適應氣候變化的分析框架及政策涵義

潘家華 鄭 艷

(中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所,北京100005)

適應氣候變化的分析框架及政策涵義

潘家華 鄭 艷

(中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所,北京100005)

適應氣候變化與發(fā)展議題密切相關,這也使得適應成為一個過于寬泛的命題,影響了對適應內涵的理解。首先,本文基于國內外對適應問題的探討,提出了適應氣候變化的基本分析框架,即基于不同發(fā)展階段的適應需求,區(qū)分增量型適應和發(fā)展型適應,并通過工程性適應、技術性適應和制度性適應三種適應手段增強適應能力。增量型適應是指在系統(tǒng)現(xiàn)有基礎上考慮新增風險所需的增量投入,這種適應所針對的是發(fā)展需求基本得到滿足,僅僅需要應對新增的氣候風險所需的適應活動;發(fā)展型適應是指由于發(fā)展水平滯后,使得系統(tǒng)應對常規(guī)風險的能力和投入不足,需要協(xié)同考慮發(fā)展需求及新增的氣候風險。其次,分析了適應的四個基本步驟,即:①評估氣候風險及脆弱性;②甄別各種可能的適應對策;③選擇可行的適應措施;④推薦“成功”的適應行動。還介紹了相應的社會經濟分析方法,如脆弱性評估、社會經濟影響評估、適應的成本效益分析等。最后,基于中國適應氣候變化的基本需求及優(yōu)先領域,提出了相應的政策建議,如開發(fā)農業(yè)適應技術、加強流域綜合治理、開展健康風險監(jiān)測、實施災害保險計劃等。

適應;增量型;發(fā)展型;手段;經濟分析

氣候變化風險對中國提出了嚴峻的挑戰(zhàn),適應成為一種必須的選擇。然而,中國目前在適應氣候變化的理論框架、分析方法、適應政策的規(guī)劃與實施等方面還處于前期探索階段。為此,我們針對中國適應氣候變化的現(xiàn)狀、問題和基本需求,提出了中國適應氣候變化的分析框架,指出需要明確發(fā)展型和增量型兩類適應挑戰(zhàn),以及工程型、技術型和制度型三種適應手段。適應氣候變化,需要有針對性的政策選擇和經濟分析。本文在方法論上,結合典型適應問題進行了討論,提出了適應氣候變化的基本框架、分析方法與政策建議。

1 適應氣候變化的理論分析構架

適應是自然或人類系統(tǒng)在實際或預期的氣候演變刺激下作出的一種調整反應[1]。適應有三個主要目的,一是增強適應能力,二是減小脆弱性,三是開發(fā)潛在的發(fā)展機會。適應的短期目標是減小氣候風險,增強適應能力,長期目標應當與可持續(xù)發(fā)展相一致[2]?？梢?適應與可持續(xù)發(fā)展密不可分。社會經濟的脆弱性不僅來自氣候變化的挑戰(zhàn),還取決于發(fā)展的現(xiàn)狀和路徑?？沙掷m(xù)發(fā)展可以降低脆弱性,適應政策只有在可持續(xù)發(fā)展的框架下實施才能取得成功。然而,目前一些文獻中將適應氣候變化與發(fā)展混為一談,使適應氣候變化的概念泛化,無所不包,但多有牽強之嫌。顯然,適應氣候變化的分析,必須要有一個明確的概念界定,使得分析得以深入,政策含義得以明確。在此,我們提出,適應氣候變化涵蓋增量型適應和發(fā)展型適應兩大類別,嚴格意義上的適應主要針對增量部分。從適應手段看,主要有工程性、技術性和制度性適應三種。對某一特定適應活動,可能需要兩種或三種手段。

