金融危機(jī)背景下政府投資法價(jià)值取向初探

□ 孫 放

（上海政法學(xué)院，上海 201701）

金融危機(jī)背景下政府投資法價(jià)值取向初探

□ 孫 放

（上海政法學(xué)院，上海 201701）

面對我國政府投資的社會現(xiàn)實(shí)，透析復(fù)雜自適應(yīng)性社會系統(tǒng)基礎(chǔ)可以發(fā)現(xiàn)，政府投資在我國所扮演的角色已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公共物品提供及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展 “引動水”的角色。本文探討了政府投資角色多元與社會多層次效用期待背景下的法律應(yīng)然價(jià)值取向，提出了在公共利益價(jià)值取向指引下的可量化價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

政府投資；復(fù)雜自適應(yīng)系統(tǒng)；法律規(guī)制；價(jià)值取向

一、政府投資法的需求與目標(biāo)

全球范圍的金融危機(jī)給人類提供了更新知識、革新制度的良好機(jī)遇，為社會的發(fā)展提供了新的思考切入點(diǎn)。回顧金融危機(jī)歷程，中國之所以能夠在此次危機(jī)中“贏得敬意”，［1］在很大程度上是因?yàn)榻鹑谖C(jī)爆發(fā)后中國政府及時(shí)調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，推出4萬億元人民幣的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃及相關(guān)一攬子措施 （具體計(jì)劃為從2008年四季度到2010年底，中央政府?dāng)M新增投資1.18萬億元，加上地方和社會投資總規(guī)模共約4萬億元），有力地推動了中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，中國政府的投資效果如何，可能需要經(jīng)過很長一段時(shí)間檢驗(yàn)才能知道。但本文的關(guān)注點(diǎn)是法學(xué)，金融危機(jī)類似一個(gè)“放大鏡”，它放大了政府投資的法治化需求。我國政府投資面對金融危機(jī)的考驗(yàn)是在傳統(tǒng)的“誰來投”、“用什么投”、“投向哪兒”和“怎么投怎么管”等理論及實(shí)踐方面的困擾，金融危機(jī)背景下的政府投資又恐怕會因投資的“短期非常態(tài)大量額外”供給而被盲目利用，造成“為投資而投資”。其中，重復(fù)建設(shè)、環(huán)境壓力、濫權(quán)、尋租等不良社會后果都有可能出現(xiàn)，從而付出 “無法可依”的政府投資行為的社會成本代價(jià)。所以，在特定背景下，筆者就政府投資的老問題與新需求在法制層面予以探討。

我國政府投資的歷史可以追溯到建國初，對于政府投資我們需要進(jìn)行理論上的梳理、考察、定位、反思與前瞻。政府投資是歷史的必然選擇，它要求我們不能再重復(fù)在沒有理論支持下進(jìn)行的政府盲動投資。因?yàn)閺臋M向看，政府投資影響到多種社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；從縱向看，政府投資又有代際間深遠(yuǎn)的歷史意義。對政府投資的社會期待是既能夠增加公眾受益的公共服務(wù)數(shù)量，也能夠提高公眾受益的公共服務(wù)質(zhì)量，但社會現(xiàn)實(shí)是流向自利性項(xiàng)目的資金從總體上降低了公共支出的使用效益。政府是有限理性且信息不充分的，政府所提供的投資與所達(dá)成的公共服務(wù)效益往往是有限的。在沒有一個(gè)社會最優(yōu)方案的前提下，政府投資可以說是一個(gè)選項(xiàng)方案。不可否認(rèn)，政府投資體制在某種程度上鑄就了“中國的奇跡”。因此，我們現(xiàn)在面對的不是應(yīng)不應(yīng)該由政府投資的問題，而是如何規(guī)范從而引導(dǎo)其可持續(xù)發(fā)展的問題。

