huán)境、氣候變化等問題已經(jīng)并將繼續(xù)產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。根據(jù)權(quán)威研究報(bào)告[1],城市溫室氣體排放量占到總排放的78%左右,且隨著城市化進(jìn)程的加快,排放比重正在增加。今天,全球超過50%的人口居住在城市,聯(lián)合國人居署《世界城市狀況報(bào)告(2008/2009)》[2]提出,21世紀(jì)是城市的世紀(jì),在未來的20年中,60%的世界人口將居住在城市空間中。城市的發(fā)展速度、人口數(shù)量、能源消耗以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都直接影響到溫室氣體減排的效果,使其不可避免地成為各國低碳發(fā)展的關(guān)注重點(diǎn)。城市政府通過能源供給和管理、交通、土地利用及廢棄物管理等措施,積極推動向低碳轉(zhuǎn)型,是低碳經(jīng)濟(jì)的重要參與者。

2009年,中國政府正式提出了到2020年我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%的約束性指標(biāo)。中國作為一個負(fù)責(zé)任的大國,目前正處于高速的工業(yè)化和城市化進(jìn)程中,探索低碳發(fā)展的路徑,積極推進(jìn)低碳城市建設(shè),不僅符合全球“低碳化”的發(fā)展趨勢,也是落實(shí)國家提出的溫室氣體減排目標(biāo)的必然要求。據(jù)中國科學(xué)院《2009中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》[3],中國雖然已跨越碳排放強(qiáng)度高峰,但還需跨越人均碳排放量、碳排放總量兩個高峰。中國必須立足實(shí)際,基于自身發(fā)展階段和特點(diǎn),探索有中國特色的低碳城市發(fā)展道路。如何將低碳城市理念真正落實(shí)到城市的戰(zhàn)略規(guī)劃制訂、規(guī)劃實(shí)施、建設(shè)管理、監(jiān)測與評價等過程,是目前國內(nèi)低碳城市建設(shè)的難點(diǎn)和重點(diǎn)問題。而關(guān)鍵在于如何界定低碳城市發(fā)展路線圖,如何科學(xué)合理地制訂及確保實(shí)施。因此,必須加強(qiáng)對中國城市建設(shè)低碳城市的路徑和方法設(shè)計(jì),研究探索中國低碳城市發(fā)展路線圖的內(nèi)涵和功能,為城市走低碳道路提供理論與技術(shù)支持。

1 低碳城市發(fā)展路線圖

路線圖源自英語詞匯(Road Map),根據(jù)韋伯(Merriam-Webster)詞典的解釋,路線圖有三種定義:①用于表明路線特別是機(jī)動車路線的地圖;②為了實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)而制定的用以引領(lǐng)發(fā)展或進(jìn)步的一個詳細(xì)的計(jì)劃,如中東和平路線圖計(jì)劃、巴厘島路線圖等。③一個詳細(xì)的說明。而維京百科詞典則除了以上定義外,還將路線圖定義為一種管理和預(yù)測工具或指南,如技術(shù)路線圖(Technology Roadmap)。

筆者將低碳城市發(fā)展路線圖定義為:是城市為實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展而制訂的戰(zhàn)略、規(guī)劃和詳細(xì)的計(jì)劃、方案,以及對城市制訂低碳城市戰(zhàn)略、編制溫室氣體排放清單、制定和實(shí)施規(guī)劃以及監(jiān)測評估等一系列行動的過程和制度設(shè)計(jì)。

1.1 國際地方環(huán)境理事會的經(jīng)驗(yàn)

近年來,在推動城市應(yīng)對氣候變化、幫助制定氣候變化方案和計(jì)劃方面,國外一些城市和國際機(jī)構(gòu)都開展了一些試點(diǎn)工作,取得了一些有益做法和經(jīng)驗(yàn)。其中,影響比較大的是國際地方環(huán)境理事會(ICLEI)開展的城市氣候保護(hù)行動(City Climate Change Protection,CCP)。

1993年3月,在歐盟委員會的支持下,ICLEI在阿姆斯特丹組織召開了歐洲氣候城市變化會議,83個來自23個歐洲國家主要城市的代表參加了會議。會議正式啟動了歐洲城市氣候保護(hù)行動(Cities for Climate Protection Europe campaign,CCP)。作為CCP的重要工作成果,ICLEI組織開發(fā)了城市氣候保護(hù)的系列工具和指南,其中,最重要的是開發(fā)了“城市氣候變化五步法”指南。

城市氣候保護(hù)五步流程包括:

第一步:制訂基準(zhǔn)排放清單和預(yù)測。按照城市能源消費(fèi)和廢棄物的產(chǎn)生量,計(jì)算城市基準(zhǔn)年和預(yù)測年的溫室氣體排放。這個排放清單和預(yù)測可以為城市評估減排進(jìn)展提供一個對標(biāo)(benchmark)。

第二步:設(shè)定城市減排目標(biāo)。為城市設(shè)定一個減排目標(biāo),包括凝聚和形成城市的政治意愿,為城市制訂減排規(guī)劃和措施提供指引。

第三步:制訂地方行動計(jì)劃。通過多方利益相關(guān)者的參與,制訂城市行動計(jì)劃,包括城市氣候變化的政策和措施,大多數(shù)包括時間表、籌資機(jī)制以及各部門的職責(zé)任務(wù)和工作人員、提高公眾意識和教育工作。

第四步:實(shí)施政策和措施。在CCP成員城市實(shí)施相關(guān)政策和措施,提高城市能源效率,如提高建筑和水處理設(shè)施的能源利用效率、路燈改造、改善公共交通、安裝可再生能源裝置、從廢棄物中獲取甲烷等。

第五步:監(jiān)測與結(jié)果核查。監(jiān)測與核查溫室氣體控制的政策與措施的執(zhí)行情況是一個持續(xù)進(jìn)行的過程。一旦政策和措施開始執(zhí)行,監(jiān)測與核實(shí)就開始,并在執(zhí)行過程中提供信息反饋以推動各項(xiàng)政策和措施的完善。

以上五個環(huán)節(jié)提供了一個靈活的框架,可以適用于不同城市的實(shí)際和獲取數(shù)據(jù)的難易程度,為地方政府提供了一種比較實(shí)用、便于推廣的指導(dǎo)城市氣候保護(hù)的創(chuàng)新性的指南。同時,ICLEI還開發(fā)了一系列的規(guī)劃工具,包括編制城市溫室氣體和大氣污染物排放清單的管理軟件,如CACP(Clean Air and Climate Protection Software)。

ICLEI開發(fā)的城市氣候變化指南和相關(guān)的軟件,是國際上目前用于指導(dǎo)城市層面積極應(yīng)對氣候變化、實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的比較權(quán)威和實(shí)用的指南和工具,已經(jīng)在一些國家的城市得到了應(yīng)用,反映了國際城市低碳發(fā)展研究與實(shí)踐的先進(jìn)水平。但是對于發(fā)展中國家特別是對于中國來說,與中國城市的實(shí)際相去甚遠(yuǎn)。一是在城市的氣候變化行動設(shè)計(jì)中更多強(qiáng)調(diào)了城市的自治性,沒有充分考慮到中央政府對于城市的影響力。對于中國城市來說,城市的建設(shè)與發(fā)展首先必須符合中央政府的制度和政策要求,城市發(fā)展模式的創(chuàng)新必須是在中央的城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展的大框架下進(jìn)行的,這是中國城市與國外城市特別是一些西方國家城市的重要區(qū)別。二是在步驟設(shè)計(jì)上,忽視了城市氣候變化或低碳發(fā)展戰(zhàn)略的制訂,重點(diǎn)放在城市碳排放清單編制和溫室氣體減排目標(biāo)的制訂上。中國城市開展低碳城市建設(shè),首先必須制訂城市的低碳發(fā)展戰(zhàn)略,體現(xiàn)城市的政治意愿和政治共識。另外,CCP行動具有相對的封閉性和排他性,如以上提到的相關(guān)指南和軟件,ICLEI僅為其會員或伙伴機(jī)構(gòu)提供。

1.2 低碳城市發(fā)展路線圖的功能

城市實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展,是城市發(fā)展模式的創(chuàng)新與變革,涉及到城市發(fā)展理念、規(guī)劃與建設(shè)、管理體制機(jī)制、生產(chǎn)生活和消費(fèi)模式等方方面面。因此,必須推動城市從戰(zhàn)略到規(guī)劃、從體制到機(jī)制、從理念到行動等方面形成共識,并對城市實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的路徑、方式有系統(tǒng)全面的設(shè)計(jì)。

低碳城市發(fā)展路線圖的功能在于:為城市實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展提供系統(tǒng)化、實(shí)用化的路徑和過程設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略和規(guī)劃指導(dǎo),提供制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì),確定行動方案和重點(diǎn)項(xiàng)目安排,提供監(jiān)測評估。