增量型適應是在系統(tǒng)現(xiàn)有基礎上考慮新增風險所需的增量投入。由于氣候變化,使得風險增大,原有的設施或投入不足以抵抗氣候變化所引起的災害頻次和強度,因而需要額外的投入來化解。這種適應所針對的是發(fā)展需求基本得到滿足,僅僅需要應對新增的氣候風險所需的適應活動。例如,在發(fā)達國家或發(fā)達地區(qū),抵御極端自然災害的基礎設施如堤防、泄洪抗旱設施已經基本建成,但這些設施沒有考慮氣候變化所引發(fā)的新的風險。例如海平面升高20 cm,現(xiàn)有的堤防需要加高加固。這時需要額外的新增投入,以彌補原來基礎設施設計的不足部分,稱之為增量的適應投入。

但是,對于發(fā)展中國家和欠發(fā)達地區(qū),在多數情況下,抵御氣候風險的基礎設施遠不完善。例如防洪抗旱的工程設施尚未建立,耐旱新品種尚未選育,茅草房根本不能抵抗臺風。此時的適應氣候變化,需要抵御極端氣候時間的硬件設施,新品種的研發(fā),高品質房屋建筑。即使沒有氣候變化,由于自然氣候存在變異,經濟發(fā)展也必然會有這些工程和技術的投入。但由于發(fā)展階段滯后、發(fā)展能力低下,這些投入并沒有到位。此時的適應氣候變化變成一個發(fā)展問題,需要考慮正常的發(fā)展需求和新增的氣候風險,不可能也不應該將二者分開考慮。例如在海平面升高20 cm的情況下新建的海堤,需要一次性設計、一次性投入。此時的適應,便是一種發(fā)展型適應,即:由于發(fā)展水平滯后,使得系統(tǒng)應對常規(guī)風險的能力和投入不足,因而在適應行動中需要協(xié)同考慮發(fā)展需求及應對新增的氣候風險。

通過適應投入的成本和效益分析,可以解釋增量型適應與發(fā)展型適應的不同(見表1)。假設系統(tǒng)面臨常規(guī)風險與氣候變化風險,在基準情景下,發(fā)達地區(qū)能夠充分應對常規(guī)氣候風險,而欠發(fā)達地區(qū)由于發(fā)展水平的限制,應對常規(guī)風險的投入不足。在氣候變化情景下,發(fā)達地區(qū)所需的只是應對新增氣候風險的增量適應投入,而欠發(fā)達地區(qū)需要協(xié)同考慮新增風險,并彌補欠缺的常規(guī)風險投入。上述分析表明了發(fā)展水平不足導致的“適應赤字(Adaptation Deficit)”[3],也從一個側面說明了為什么適應氣候變化被認為是發(fā)達國家給發(fā)展中國家?guī)淼囊环N額外的發(fā)展成本[4]。

中國作為快速城市化工業(yè)化階段的發(fā)展中國家,地區(qū)間存在著較大的發(fā)展水平差距,這導致中國既面臨著巨大的發(fā)展型適應需求,也存在相當的增量型適應需求。對于沿海發(fā)達地區(qū),經濟財富總量很大,基礎設施較為完善,但是日益增加的氣候風險使得這些發(fā)達地區(qū)和城市的脆弱性顯著提升,因此有必要增強其增量型的適應活動,如加固現(xiàn)有的基礎設施如水庫大壩等。對于發(fā)達地區(qū)而言,許多適應具有增量特性。但對于欠發(fā)達地區(qū),需要依靠政府財政投入推動發(fā)展型適應,包括:修建海防堤壩,增加水利設施投入,加強氣象監(jiān)測臺站覆蓋面,加強交通、能源等基礎設施建設力度,推動政策保險,加強脆弱群體的社會保障覆蓋面等等。

表1 增量型適應與發(fā)展型適應Tab.1 Incremental adaptation and developmental adaptation

適應氣候變化是一項復雜系統(tǒng)的工程。一般而言,適應的方法有工程性適應、技術性適應和制度性適應。在不同的氣候風險區(qū)和不同的部門與產業(yè),可以根據適應需求選擇不同的適應手段。