當(dāng)政府投資時(shí)，它應(yīng)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，與社會上存在的經(jīng)濟(jì)實(shí)體一樣參與同一個(gè)市場，與其他實(shí)體遵循相同的游戲規(guī)則。所不同的是，政府投資摔倒了可以“重來”；而其他實(shí)體在投資失敗后可能會傾家蕩產(chǎn)，殘酷的市場不會再給其第二次機(jī)會。當(dāng)然，政府投資失利后可以“重來”的機(jī)會并不是市場恩賜的，而是因?yàn)檎兄慌艺\的投資人，即納稅人仍會矢志不渝地?zé)o償提供資本金，對政府來講無論這些錢稱為稅收還是財(cái)政收入都不重要，重要的是政府可以借此“翻盤”。單從經(jīng)濟(jì)上講，政府是“不倒翁”，這是其他投資實(shí)體所望塵莫及的。所以，面對政府投資行為，首先它不應(yīng)是經(jīng)濟(jì)行為、社會行為、政治行為，而應(yīng)是法制行為。因其對市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的引領(lǐng)、調(diào)控等社會效應(yīng)，我們首先需要將政府投資視作有待法律規(guī)范的問題；并且政府投資法律規(guī)范的價(jià)值定位應(yīng)超然于政治體制、社會意識形態(tài)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。因?yàn)樵诜▋r(jià)值引導(dǎo)下的政府投資行為應(yīng)是“穩(wěn)定可預(yù)期的”、“擔(dān)當(dāng)社會責(zé)任”的，即無論所處的是何種國家性質(zhì)、社會意識形態(tài)、社會發(fā)展階段，也無論政府投資一元錢還是10個(gè)億，只要是政府作為主體的投資行為都應(yīng)在共同價(jià)值取向指引下遵循相同的法律原則與法律程序，從而達(dá)到可預(yù)期的社會價(jià)值目標(biāo)。

通常認(rèn)為，只要是投資都有風(fēng)險(xiǎn)，都會有失敗的概率發(fā)生，何況政府也是有限理性。這正如股票市場投資，股市投資失利，虧損一定會發(fā)生，除非是巴菲特。①（美）沃倫·巴菲特（Warren Buffett）被譽(yù)為“當(dāng)代最偉大的投資者”，他自1954年開始從事投資基金業(yè)務(wù)，至今近60年。當(dāng)初從籌資10.5萬美元起家至今，他所擔(dān)任董事局主席的公司Berkshire Hathaway Inc已成為美國第一高價(jià)股上市公司，2008年3月30日收盤價(jià)108990美元/股，總市值近1059億美元。其實(shí)巴菲特的投資秘訣僅是因?yàn)榉钚辛?“價(jià)值投資理論”，②價(jià)值投資理論是指通過對上市公司內(nèi)在價(jià)值的研究分析，然后比較證券市場價(jià)格，以此來決定股票買賣策略的一種投資理論。并在60年中按照鐵的投資紀(jì)律操作。首先，巴菲特的不敗紀(jì)錄告訴我們，在投資領(lǐng)域理論指導(dǎo)實(shí)踐的重要性并且可以彰顯出效益。我們的政府投資可能也存在類似的可以彰顯出效益的理論，只是我們還沒有認(rèn)知。否則，我國不會在建國60年來主要的40份政府工作報(bào)告中，認(rèn)定“盲目投資”為14次；認(rèn)定出現(xiàn)“投資過快”8次；認(rèn)定“重復(fù)建設(shè)”現(xiàn)象存在3次。③筆者研究了我國1954、1955、1956、1957、1959、1960、1964、1975、1978、1979、1980、1981、1982、1983、1984、1985、1986、1987、1988、1989、1990、1991、1992、1993、1994、1995、1996、1997、1998、1999、2000、2001、2002、2003、2004、2005、2006、2007、2008、2009年共40份《國務(wù)院政府工作報(bào)告》，統(tǒng)計(jì)得出數(shù)據(jù)。其次，在證券投資市場中，投資者掌握了投資理論或原則是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，至關(guān)重要的是還要有鐵的紀(jì)律。對政府投資而言，法律的作用恰恰就是投資紀(jì)律。法律應(yīng)規(guī)范甚至強(qiáng)制政府執(zhí)行投資理論或原則。任何一次違反都要有人來承擔(dān)責(zé)任。

二、從“復(fù)雜系統(tǒng)”視角認(rèn)知政府投資的法價(jià)值取向

首先，我們需要對政府投資的宏觀對象 “社會系統(tǒng)”④社會系統(tǒng)是指處于特定區(qū)域和時(shí)期、享有共同文化并以物質(zhì)生產(chǎn)活動為基礎(chǔ)，按照一定的行為規(guī)范相互聯(lián)系而結(jié)成的有機(jī)總體。有一個(gè)深入的理解，即它具有什么樣的特性？政府投資在這個(gè)社會系統(tǒng)中充當(dāng)什么樣的角色？其次，基于該社會特性，社會系統(tǒng)是否會對政府投資產(chǎn)生反應(yīng)，產(chǎn)生什么樣的反應(yīng)？第三，法律在其中扮演什么角色？法律扮演角色的價(jià)值取向應(yīng)該是什么？