低碳城市發(fā)展路線圖與低碳城市規(guī)劃的區(qū)別在于:①定位不同:低碳城市發(fā)展路線圖是指導(dǎo)低碳城市發(fā)展的行動指南,反映的是城市從傳統(tǒng)的發(fā)展模式向低碳發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的過程,其中包括了低碳城市規(guī)劃的制訂和實(shí)施;而低碳城市規(guī)劃是指導(dǎo)低碳城市建設(shè)的綱領(lǐng)性文本,主要反映低碳城市發(fā)展的指導(dǎo)思想、規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)、規(guī)劃內(nèi)容、具體措施和重點(diǎn)項(xiàng)目等。②要求不同:低碳城市發(fā)展路線圖的制訂沒有十分嚴(yán)格的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和要求,可以根據(jù)城市的實(shí)際作出一定的調(diào)整;但低碳城市規(guī)劃則必須遵循比較明確、嚴(yán)格的體例和要求制訂。③針對的對象不同:低碳城市發(fā)展路線圖主要針對的是城市的管理者和決策者,主要用于指導(dǎo)、協(xié)調(diào)低碳城市發(fā)展的決策和管理行為;而低碳城市規(guī)劃則面向城市政府、企業(yè)、社會等各個方面,是城市建設(shè)與發(fā)展的主要依據(jù)。

2 中國低碳城市發(fā)展路線圖的框架

中國低碳城市發(fā)展路線圖有二個方面的含義和功能:一是低碳城市建設(shè)的戰(zhàn)略、規(guī)劃和具體的計(jì)劃和方案,這主要是文本意義上的定義;二是低碳城市開展制訂低碳城市戰(zhàn)略、編制溫室氣體排放清單、制定和實(shí)施規(guī)劃以及監(jiān)測評估等一系列行動的過程和制度設(shè)計(jì),這主要是從過程意義上的定義。意味著低碳城市發(fā)展路線圖的真正意義在于指導(dǎo)城市開展機(jī)制體制上的創(chuàng)新,探索城市可持續(xù)發(fā)展的新模式。

中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治體制、城市政治經(jīng)濟(jì)架構(gòu)、社會對氣候變化和低碳經(jīng)濟(jì)的了解水平等方面與其他國家,特別是西方國家的城市相比情況迥異。因此,要根據(jù)中國的國情和城市的市情出發(fā),科學(xué)、合理地制定城市低碳發(fā)展路線圖。

(1)提升意識,凝聚共識。增進(jìn)城市社會對氣候變化和能源問題的了解,提升危機(jī)意識和責(zé)任意識,特別是要提升城市權(quán)力機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)(黨委、人大、政府、政協(xié)以及各部門和單位)的觀念和意識,使城市的領(lǐng)導(dǎo)層、決策層和行政執(zhí)行層對建設(shè)低碳城市目的、意義和必要性達(dá)成廣泛認(rèn)同和共識。

(2)合理編制溫室氣體排放清單。摸清城市的溫室氣體排放源與匯的現(xiàn)狀,搜集和獲取相關(guān)的詳細(xì)數(shù)據(jù),為科學(xué)分析提供基礎(chǔ)。

(3)科學(xué)分析,支撐決策。開展城市能源和氣候變化問題的SWOT分析,找準(zhǔn)低碳城市發(fā)展的主要問題、不足、機(jī)遇和挑戰(zhàn);開展溫室氣體排放的未來情景分析,預(yù)測人口變化及與之相適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施變化,產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)測、生產(chǎn)生活方式變化,提出基準(zhǔn)情景(BAU)、低碳情景、強(qiáng)化低碳情景等。

(4)提出低碳城市發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。確定城市低碳發(fā)展的指導(dǎo)思想和基本原則,表明城市低碳發(fā)展的政治意愿。同時,根據(jù)城市發(fā)展實(shí)際,科學(xué)合理地設(shè)定量化的減碳目標(biāo),并分解到各主要領(lǐng)域,制訂各主要領(lǐng)域的減碳實(shí)施方案,落實(shí)政策及資金匹配的措施,安排重點(diǎn)領(lǐng)域的優(yōu)先項(xiàng)目。

(5)實(shí)施低碳城市發(fā)展規(guī)劃。包括組織實(shí)施部門和行業(yè)專項(xiàng)行動,實(shí)施重大項(xiàng)目,開展科技創(chuàng)新和機(jī)制體制創(chuàng)新,開發(fā)合適的低碳商業(yè)模式,通過學(xué)校教育、公共活動等提高低碳意識等,將目標(biāo)落到實(shí)處。

(6)跟蹤評價和監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施?？茖W(xué)評估規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施進(jìn)展和成效,有效激勵監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施。