(1)工程性適應是指采用工程建設措施,增加社會經濟系統(tǒng)在物質資本方面的適應能力,包括修建水利設施,環(huán)境基礎設施,跨流域調水工程,疫病監(jiān)測網點,氣象監(jiān)測臺站等。

(2)技術性適應是指通過科學研究、技術創(chuàng)新等手段,增強適應能力,例如開展氣候風險評估研究,研發(fā)農作物新品種,開發(fā)生態(tài)系統(tǒng)適應技術,疾控防控技術,風險監(jiān)測預警信息技術等。

(3)制度性適應是指通過政策、立法、行政、財政稅收、監(jiān)督管理等制度化建設,促進相關領域增強適應氣候變化的能力,例如,借助在碳稅、碳匯林業(yè)、流域生態(tài)補償、氣候保險、社會保障、教育培訓、科普宣傳等領域的政策激勵措施,為增強適應能力提供制度保障。

2 適應氣候變化的經濟分析

適應氣候變化是一項長期的行動。適應政策和行動需要綜合考慮氣候風險、社會經濟條件及地區(qū)發(fā)展規(guī)劃等多項內容。世界資源研究所開發(fā)的“國家適應能力框架(NAC)”,提出適應行動應當注意以下原則:在能力建設的過程中推進適應行動,采用邊干邊學的方法,平等透明的決策參與過程,考慮國情因地制宜,及靈活的適應選擇[5]。經濟合作組織在2009年新發(fā)布的適應政策指南中提出了適應的四個基本步驟:①界定當前及未來面臨的氣候風險及脆弱性;②甄別各種可能的適應對策;③評估并選擇可行的適應措施;④評估“成功”的適應行動[6]。上述步驟中都需要對適應問題進行社會經濟分析。

界定氣候風險及脆弱性的方式之一,就是估算氣候風險的經濟成本。針對不同領域的氣候風險,可以有多種不同的損失評估方法。從經濟學的角度來看,主要是自下而上的微觀分析方法和自上而下的宏觀分析方法[7]。微觀分析方法是從行業(yè)、部門、個體出發(fā),通過經驗數據和統(tǒng)計方法推斷氣候風險給某一區(qū)域特定行業(yè)或人群帶來的經濟損失,例如實地調研方法、計量經濟學方法、環(huán)境價值評價方法等。宏觀分析方法則是借助宏觀層面的數據和信息揭示氣候風險與經濟影響之間的內在關聯(lián),例如可計算的一般均衡分析模型(CGE),投入產出方法、線性規(guī)劃方法等。

基于對氣候變化事實的不同認定,適應可分為“無悔(No regrets)或微悔(Less regrets)”的適應行動與“有氣候變化依據(climate justified)”的適應行動[6]。事實上,發(fā)展型適應中包含很多旨在增進適應能力的無悔措施,例如,減小貧困、降低空氣污染、減低生物多樣性損失、水資源保護、增進公共衛(wèi)生體系建設等政策措施,即使過高估計了氣候風險,也是社會經濟發(fā)展過程中所不可或缺的投入。增量型適應則需要基于對未來氣候變化的科學認定,根據社會經濟發(fā)展的不同情景,制定有針對性的適應對策,例如根據海平面上升幅度的預測,增加海塘堤壩的高度,遷移淹沒地帶的居住人口,改變受威脅地區(qū)的土地利用方式等。

適應措施的選擇需要進行成本-效益分析(Cost Benefit Analysis)或成本-有效性分析(Cost Effectiveness Analysis)[8]。成本-效益分析是指通過估算某一特定適應投資的各種經濟成本及非經濟成本,并與不采取適應措施的結果進行比較,如果凈收益大于0,則該適應措施是符合成本效益的,可以實施,反之則不可。成本-有效性分析是指面對多樣化的適應政策選項時,判斷某一適應措施是否能夠更有效地減小脆弱性。有效的適應措施必須具備一定的靈活性,即在氣候變化情景和社會經濟條件發(fā)生變化時,也能夠實現(xiàn)預計的適應目標。同時,適應措施的協(xié)同效應(Co-benefit Effect)也很重要,例如植樹造林既可以涵養(yǎng)水源,凈化空氣,還可以發(fā)展林副產業(yè)增加居民收入。此外,符合成本效益的適應措施,還需要具備一定的現(xiàn)實可行性,包括實施這些措施是否具備相應的政策、立法、制度環(huán)境,現(xiàn)實的技術條件是否滿足,是否契合該地區(qū)的決策者的需要,是否具有現(xiàn)實緊迫性等等。