其實(shí)，任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體、企業(yè)主體和個(gè)人主體在社會生活中幾乎從來不可能是封閉的、自我發(fā)展的，至少是不可能完全任其發(fā)展的。在社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中，這些主體都是通過相互適應(yīng)和相互競爭而經(jīng)常性地自組織和再組織，使自己形成更大結(jié)構(gòu)。在每一個(gè)階段，新形成的結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生新的突然涌現(xiàn)（Emerge）的行為表現(xiàn)。社會系統(tǒng)，實(shí)質(zhì)上就是一門關(guān)于涌現(xiàn)社會效應(yīng)的科學(xué)。美國桑塔費(fèi)學(xué)派將社會系統(tǒng)稱為 “復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)”（Complex Adaptive System ，CAS）。⑤1984年，一批美國的物理學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和計(jì)算機(jī)專家成立了桑塔費(fèi)研究所（the Santa Fe Institute，SFI），提倡跨學(xué)科綜合研究方法，通過交叉研究，提出了復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)的概念。復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)（Complex Adaptive System，CAS）中的復(fù)雜性是指系統(tǒng)的多層次、多因素性、多變性、各因素或子系統(tǒng)之間以及系統(tǒng)與環(huán)境之間的相互作用、隨之而來的整體行為和演化；適應(yīng)性是指系統(tǒng)的成員（Adaptive Agent）能夠與環(huán)境和其他主體交互作用，主體在持續(xù)不斷的交互作用中不斷學(xué)習(xí)，積累經(jīng)驗(yàn)，并據(jù)此改變自身的結(jié)構(gòu)和行為方式，CAS理論的核心思想是適應(yīng)性造就復(fù)雜性。復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)理論的提出本質(zhì)上是對作為研究對象的人類社會系統(tǒng)作了一次技術(shù)性處理，從而使我們所抽象出來的本質(zhì)特征在各個(gè)層面上有系統(tǒng)地充分展現(xiàn)出來。正如自然科學(xué)需要在試驗(yàn)前對待測樣品作適當(dāng)?shù)募夹g(shù)處理才能在試驗(yàn)中最有效地獲得試驗(yàn)結(jié)果一樣，復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)的提出使得社會系統(tǒng)的本質(zhì)特征以一種能被更加充分接觸和理解的方式被深入研究。對于社會生活來說，從一定的視角上看，一個(gè)社會的形成其實(shí)就是在一個(gè)確定的社會環(huán)境中人們的諸多解說相互沖突、磨合、融合的過程，并進(jìn)而獲得一種關(guān)于生活世界的相對確定解說，因此，影響了人們的習(xí)慣性行為方式，構(gòu)成“制度”，形成文化的共同體。［2］（p2）在人類社會，這樣的系統(tǒng)包括很多子系統(tǒng)，例如：文化、經(jīng)濟(jì)、法律制度。我們面臨的挑戰(zhàn)，就是如何發(fā)現(xiàn)涌現(xiàn)出效果的基本規(guī)律從而控制涌現(xiàn)的路徑和社會效應(yīng)。

在這樣復(fù)雜適應(yīng)性的社會系統(tǒng)中，是一個(gè)由許多平行發(fā)生作用的“主體”組成的網(wǎng)絡(luò)。每一個(gè)主體都會發(fā)現(xiàn)自己處于一個(gè)由自己和其他主體相互作用而形成的一個(gè)系統(tǒng)環(huán)境中；每一個(gè)主體都不斷地根據(jù)其他主體的動向采取行動和改變行動。在內(nèi)部，主體間的非線性互相作用被稱之為自組織力；在外部，該系統(tǒng)不斷地與外界進(jìn)行物質(zhì)能量的交換，被稱之為他組織力。社會系統(tǒng)也就是自組織力與他組織力相結(jié)合的涌現(xiàn)結(jié)果。但這個(gè)復(fù)雜適應(yīng)性社會系統(tǒng)的控制力又是相當(dāng)分散的。社會系統(tǒng)所產(chǎn)生的連續(xù)一致的行為結(jié)果，是產(chǎn)生于作用體之間的相互競爭與合作，如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域正是這種情形。這也是處于金融危機(jī)中的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，無論怎樣調(diào)整銀行利率、稅收政策和資金供給，經(jīng)濟(jì)的總體效果仍然是千百萬個(gè)人的無數(shù)日常經(jīng)濟(jì)決策的涌現(xiàn)結(jié)果。但因該社會系統(tǒng)絕不是封閉的，而是開放的系統(tǒng)，且不斷與外界進(jìn)行能量、物質(zhì)交換，所以，每個(gè)“主體”在環(huán)境中會隨著環(huán)境的變化不斷強(qiáng)化某些行為?！爸黧w”將自己組織為前后連貫的結(jié)構(gòu)或秩序，從而產(chǎn)生預(yù)期的行為表現(xiàn)。這意味著現(xiàn)實(shí)世界是社會體系，經(jīng)濟(jì)制度中每個(gè)主體都會隨著外部提供的強(qiáng)化力量而存在相同的關(guān)聯(lián)性。