3 合理編制城市溫室氣體排放清單

3.1 城市溫室氣體排放清單

城市溫室氣體排放清單 (City GHG Inventory),是指以城市為單位,核查和計(jì)算該城市范圍內(nèi)各個部分的溫室氣體排放而形成的清單。城市溫室氣體排放清單是開展城市溫室氣體減排情景預(yù)測、制定城市低碳城市戰(zhàn)略、規(guī)劃和行動,以及制定城市溫室氣體減排目標(biāo)的基礎(chǔ)。依據(jù)IPCC溫室氣體排放清單編制指南,要采取一切措施確保所有量化數(shù)據(jù)盡可能地接近實(shí)際排放量和所有不確定因素在實(shí)際統(tǒng)計(jì)中能盡可能地減少。

同世界上大多數(shù)國家一樣,中國城市溫室氣體排放的研究與實(shí)踐尚處于起步階段。為數(shù)不多的研究成果也多是學(xué)習(xí)借鑒國外的理論與實(shí)踐,缺乏系統(tǒng)、規(guī)范、符合我國實(shí)際的城市溫室氣體研究方法和操作流程,目前還沒有任何官方的核算方法和體系可供采用。因此,制約中國低碳城市發(fā)展的一個瓶頸就是缺乏中國特色的城市尺度上的溫室氣體核算體系。

3.2 城市溫室氣體排放清單的編制原則

參考2006年IPCC關(guān)于國家溫室氣體排放清單指南的要求,結(jié)合中國城市實(shí)際,編制城市溫室氣體排放清單應(yīng)遵循如下原則:

(1)透明性原則。溫室氣體排放清單必須具有充分、清楚的文件來支撐,不僅編寫者自己理解清單是如何編制的,其他機(jī)構(gòu)的人員也可以理解。

(2)完整性原則。對溫室氣體的評估必須涵蓋所有的碳源和碳匯,以及各種溫室氣體。如果某種要素欠缺,必須清楚地說明欠缺的理由。

(3)連貫性原則。編制不同年份的溫室氣體排放清單,溫室氣體排放的趨勢必須是盡可能用相同的方法和數(shù)據(jù)源計(jì)算出來的,能夠反映溫室氣體排放的年度變化。

(4)可比性原則。溫室氣體排放清單必須能用來與其他國家進(jìn)行比較,要使用相同的指南、圖表、定義以及分類來反映溫室氣體排放以及排放減少的情況。

(5)準(zhǔn)確性原則。溫室氣體排放清單必須使用精確的測算和評估結(jié)果,可以進(jìn)行核實(shí),盡一切可能減少評估過程中產(chǎn)生的誤差。

(6)簡便性原則。考慮到中國城市工作經(jīng)驗(yàn)、人員素質(zhì)、專家資源等方面的實(shí)際,要數(shù)據(jù)可得、方法易行、測算簡便、方便操作,也便于領(lǐng)導(dǎo)決策時采用。

3.3 編制城市溫室氣體排放清單

按照國際上通行的溫室氣體排放清單編制方法,包括五個核心工作:

(1)理清重點(diǎn):明確什么是最相關(guān)的核心行動;

(2)完整核查:核查所有可查的溫室氣體排放;

(3)數(shù)據(jù)可比:在不同年份的核算口徑上保持一致,以便可以進(jìn)行比較分析;

(4)準(zhǔn)確計(jì)算:盡可能用最精確的計(jì)算結(jié)果;

(5)科學(xué)分析:使用計(jì)算或做出重要預(yù)想等方式,使制訂碳排放清單的過程明晰、清楚。

3.4 城市溫室氣體排放的種類

《2006年IPCC國家溫室氣體清單指南》中包括的溫室氣體有:二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)、氧化亞氮(N2O)、氫氟烴(HFCs)、全氟碳(PFCs)、六氟化硫(SF6)、三氟化氮(NF3)、五氟化硫三氟化碳(SF5CF3)、鹵化醚(如C4F9OC2H5,CHF2OCF2OC2F4OCHF2,CHF2OCF2OCHF2)。

《蒙特利爾議定書》未涵蓋的其他鹵烴,包括CF3I,CH2Br2,CHCl3,CH3Cl,CH2Cl24。

《2006年指南》還就下列前體物(Precursor)的報(bào)告提供了相關(guān)信息,不過沒有提供估算這些氣體排放量的方法,它們是:氮氧化合物(NOx)、氨氣(NH3)、非甲烷揮發(fā)性有機(jī)化合物(NMVOC)、一氧化碳(CO)和二氧化硫。

大氣中的許多溫室氣體是完全人為的,如鹵化碳和其它含氯和溴的物質(zhì)。京都議定書規(guī)定了二氧化碳、氧化亞氮、甲烷、六氟化硫、氫氟碳化物(HFC)和全氟化碳(PFCs)這六種溫室氣體應(yīng)該是關(guān)于溫室效應(yīng)的最重要的人為氣體。不同的溫室氣體對氣候的影響通常轉(zhuǎn)換為二氧化碳當(dāng)量,例如氧化亞氮(N2O)是二氧化碳的310倍。