盡管適應行動不可能消弭所有的風險損失,但是通過采取有計劃的適應行動可以避免許多風險損失[9]。圖1表明了氣候風險損失將隨著適應投資的不斷增加而逐漸下降的規(guī)律[8-10]。在實際的適應政策研究中,需要對具體的適應措施進行成本與效益分析,對于符合成本效益原則的適應措施可以積極實施。對于成本大于收益的適應投資,需要判斷其是否具有潛在的協(xié)同效應或長遠效益,例如促進減貧、可持續(xù)生計、生態(tài)保護等等。

圖1 氣候風險損失及適應的投資收益Fig.1 Climate damages and adaptation benefits

總之,對適應氣候變化行動的經濟分析,需要在行業(yè)或項目水平上進行評估并選擇適應性措施,分析適應性政策所需的成本及可能的效果,明確政策措施的組合與順序,估算資金需要。以沿海地區(qū)為例,在進行成本收益分析時需要考慮這些地區(qū)的人口與經濟總量,人居環(huán)境,生態(tài)支撐能力,同時關注包括臺風、洪澇、海平面上升在內的多種氣候變化效應的影響。分析措施包括保護性措施、適應性措施和有計劃從沿海將某些社會、經濟活動撤走所帶來的成本-收益分析。例如,不能僅僅考慮臺風、洪澇、海平面上升造成的直接經濟影響(如房屋倒塌,人員傷亡,道路毀損,莊稼絕收等),還需要考慮災害引發(fā)的一系列間接效應,包括災后疫病流行,心理沖擊,社會失穩(wěn),失業(yè)及物價上漲等的影響。此外,考慮到增量型和發(fā)展型的適應活動,其投融資主體和資金來源可能有所不同,例如,沿海基礎設施投入往往來自國家公共支出,災害保險、生態(tài)補償則可以考慮引入市場資金機制。

3 適應氣候變化的政策選擇

聯(lián)合國氣候變化專家委員會(IPCC)指出,氣候變化將使得越來越多的人口暴露于氣候風險的威脅之下。巨大的發(fā)展赤字和新增的氣候風險,使得發(fā)展中國家和地區(qū)面臨著更加迫切的適應需求[11-12]。適應氣候變化,無論是增量還是發(fā)展類型,無論采取工程、技術還是制度措施,都需要相應的適應政策和制度保障。根據IPCC提出的適應優(yōu)先領域,結合《中國氣候與環(huán)境演變》開展的科學評估[13],我們認為中國應該在以下領域著重推進適應政策:

3.1 農業(yè)適應能力建設

相對于城市地區(qū),中國農村大部分地區(qū)存在著收入水平低、經濟結構單一,水利、環(huán)境和公共衛(wèi)生等相關的基礎設施相對落后,社會保障覆蓋面嚴重不足等問題。由于缺乏必要的資源保護自己,一旦發(fā)生臺風、洪澇、干旱等極端氣候事件,農作物和人員財產都會受到威脅,抵抗災害的能力較弱。對此,首先,繼續(xù)完善農業(yè)生產基礎設施建設,利用財政轉移支付、發(fā)展農村民間金融投資等方式,提高地方投資農田水利、灌溉設施、氣象監(jiān)測臺站等基礎設施的積極性,增強農業(yè)抵御氣候風險的能力;其次,通過相關制度改革和政策措施調整農業(yè)生產結構,總結推廣節(jié)水、防旱、防寒、抗蟲蟲害等具有適應性的農林畜牧業(yè)品種;第三,積極推進農業(yè)保險,探索農業(yè)政策保險與商業(yè)保險相結合的風險分擔機制;第四,注重開發(fā)多種可持續(xù)生計產業(yè),開發(fā)農村小額貸款,提高農村地區(qū)的經濟能力,如能源林業(yè)、生物質能產業(yè)、農產品加工、生態(tài)旅游業(yè)等。