在這個(gè)社會系統(tǒng)里，市場結(jié)構(gòu)就是主體通過對資源、勞動力、貨物和服務(wù)等外界的條件需求與交換來自發(fā)組織和運(yùn)轉(zhuǎn)的。但作為以國家為單位的社會系統(tǒng)又都面臨一個(gè)問題，即如果讓主體都做自己想做的事，那么如何獲得整體的利益？在德國，解決這個(gè)問題靠的是人人都關(guān)注自家窗外的他人。［3］（p124）而在中國的傳統(tǒng)價(jià)值觀影響下，這恐怕是不能被接受的。我們需要在社會各領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也不例外，存在更有感召力的力量作為不斷提供物質(zhì)、能量的源頭。正如美國著名學(xué)者理查·A·穆斯格雷夫認(rèn)為的那樣，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，在一個(gè)國家社會經(jīng)濟(jì)增長的初級階段，政府投資在整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)總投資中占有很高的比重，以便為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“起飛”的中級階段奠定基礎(chǔ)。而到了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中級階段之后，政府繼續(xù)進(jìn)行公共部門投資，而此時(shí)的公共部門投資將逐步成為日益增長的私人部門投資的補(bǔ)充。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有階段，隨時(shí)都可能出現(xiàn)市場失效問題，并影響社會經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行，因此，政府始終要通過公共部門投資的活動，來進(jìn)行與保持必要的宏觀調(diào)節(jié)。［4］（p228）

政府投資作用的對象是一個(gè)開放的、動力的、能夠自適應(yīng)的并涌現(xiàn)出反應(yīng)效果的社會系統(tǒng)。它的社會系統(tǒng)定位決定了它的社會系統(tǒng)預(yù)期。但因?yàn)樯鐣到y(tǒng)又是在外力組織下的各主體相互作用下的涌現(xiàn)結(jié)果，所以，把系統(tǒng)解構(gòu)的理念恐怕不能實(shí)現(xiàn)政府投資外力的組織效果。因?yàn)榫蜕鐣?jīng)濟(jì)領(lǐng)域來看，個(gè)體的投資行為代表不同的社會利益團(tuán)體，實(shí)現(xiàn)不同的社會團(tuán)體利益偏好；但整體利益絕不是個(gè)體利益簡單累加之和。甚至在社會系統(tǒng)中，個(gè)體利益之和有時(shí)小于整體利益。因此，在復(fù)雜適應(yīng)性社會系統(tǒng)的背景要求下，政府投資一定要站在公共整體的角度，絕不能再用“還原論”來指導(dǎo)政府投資的價(jià)值定位。整體在社會學(xué)中與之相對應(yīng)的是個(gè)體，而在法律主體理論中，整體與公共、個(gè)體與私人相對應(yīng)，從權(quán)利論上講是公共利益與私人利益。所以，當(dāng)我們用社會復(fù)雜系統(tǒng)的視角來定位政府的宏觀投資價(jià)值時(shí)，只有當(dāng)政府投資作為體現(xiàn)公共利益的驅(qū)動器，才能實(shí)現(xiàn)社會系統(tǒng)的整體效益涌現(xiàn)。

三、我國政府投資的邏輯前提——“諾斯悖論”的證偽

對于政府“有進(jìn)有退”、“有所為有所不為”的認(rèn)識，社會科學(xué)領(lǐng)域一直存在著激烈的爭論。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯（Douglass C.North）曾這樣描述國家的兩難處境：“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源；這一悖論使國家成為經(jīng)濟(jì)史研究的核心，在任何關(guān)于長期變遷的分析中，國家模型都將占據(jù)重要的一席?！痹凇缎轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)前沿》一書中，諾斯也提到：“事實(shí)上，人們對國家無能為力，但與此同時(shí)，沒有國家，人們將一事無成。”［5］這就是著名的“諾斯悖論”。“諾斯悖論”提出國家是經(jīng)濟(jì)增長的重要力量，但國家又會導(dǎo)致很多麻煩。然而，我國卻通過獨(dú)特的政策，以中央政府和地方政府身份參與到國民經(jīng)濟(jì)中，通過有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制把兩種矛盾對立的體制有機(jī)地揉合在一起，更為重要的是，這種 “不協(xié)調(diào)”有力地推動了中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長。