3.5 清單年份和時間跨度

城市溫室氣體排放清單包含有關(guān)向(或從)大氣中的排放(或清除)出現(xiàn)的日歷年的估計(jì)值。如果缺失符合這一原則的適當(dāng)數(shù)據(jù),可以利用來自其他年份的數(shù)據(jù),通過運(yùn)用適當(dāng)?shù)姆椒?如求平均值、內(nèi)推法和外推法等,來進(jìn)行估算排放/清除量。年度溫室氣體清單估計(jì)值的數(shù)列(如1990到2000年每年的估計(jì)值)稱作時間序列。由于長期跟蹤排放趨勢很重要,各國應(yīng)確保估計(jì)值的時間序列盡可能具有一致性。

溫室氣體清單報(bào)告包括一套標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告表,涵蓋所有相關(guān)氣體、類別和年份,還包括一份書面報(bào)告,以文件的形式說明編制估算所使用的方法學(xué)和數(shù)據(jù)?！?006年IPCC國家溫室氣體清單指南》提供了標(biāo)準(zhǔn)化的報(bào)告表,但應(yīng)開發(fā)適用于城市的溫室氣體排放清單報(bào)告表。

3.6 城市溫室氣體排放清單的部門劃分

城市溫室氣體排放的部門劃分主要有以下幾類:

居住、商業(yè)、公共機(jī)構(gòu)、工業(yè)部門等部門、機(jī)構(gòu)所使用或消耗的電力,天然氣,燃料油和蒸汽;

交通運(yùn)輸部門:城市運(yùn)輸系統(tǒng)所使用的柴油和電力,以及城市道路機(jī)動車輛使用的汽油和柴油;

固體廢棄物:居民、商業(yè)和建筑拆遷部門所產(chǎn)生的廢棄物數(shù)量和組成成分。

航空業(yè):飛機(jī)所消耗的燃料。

水路運(yùn)輸:往返于城市船運(yùn)所消耗的燃料。

3.7 城市溫室氣體排放清單的一般計(jì)算方法

在《1996年國家溫室氣體清單指南修訂本》和《IPCC國家溫室氣體清單優(yōu)良作法指南和不確定性管理》中,最常用的簡單方程式是,把有關(guān)人類活動發(fā)生程度的信息(稱作“活動數(shù)據(jù)”或“AD”)與量化單位活動的排放量或清除量的系數(shù)結(jié)合起來。這些系數(shù)稱作“排放因子”(EF)。因此,基本的方程是:

例如,在能源部門,燃料消費(fèi)量可構(gòu)成活動數(shù)據(jù),而每單位被消耗燃料排放的二氧化碳的質(zhì)量可以是一個排放因子。有些情況下,可以對基本方程進(jìn)行修改,以便納入除估算因子外的其他估算參數(shù)。能源部門的二氧化碳碳排放方程為:

3.8 城市低碳情景分析預(yù)測

情景分析(Scenario Analysis)是國際通行的規(guī)劃制訂過程中的分析方法,基于某一對分析對象在不同年份、不同變量和參數(shù)的條件下有可能產(chǎn)生的不同結(jié)果,用以指導(dǎo)制訂規(guī)劃目標(biāo)和行動。對城市在不同情形下溫室氣體減排的成效以及成本進(jìn)行分析預(yù)測,是編制城市氣體排放清單出發(fā)點(diǎn)之一,也是編制溫室氣體排放清單真正服務(wù)于城市領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行規(guī)劃和決策的價值所在。

一般而言,城市低碳情景分析包括以下三種情景:

(1)基準(zhǔn)情景(BAU)。以當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為基礎(chǔ),并包括當(dāng)前針對單位G DP能耗以及其他關(guān)鍵領(lǐng)域的政策承諾,僅反映目前現(xiàn)狀下的結(jié)果。

(2)優(yōu)化情景。這一情景是基準(zhǔn)情景的優(yōu)化與改善。包含由增加的節(jié)能措施、可再生能源的推廣,以及污染的減少等所產(chǎn)生的效應(yīng);政策還包括高耗能行業(yè)工業(yè)附加值所占比例逐漸減少、節(jié)能技術(shù)的推廣、新建建筑達(dá)到節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)、重工業(yè)自身的提高。