3.2 水資源管理與生態(tài)保護

氣候變化將減少中國主要流域的徑流量,加劇中國干旱地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)退化和土地荒漠化程度,直接威脅到水資源安全問題。中國已經開展了大規(guī)模的生態(tài)造林、退耕還林還草和節(jié)水灌溉等措施,需要進一步評估這些措施對干旱地區(qū)農村人群所帶來的社會、經濟影響以及生態(tài)影響,從而總結經驗和教訓,旨在發(fā)現(xiàn)和制定更多更有效的預防和應對措施。在水資源管理和生態(tài)保護領域,工程性適應措施包括河道疏浚、植樹植草、采用生態(tài)系統(tǒng)方式保護濕地、凈化水污染等。此外,制定科學合理的水費定價機制,開發(fā)節(jié)水產品,改善需求側管理;以全國主要江河流域為主體,將水資源管理與區(qū)域經濟發(fā)展、生態(tài)保護、可持續(xù)生計等內容結合起來,開展流域生態(tài)系統(tǒng)綜合治理,積極推進流域生態(tài)補償機制,拓寬適應資金渠道等,能夠從制度環(huán)境上增強能力建設。

3.3 健康風險管理及城鄉(xiāng)醫(yī)保體制

氣候變化需要建立疫病風險的預警和防控機制。氣候變化導致的高溫熱浪、媒介傳染病、災后健康風險等問題,會誘發(fā)人群的某些疾病,導致發(fā)病率和死亡率增加,影響到城鄉(xiāng)人居環(huán)境和健康安全,這對增加現(xiàn)有的疾病監(jiān)控、預防和治療體系的壓力。中國的疾病防控體系同時存在著發(fā)展型適應與增量型適應的需求。以流行病防控為例,中國經過幾十年的積累和建設,在登革熱、瘧疾等傳染病高發(fā)區(qū)域已經具備了較好的監(jiān)測和防控能力,但是面對未來潛在的疫病風險,還需要進一步評估潛在的疫病風險并采取相應的適應對策。此外,有效的公共衛(wèi)生體系除了建立疾病監(jiān)測網點、增加衛(wèi)生機構的人員和設備投入等“硬適應”措施之外,還應當包括相關的體制保障和政策設計等“軟適應”措施。例如,由于農村地區(qū)公共衛(wèi)生醫(yī)療機構和醫(yī)療人員不足,衛(wèi)生條件差,居住環(huán)境惡劣,農村人口不僅生命健康受到危險,由于社會公共醫(yī)療資源分配不均、看病難等現(xiàn)象也進一步加劇了農村群體的生存壓力。對此,需要從加強社會保障、改革現(xiàn)有公共醫(yī)療體系的角度制定政策,切實保障農村和偏遠地區(qū)的衛(wèi)生事業(yè),切實提高這部分脆弱群體的適應能力。