其實(shí)，諾斯悖論顯然包含了經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要國家的基本命題，但它同時(shí)反映了政治與經(jīng)濟(jì)的對立，諾斯悖論的預(yù)設(shè)前提是國家理論，諾斯的國家模型所考察的國家具有三個(gè)基本特征：第一，國家為獲取收入，以一組服務(wù)——諾斯稱之為保護(hù)和公正——與 “選民”作“交換”；第二，國家像一個(gè)帶有歧視性的壟斷者那樣活動，為使國家收入最大化，它將選民分為各個(gè)集團(tuán)，并為每個(gè)集團(tuán)設(shè)計(jì)產(chǎn)權(quán)；第三，由于同時(shí)存在著能提供同樣服務(wù)的潛在競爭對手，國家受制于其選民的機(jī)會成本?？梢钥闯鲋Z斯所考察的國家是一個(gè)統(tǒng)治者，稅收好像是統(tǒng)治者的私有財(cái)產(chǎn)，國家沒有什么制度措施來制約政府對收入的過度追求。另外，如何看待國家與政府，經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯的思路是聯(lián)系產(chǎn)權(quán)來分析國家的。產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是一種排他性的權(quán)利，界定和行使產(chǎn)權(quán)最終需要在強(qiáng)制力方面具有比較優(yōu)勢。在經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯的眼中，國家就是“在強(qiáng)制力方面具有比較優(yōu)勢的組織”，它因此處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位。既然國家可視為一種組織，而經(jīng)濟(jì)學(xué)家假定人是理性的、追求效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，所以，越來越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家不相信國家。

我們看到，諾斯悖論在理論前提中存在缺陷。它的理論基礎(chǔ)是對于國家、政府角色定位和國家所有權(quán)的理解，但對上述理解的偏差導(dǎo)致了該理論的不完備。其實(shí)，政府投資等一系列政府經(jīng)濟(jì)行為都只是政權(quán)的實(shí)踐，是國家所有權(quán)的行使。其中，政權(quán)的性質(zhì)決定了具體投資行為的實(shí)施主旨。國家所有權(quán)、全民所有權(quán)與各主體所有權(quán)的權(quán)屬差異，決定了其使用效益的公共化要求與社會價(jià)值目標(biāo)的抉擇，而且上述理念完全可以在立法技術(shù)上有所體現(xiàn)。我國政府的角色定位和政府的相對獨(dú)立經(jīng)濟(jì)行為并不是西方政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在中國的制度體現(xiàn)，而是新中國成立60年尤其是改革開放30多年來經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯的結(jié)果。針對諾斯悖論，我們的答案是政府投資或以其他方式參與經(jīng)濟(jì)生活并不是本質(zhì)上是有限理性的，對它的認(rèn)知可以因“國”制宜。其中最重要的是，政府投資不能因?yàn)橘Y金的所有權(quán)不同而令投入到同一市場中的資金附帶不同的權(quán)力色彩，即無論各投資主體擔(dān)負(fù)何種責(zé)任或社會期待：引導(dǎo)、救濟(jì)、純獲利等，政府投資應(yīng)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，與其他主體一樣參與同一個(gè)市場，與其他實(shí)體遵循相同的游戲規(guī)則。所有權(quán)色彩的優(yōu)勢地位應(yīng)該被抹殺。所以，在政府投資法的價(jià)值取向視角我們要對政府投資進(jìn)行矯正。即使本著公共利益的宏觀價(jià)值取向所從事的政府投資行為，也必須在市場面前褪去所有權(quán)色彩的外衣，即褪去所有權(quán)背后的權(quán)力附帶（包括壟斷地位、信息優(yōu)勢等），真正做到“權(quán)力隔斷”。根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第一定理，滿足完全競爭的條件以及一些其他條件的市場能夠?qū)е律鐣∪辟Y源的帕累托最優(yōu)配置。針對有政府參與的投資行為，政府資金的多與少、進(jìn)與退并不直接構(gòu)成競爭市場的阻礙，而權(quán)力配置的平等才是競爭市場的核心?？傊?，面對不完全競爭、非均衡市場、市場缺位、不希望的市場結(jié)果等，政府也不能被期待成為救世主，政府只能是一種選擇，不僅是主體選擇更應(yīng)是一種制度選擇。