(3)低碳情景。該情景則包括制訂和執(zhí)行低碳規(guī)劃和政策,加大對低碳建筑、低碳交通、整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電技術(shù)(IGCC)為代表的綠色低碳技術(shù)以及碳匯技術(shù)的推廣力度。同時,加大相應(yīng)的配套政策的制訂和實(shí)施力度。

3.9 制定城市溫室氣體減排目標(biāo)

制定城市溫室氣體減排目標(biāo)是編制溫室氣體排放清單的重要目的之一,也是對城市低碳發(fā)展進(jìn)行評估、檢測與考核的依據(jù),一旦制訂并執(zhí)行,將對城市發(fā)展的方方面面產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

制訂城市的減排目標(biāo)應(yīng)遵循幾項(xiàng)重要的原則:

(1)以國家的溫室氣體減排目標(biāo)作為出發(fā)點(diǎn)。低碳城市規(guī)劃制訂的目標(biāo)一定要圍繞國家目標(biāo),目標(biāo)執(zhí)行的基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)國家提出的溫室氣體減排目標(biāo)。同時,也盡量與國家目標(biāo)的口徑相一致,便于考核與評估,體現(xiàn)與國家政策的一致性。

(2)結(jié)合城市發(fā)展實(shí)際,做到量力而行。對低碳城市的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)有深刻的認(rèn)識,清醒認(rèn)識執(zhí)行低碳目標(biāo)的影響和成本因素。因此,制訂低碳城市目標(biāo)時要實(shí)事求是,客觀務(wù)實(shí),切忌偏高或偏低。

(3)將城市二氧化碳減排總目標(biāo)落實(shí)到具體的專項(xiàng)目標(biāo)中。除了制訂總的碳減排目標(biāo)外,還要有具體的專項(xiàng)目標(biāo)進(jìn)行匹配,才能真正將低碳城市的目標(biāo)落到實(shí)處。

4 制訂低碳城市規(guī)劃

在制定城市低碳發(fā)展規(guī)劃時應(yīng)先做好前期準(zhǔn)備,主要包括:分析城市碳排放源、城市碳排放量以及城市碳排放驅(qū)動因子,明確城市碳排放的主要來源以及城市發(fā)展對碳排放的影響,列出城市碳排放清單;分析城市未來碳排放情景,為城市實(shí)施二氧化碳減排提供決策依據(jù);確定城市低碳發(fā)展目標(biāo),根據(jù)驅(qū)動因子分析以及情景分析,確定城市減排目標(biāo),以及實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的可行性。

4.1 將減碳目標(biāo)分解到各主要領(lǐng)域

低碳城市發(fā)展模式的實(shí)現(xiàn)不是一蹴而就的,應(yīng)分不同領(lǐng)域進(jìn)行推進(jìn)。根據(jù)情景分析,將城市減碳目標(biāo)分解到各主要領(lǐng)域和具體的行業(yè)之中,制定各行業(yè)和各領(lǐng)域分階段減碳計(jì)劃。在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域深入開展節(jié)能減排工作,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),降低高耗能產(chǎn)業(yè)的比重,加大重點(diǎn)行業(yè)和耗能大戶的節(jié)能技術(shù)改造,加強(qiáng)節(jié)能管理。在建筑節(jié)能領(lǐng)域提高建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn),發(fā)展新興建筑材料,提高建筑質(zhì)量,延長使用年限,加快供給體制改革,推行區(qū)域熱電聯(lián)產(chǎn)。在交通領(lǐng)域加快城市公共交通體系,發(fā)展軌道交通。加快淘汰老舊的運(yùn)輸設(shè)備,逐步實(shí)行公路甩掛運(yùn)輸,提高運(yùn)輸效率,降低各類運(yùn)輸工具的能耗。具體落實(shí)到各個行業(yè)中時,應(yīng)確定主管部門,將減排目標(biāo)分解到城市各個行業(yè)之中去,比如鋼鐵、水泥、汽車等各個行業(yè)協(xié)會都應(yīng)該有節(jié)能減碳分解指標(biāo)。

4.2 政策及資金支持

制定低碳城市發(fā)展規(guī)劃,必須加強(qiáng)資金支持和政策保障。

(1)加強(qiáng)組織保障。成立建設(shè)低碳城市工作領(lǐng)導(dǎo)小組,統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)低碳城市建設(shè)。由政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長,分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長,市級相關(guān)部門為成員單位,領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在城市相關(guān)部門,增進(jìn)低碳城市工作推進(jìn)力度。

(2)加強(qiáng)資金保障。在城市現(xiàn)有財(cái)政各項(xiàng)專項(xiàng)資金中,對符合發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的區(qū)域試點(diǎn)、零碳農(nóng)業(yè)示范產(chǎn)業(yè)園、低碳工業(yè)示范產(chǎn)業(yè)園、零碳旅游示范產(chǎn)業(yè)園、低碳示范建筑、合同能源管理、“免費(fèi)自行車”行動、公益林固碳補(bǔ)償、節(jié)能獎勵等項(xiàng)目予以傾斜支持。