3.4 沿?；A設施和人居環(huán)境建設

中國有70%以上的大城市、50%以上的人口分布在東部和沿海地區(qū),在氣候變化的影響下,沿海地區(qū)人居環(huán)境的脆弱性日益凸顯。在過去50年,中國沿海海平面平均每年上升2.5 mm,速率高于全球平均值,對沿海地區(qū)人口的生產生活造成極大的負面影響,如海水倒灌,農田鹽堿化、甚至出現(xiàn)沿海防護堤壩坍塌的危險。同時,東部沿海地區(qū)還遭受到臺風、洪澇等氣象災害的頻繁襲擊。經濟合作組織(OECD)的一項研究表明,如果對全球暴露于洪水風險中的沿海城市按照社會資產總量排序,中國的廣州、上海、天津、香港、寧波、青島等城市均位列風險最大的前20個城市之中[14]。在沿海地區(qū),適應性措施可以采取各種廣泛形式。工程型措施包括構建海堤、防洪措施、加固建筑物以及轉移人員財產等;技術性手段如水資源管理模式的改進、改變沿海地區(qū)農業(yè)和漁業(yè)的生產方式(例如推廣抗洪水、抗鹽堿的作物),采用新型的透水地面材料等;制度性內容涉及建筑標準、立法、稅收補貼、財產保險、社會保障體系建設等。此外,還需要研究海平面上升帶來的人口遷移和城市規(guī)劃問題,探討公共設施的預防成本以及提升政府風險管理能力的具體措施等。

4 結論與討論

適應氣候變化的確很寬泛,以至于現(xiàn)有多數文獻將所有與氣候或氣象相關的問題皆納入適應氣候變化的范疇。這一思路有其操作簡化的優(yōu)點,但在概念上背離了氣候變化的事實。因此,本研究在分析框架上明確區(qū)分增量型和發(fā)展型適應,有助于厘清氣候變化的責任、資金來源、適應主體等基本問題。不僅如此,本文還對適應手段進行了分類,涵蓋工程性、技術性和制度性適應三大類別。這樣,我們在討論時應行動時,就可以避免空泛,將適應氣候變化落在實處。

在分析框架得以明確的基礎上,政策選擇和經濟分析就可以有針對性進入實際操作階段。本文在政策層面和經濟考察中,選取了一些典型個案加以概念解析,從而說明,在明確的概念構架下,適應行動需要政策引導與保障。但是,本文沒有在案例水平,進行具體的量化成本收益分析,需要在今后的研究中,通過實證性的案例解析,檢驗這一分析框架的有效性。

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Analytical Framework and Policy Implications on Adapting to Climate Change

PAN Jia-hua ZHENG Yan
(Institute of Urban&Environmental Studies,Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 100005,China)

First,based on the extensive literature review on the adaptation research,this paper proposes a basic analytical framework for the adaptation to climate change,which theorizes that considoring the different needs at different phases of economic and social development,it is important to discriminate the developmental adaptation from the incremental adaptation.This paper further suggests that three adaptation methods,engineering adaptation,technical adaptation as well as institutional adaptation,should be actopted to increase our adaptive abilities.Incremental adaptation means additional input requiredof by emerging risks under current circumstances.This type of adaptation is purposefully designed to meet the demands made by risks related to climate change when the basic needs concerning social development have been achieved.The developmental model is created to solve the problemof insufficient inputs so as to prepare ourselves to cope with various typesof climate-related risks.The developmental model is particularly suitable in places where the economy is underdeveloped and social systems are incapable of dealing with conventional risks.These places should engage in collaborative development and in the meantime,give the fullest consideration to the climate-related risks.Next,this paper provides a detailed analysis of the four steps in regards to adaptation.The first step is to evaluate the climate risks and the related vulnerabilityof measures.The second step is to formulate feasible adaptation policies.The third step is to choose the appropriate adaptation measures.The last step is to advocate the ”exemplar”adaptation measures such as presenting the analytical methods,evaluating vulnerability,socioeconomic impacts aswell as the cost-benefit analysis,etc.Finally,basedon the basic needs concerning climate change in China and the areas which need to receive urgent consideration such as agriculture,water resources,public health,coastal areas,etc.,this paper states a series of policy suggestions,including developing adaptation technologies in agriculture,improving management of important river valleys,monitoring health risks as well as providing calamity-related insurance,et al.

adaptation;incremental;developmental;approaches;economic analysis

X22;F061.3

A

1002-2104(2010)10-0001-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.001

2010-06-23

潘家華,研究員,博導,主要研究方向為國際氣候制度和氣候變化經濟學。

＊該文受國家自然科學基金2009年重點項目(No.70933005)資助。

(編輯:李 琪)