其中，法律制度在對政府投資的社會認(rèn)知中如何構(gòu)建，價(jià)值取向起著核心作用。法可以有不同的價(jià)值目標(biāo)，這些價(jià)值目標(biāo)不是平行的，需要對這些目標(biāo)做出選擇，即誰為最高價(jià)值，誰為次價(jià)值，應(yīng)當(dāng)首先選擇誰，當(dāng)它們相互沖突的時(shí)候應(yīng)使誰服從誰。法律應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)確定側(cè)重于保護(hù)和增加哪些價(jià)值。［6］前文通過社會系統(tǒng)的視角得出公共整體利益的價(jià)值視角，但公共利益作為不確定法律概念本身是非常抽象的、富于彈性和變動的。按照馬克思主義的觀點(diǎn)，唯有在具體化了的時(shí)空中探究具體化了的公共利益的內(nèi)容才是符合事物發(fā)展規(guī)律的。［7］

四、政府投資法價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的可量化構(gòu)建

霍布斯（Hobbes）在《利維坦》（Leviathan，［1651］）中表示：“將貨幣輸送給公眾使用的渠道和道路有兩種，一種是送交國庫，另一種是從國庫中重新發(fā)放出來作公共支付之用”；“自然人的脈管從身體的各部分接受血液送到心臟，在這里充實(shí)生機(jī)以后再由心臟經(jīng)動脈管送出，使各部分充滿活力并能動”；“貨幣在國內(nèi)人民之間周流傳用，并在傳渡過程中營養(yǎng)各部分。其情況很像國家的血液流通：因?yàn)樘烊坏难阂餐瑯邮怯赏恋氐漠a(chǎn)物構(gòu)成的， 而且在流通過程中一路營養(yǎng)人體的各部分?！保?］（p105）至此霍布斯引用威廉·哈維血液循環(huán)之原理，將國家比喻為一個(gè)“虛構(gòu)之人”（Artificial Man）。說明國家收入解繳于國庫，已由國庫外放，經(jīng)過大動脈，使全身各部分活躍， 其功效與血液之循環(huán)于人體相似。［9］（p225）借用霍布斯的“虛構(gòu)之人”概念，我們也可得出現(xiàn)代政府投資行為恰恰起著國家心臟的作用，在整個(gè)社會系統(tǒng)中猶如“經(jīng)濟(jì)泵”；基于資源有限的社會背景，政府投資是本著一定價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的“資源重新分配泵”。法律首先要明確的是開啟這個(gè)“泵”時(shí)價(jià)值目標(biāo)選擇的傾向性。

從宏觀視角來看，政府投資的法價(jià)值取向決定了對社會中存在政府投資與非政府投資的沖突和矛盾如何進(jìn)行價(jià)值判斷。但過于模糊且概括性很強(qiáng)的公共利益的價(jià)值取向能否成為可操作性的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)呢？其中，公共是全社會的公共利益還是區(qū)域性、地方性公共利益？公共利益如何客觀體現(xiàn)，具體投資實(shí)踐中對什么領(lǐng)域應(yīng)投入、對什么領(lǐng)域應(yīng)禁止？面對政府投資，它的實(shí)務(wù)需求對傳統(tǒng)的價(jià)值取向范式提出了新的要求。我們不能再囿于務(wù)虛的價(jià)值取向，可計(jì)量、可操作、可借鑒的價(jià)值評判標(biāo)準(zhǔn)是政府投資法律制度所急需的。公共利益價(jià)值取向此時(shí)急需“可操作性概念”，以此來決定政府投資結(jié)構(gòu)的構(gòu)成。因此，該評判標(biāo)準(zhǔn)不僅指導(dǎo)著政府投資立法而且可以約束政府投資的具體行為決策。在政府投資的啟動環(huán)節(jié)至退出環(huán)節(jié)，都應(yīng)一以貫之并彰顯出其社會現(xiàn)實(shí)效益和社會前瞻性。

首先，我們對政府投資行為做一個(gè)抽象描述：

其中，A為政府投資；B為市場內(nèi)的非政府投資人，在不同的市場里它的組成各不相同；C為整個(gè)市場的收益，作為宏觀經(jīng)濟(jì)的研究對象，這個(gè)收益的含義不同于簡單投資回報(bào)，它是表征該市場的發(fā)展規(guī)模和健康的一個(gè)綜合指標(biāo)；D為社會效益。由公式①可以看出，投資是這樣一個(gè)過程：各種投資主體（A和B）參與其中，通過經(jīng)營活動產(chǎn)生市場效益和社會效益。一般來說，社會效益是一個(gè)很難量化的東西。過去的政策制定往往對這種難以量化的指標(biāo)做了忽略。因此，該方程表現(xiàn)為：