(3)納入目標(biāo)管理。將各項(xiàng)工作任務(wù)進(jìn)一步細(xì)化,落實(shí)責(zé)任主體,并納入目標(biāo)管理,對降低萬元產(chǎn)值能耗、碳排放強(qiáng)度等目標(biāo)納入考核體系。

4.3 制訂低碳城市規(guī)劃的法定程序

制定低碳城市規(guī)劃需要落實(shí)到法律、法規(guī)和制度層面,需要建立完善的制度來保障規(guī)劃的實(shí)施和落實(shí),需要由相應(yīng)的法定程序來保障規(guī)劃的權(quán)威性。低碳城市規(guī)劃的制定必須按照法定程序進(jìn)行。

(1)確定規(guī)劃制定的主體。確定制定規(guī)劃的主體才能保證規(guī)劃制定的權(quán)威性和可靠性。低碳城市規(guī)劃制定的主體應(yīng)是城市的行政或立法機(jī)構(gòu)。

(2)確定規(guī)劃實(shí)施的對象,包括法人、自然人及其行為。

(3)確定規(guī)劃執(zhí)行的主體。低碳城市規(guī)劃制定之后,應(yīng)該由一定的機(jī)構(gòu)來實(shí)施,從而確保規(guī)劃落實(shí)到實(shí)施層面。低碳城市的執(zhí)行主體不僅限于城市政府機(jī)構(gòu),還包括城市市民。

(4)確定規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。實(shí)施低碳城市規(guī)劃,應(yīng)有相關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來保障低碳城市規(guī)劃實(shí)施的力度和規(guī)劃的執(zhí)行程度,并對規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行反饋,如由城市人大對規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督。

5 實(shí)施低碳城市規(guī)劃

5.1 識別和實(shí)施重大項(xiàng)目

制定低碳城市規(guī)劃,需要對重大項(xiàng)目進(jìn)行識別和實(shí)施。確定低碳城市發(fā)展的優(yōu)先項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目,并編制重大項(xiàng)目表。

以紐約市能源節(jié)約計(jì)劃(ENCORE)為例。能量節(jié)約計(jì)劃(ENCORE)為城市公共設(shè)施提供能源節(jié)約和清潔能源項(xiàng)目。該項(xiàng)目始于1995年,是基于城市電力管理局(NYPA)、城市市政管理服務(wù)局(DCAS)、城市州立大學(xué)(CUNY)和城市健康和醫(yī)院公司(HHC)之間的合同。城市市政管理服務(wù)局的節(jié)能辦公室代表市機(jī)構(gòu)實(shí)施ENCORE項(xiàng)目。

ENCORE項(xiàng)目通過兩種策略減少溫室氣體排放:增加城市建筑能源使用效率和采用能清潔能源。到2006年底,有超過350個不同水平(準(zhǔn)備、勘察、設(shè)計(jì)、施工和完成)的ENCORE項(xiàng)目得以開展。如果所有項(xiàng)目按計(jì)劃實(shí)施,將會形成每年節(jié)約近155 000 MWh的電力,878 000 MMBtu(百萬英式熱量單位)的蒸汽,3 000 t煤,或者1 520萬加侖的石油。因?yàn)镋NCORE項(xiàng)目的一項(xiàng)內(nèi)容是對現(xiàn)有的設(shè)備進(jìn)行清潔能源改造,由此,城市每年天然氣的用量增加近2千萬千卡。綜合起來,這一項(xiàng)目到2006年減少了總共約176 000 t CO2當(dāng)量的排放量。

5.2 推進(jìn)低碳發(fā)展市場化機(jī)制與企業(yè)參與

低碳城市的發(fā)展離不開市場機(jī)制和企業(yè)的參與,發(fā)展低碳城市既不是簡單的市場行為,也不可能是完全的政府行為,而是公共治理的三方主體相互影響、相互作用、共同參與的過程。低碳行動需要政府、企業(yè)、組織、家庭和個人的廣泛參與。行政機(jī)制體現(xiàn)著政府自上而下的努力,社會機(jī)制可以促進(jìn)非政府組織自下而上的努力,市場機(jī)制則可以發(fā)揮出贏利性組織橫向的努力。這三套機(jī)制和三種政策工具在激勵政府、企業(yè)和社會三類主體的積極性、發(fā)揮作用的領(lǐng)域明顯不同。以政府為主導(dǎo),營利性企業(yè)、公益性組織、社會公眾等構(gòu)成的社會多元主體共同參與,形成政府、市場、社會三種機(jī)制上的有機(jī)整合。建立環(huán)境交易所,促進(jìn)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目(CDM)交易等,加大市場調(diào)節(jié)在發(fā)展低碳城市中的作用,制定相關(guān)政策促進(jìn)企業(yè)參與。

5.3 開發(fā)合適的商業(yè)模式推進(jìn)各行業(yè)的減碳

低碳經(jīng)濟(jì)時代的新型商業(yè)模式是從產(chǎn)品設(shè)計(jì)理念到提供服務(wù)的方式,再到用戶觀念的更新等各個方面都要進(jìn)行改進(jìn)。以房地產(chǎn)為例,從前人們買房時都會看有沒有裝空調(diào)的位置,之后會看空調(diào)有沒有裝好,再后來是看有沒有中央空調(diào)。低碳經(jīng)濟(jì)時代,住宅甚至不再需要安裝中央空調(diào)就可以保持室內(nèi)恒溫。其原理是利用熱水管道在房屋內(nèi)不同位置鋪設(shè),通過熱水反復(fù)流動把熱量傳送過去,這樣冬天時熱水就起到了保暖作用,而到了夏天,冷水就起到了降溫作用。這既節(jié)省了電費(fèi),也節(jié)省了買空調(diào)的費(fèi)用。同樣的房子,因?yàn)橛羞@項(xiàng)技術(shù),可以賣到更高的價錢,獲得更好的回報(bào)。這就是低碳經(jīng)濟(jì)下新型商業(yè)模式的典型案例。

5.4 通過學(xué)校教育、公共活動等提高低碳意識

廣泛進(jìn)行宣傳教育,引導(dǎo)和推進(jìn)生產(chǎn)方式和生活方式的低碳化。編寫發(fā)布日常消費(fèi)品生產(chǎn)銷售過程的碳清單和碳排放量,鼓勵消費(fèi)者選擇碳排放量少的產(chǎn)品和服務(wù)。如中國21世紀(jì)議程管理中心等單位組織研究編制的《低碳生活指南》,從衣、食、住、行、用等日常工作和生活方面為消費(fèi)者提供低碳消費(fèi)指南。如近距離日常出行鼓勵步行或騎自行車、遠(yuǎn)距離日常出行乘坐公共交通工具、公務(wù)出差盡量乘坐火車等低碳交通工具、照明燈具使用節(jié)能產(chǎn)品、盡量不使用一次性用品、洗衣采用自然晾干等[4]。

References)

[1]Nicholas Stern,The Economics of Climate Change,American Economic Review:2008.

[2]聯(lián)合國人居署.世界城市狀況報(bào)告(2008/2009)——和諧城市.[UN habitat.State of W orld Cities Report-Harmonious Cities(2008/2009).]

[3]中國科學(xué)院.2009中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告[M],科學(xué)出版社,2009.[Chinese Academy of Sciences.China Sustainable Development Strategy Report 2009[M],Sciences Press,2009.]

[4]中國21世紀(jì)議程管理中心、中科院地理科學(xué)與資源研究所.低碳生活指南[M],社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2010.[The Administrative Center for China’s Agentda 21,Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research.Guidelines for Low Carbon Life[M],Social Science Academy Press,2010.]

Road Map for Chinese Low-carbon City Development

PAN Xiao-dong
(The Administrative Center for China’s Agenda 21,Beijing 100038,China)

Based on summarizing the theory,practice and the cutting-edge research achievements of low carbon city development(LCCD)from China and abroad,and taking the developing pattern,the fact of promoting sustainable urbanization and urban development in China into consideration,study of developing roadmap for China’s LCCD are carried out in this paper.The roadmap is the strategy and planningfor city to achieve their low carbon development goal,and also a system and progress designed through a seriesof actions including low carbon strategy making,greenhouse gas inventory compiling,project formulation and implementation,and monitoring and assessing,etc.From the aspects of formulation of planning,monitoring and assessing,compilation of greenhouse gas inventory of LCCD,theory study and system design are carried out to put forward a roadmap towards LCCD with Chinese characteristics,and provide a practicable development path and method for LCCD.The purpose of this paper is to explore a suitable development pattern for LCCD with Chinese characteristics,and promote Chinese cities to a low carbon,high efficiency,and sustainable development future.

roadmap for low carbon city development,project,greenhouse gas,emission inventory

TU984

A

1002-2104(2010)10-0013-06

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.003

2010-07-08

潘曉東,博士,副研究員,主要研究方向?yàn)閰^(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

(編輯:劉照勝)