現(xiàn)在看來，這種處理是不合理的。針對各種市場情況，公式應(yīng)變形為：

⒈只有政府投資參與的市場：

⒉政府投資和非政府投資共同參與的市場：

⒊只有非政府投資人參與的市場：

政府投資所要研究的市場為1類和2類市場。所涉及到的市場形態(tài)可以用公式③④來表述。目前，在大部分市場內(nèi)，這是投資人和市場參與者所看到的或者所理解的二元結(jié)構(gòu)。在二元市場結(jié)構(gòu)中，每一元的經(jīng)營行為必然與另一元的經(jīng)營行為有相關(guān)性。我們要討論的是如何保證③④的市場形態(tài)是健康、良性的。這其中有A參與的市場形態(tài)中，A的公共利益價(jià)值取向起決定性作用，而且要在社會實(shí)現(xiàn)過程中保障公平與效率。其實(shí)，所謂公平和效益的矛盾是一種人為的劃分。在這里，筆者首先強(qiáng)調(diào)公平，因?yàn)槿绻嬲遣还降牧⒎隙ú粫切в米畲蠡牧⒎ā＃?0］（p103）那么，就政府投資而言，公平既表現(xiàn)為過程的公平 （或者說市場內(nèi)公平）也表現(xiàn)為結(jié)果的公平。過程的公平表現(xiàn)為公式④中A與B之間的公平問題；結(jié)果的公平則更多地以社會效益D來評估。也就是說，在公共利益價(jià)值目標(biāo)指引下的政府投資行為，應(yīng)該既能保障市場內(nèi)的A與B的市場權(quán)力配置公平，又應(yīng)保障實(shí)現(xiàn)社會產(chǎn)出中的社會公平效益。而在“具體化了的時(shí)空”中，社會效益的內(nèi)容包括就業(yè)、資源的可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境、國家安全等諸多等待考量的因素。所以，每一項(xiàng)政府投資行為都應(yīng)該在實(shí)現(xiàn)市場效益C的同時(shí)，用衡量社會效益產(chǎn)出D來具體體現(xiàn)政府投資的價(jià)值目標(biāo)。這其中社會效益D的目標(biāo)選擇是關(guān)鍵問題。

例如：面對金融危機(jī)的大背景，我國政府提出的“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激方案。但因經(jīng)濟(jì)增長并不必然帶來就業(yè)的同步擴(kuò)大，甚至可能產(chǎn)生增長與就業(yè)目標(biāo)的矛盾，所以，導(dǎo)致目前中國經(jīng)濟(jì)存在 “無就業(yè)復(fù)蘇”的危險(xiǎn)。針對此問題，2009年《人口與勞動綠皮書》提出三個(gè)模擬方案，用投入產(chǎn)出的方法來模擬投資與就業(yè)的關(guān)系。第一種方案，按照過去的投資方法，重視對固定資產(chǎn)的投資從而進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資分配?！?萬億”投資完成以后，可拉動非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)4482萬人，相當(dāng)于2008年全部非農(nóng)就業(yè)的9.6%。第二種方案，計(jì)劃分配的方案。按照現(xiàn)在我國發(fā)展改革委員會公布的對不同行業(yè)的投資結(jié)構(gòu)安排，可拉動非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)5135萬人，相當(dāng)于2008年全部非農(nóng)就業(yè)的11.0%。第三種方案，本著就業(yè)優(yōu)先原則。充分考慮到不同的行業(yè)、不同的產(chǎn)業(yè)拉動就業(yè)的效果之間的差別，再進(jìn)行投資分配。其中，給予教育、衛(wèi)生、社會保障等服務(wù)業(yè)最高的就業(yè)拉動系數(shù)，其他產(chǎn)業(yè)按照就業(yè)拉動系數(shù)從大到小排列?？梢詣?chuàng)造就業(yè)7236萬人，相當(dāng)于2008年全部非農(nóng)就業(yè)的15.5%。［11］由模擬分析可知，這三種分配方案拉動GDP的增長沒有太大的差別。所以，目標(biāo)的選擇在投資的社會效益中起重要作用。政府投資可以在價(jià)值取向的指引下直接宣示某個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為具體的社會效益產(chǎn)出期待狀態(tài)；或者某個(gè)目標(biāo)優(yōu)先作為具體社會效益產(chǎn)出狀態(tài)。

由此看來，政府投資的行業(yè)范圍與政府投資的公共利益價(jià)值目標(biāo)矛盾的問題可以迎刃而解，因?yàn)楣怖娴膬r(jià)值取向與目前政府涉足競爭性或壟斷性行業(yè)并不天然矛盾，⑥按照陳敬武教授的總結(jié)：從國有經(jīng)濟(jì)的分布領(lǐng)域和所處的地位來看，大體上可分為三種類型：⑴基礎(chǔ)設(shè)施、社會公用事業(yè)分布型：國有經(jīng)濟(jì)主要集中在土地、資源、基礎(chǔ)設(shè)施、社會公用事業(yè)等領(lǐng)域。屬于這種類型的國家主要有日本、美國、德國和韓國等；⑵廣泛分布型：國有經(jīng)濟(jì)除分布在基礎(chǔ)設(shè)施、社會公用事業(yè)等領(lǐng)域外，還廣泛分布于競爭性領(lǐng)域。這類國家有西歐、新加坡、泰國、印度等；⑶主導(dǎo)支配分布型：國有經(jīng)濟(jì)不僅在基礎(chǔ)設(shè)施、社會公用事業(yè)領(lǐng)域居壟斷地位，而且在競爭性領(lǐng)域的所有部門（行業(yè)）也居于支配地位。如社會主義各國，特別是我國，國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)主導(dǎo)地位。陳敬武.國有經(jīng)濟(jì)的功能定位［J］.科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理，2001，（5）：54.競爭性行業(yè)中的政府投資也可以是在本著公共利益價(jià)值取向，且在具體社會效益目標(biāo)追求下的拉動、引領(lǐng)、救濟(jì)等投資行為。所以，政府作為“經(jīng)濟(jì)泵”沒有天然缺陷，關(guān)鍵是如何解決A與B之間過程的公正（或者說市場內(nèi)公正）及社會產(chǎn)出中的市場效益與社會效益的結(jié)果公正問題。這其中，價(jià)值取向指導(dǎo)下的社會效益目標(biāo)選擇是關(guān)鍵問題。

［1］ 傅云威.應(yīng)對金融危機(jī)， 中國贏得敬意［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/world/2009－09/13/content＿12045423.htm， 2009－11－30.

［2］蘇力.“什么是你的貢獻(xiàn)？”——法治及其本土資源［M］.中國政法大學(xué)出版社，2004.

［3］（美）米歇爾·沃爾德羅普.復(fù)雜——誕生于秩序與混沌邊緣的科學(xué)的新描述［M］.陳玲譯.生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997.

［4］劉溶滄，趙志耘，夏杰長.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的財(cái)政政策選擇［M］.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2000.

［5］岳彩申.“需要國家干預(yù)說”的科學(xué)方法論解釋——證偽范式的認(rèn)知［EB/OL］.http：//www.lichangqi.net/wz/wz.aspid，2009－09－08.

［6］侯懷霞，李虎.論經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值取向［J］.中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2005，（4）：54.

［7］陳莉.法律上的公共利益判斷標(biāo)準(zhǔn)簡論［J］.黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（4）：18.

［8］（英）杰克·霍布斯著.利維坦［M］.趙雪綱譯.華夏出版社，2008.

［9］黃仁宇.資本主義與二十一世紀(jì) ［M］.生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997.

［10］蘇力.“市場經(jīng)濟(jì)對立法的啟示”，法治及其本土資源［M］.中國政法大學(xué)出版社，2004.

［11］蔡昉.調(diào)整“4萬億”投資方向，避免無就業(yè)復(fù)蘇［EB/OL］.南方周末，http：//www.infzm.com/content/34114， 2009－09－13.

（責(zé)任編輯：高 靜）

The Value Orientation of Government Investment Expenditure Law under the Background of Financial Crisis

Sun Fang

Government investment is based on the China＇s social reality.The article analysis，and dialysis combing historical origins of complex adaptive social system，deducing that the o public investment expenditure in China is not only the provision of public goods，but ＂induced water＂role of national economic development，thinking on the value－orientation of law in the context of the pluralism government role and social investment in the effectiveness of multi－level expectations and to propose the public interest under the guidance of quantifiable values.

government investment expenditure；complex adaptive system （CAS）；legal supervision；value orientation

F810.424

A

1007－8207（2010）03－0036－05

2009－12－04

孫放 （1980—），女，黑龍江佳木斯人，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)博士生，上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法系講師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、金融法。

本文系上海市法學(xué)會一般課題的階段性成果，項(xiàng)目編號： 2009滬法課字1號。