財(cái)政透明度與稅收支出預(yù)算的構(gòu)建

白彥鋒

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅研究所副所長(zhǎng)、財(cái)政管理系副主任、副教授、碩士生導(dǎo)師、博士，北京 100081）

財(cái)政透明度與稅收支出預(yù)算的構(gòu)建

白彥鋒

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅研究所副所長(zhǎng)、財(cái)政管理系副主任、副教授、碩士生導(dǎo)師、博士，北京 100081）

國(guó)家兩部門(mén)公布的2008年度的稅收統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的差異引發(fā)了人們的熱烈關(guān)注。兩數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑的差異，折射出在我國(guó)構(gòu)建稅收支出預(yù)算的必要性和緊迫性，這將有助于未來(lái)我國(guó)提高財(cái)政和預(yù)算的透明度。

稅收數(shù)據(jù)；稅收支出預(yù)算；財(cái)政透明度；稅式支出

一、稅收統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)“打架”

2008年，國(guó)家兩部門(mén)發(fā)布的稅收統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)“打架”，引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。特別是在“兩會(huì)”期間，這種關(guān)注程度更是被在一定程度上進(jìn)行了放大。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2009年2月26日發(fā)布的《2008年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2008年稅收統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為57862億元，而財(cái)政部公布的2008年的稅收收入預(yù)算執(zhí)行數(shù)為54219.62億元，二者之間的差距超過(guò)了3600億元。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說(shuō)，這兩個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之所以存在差異，主要還是統(tǒng)計(jì)口徑不同。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)為國(guó)家稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì)的稅收收入快報(bào)數(shù)，其中包括：各級(jí)國(guó)稅和地稅部門(mén)征收的國(guó)內(nèi)稅收入，以及海關(guān)代征的進(jìn)出口貨物增值稅和消費(fèi)稅，并扣除了稅務(wù)部門(mén)辦理的企業(yè)所得稅和增值稅等退稅。

與之相比，財(cái)政部門(mén)統(tǒng)計(jì)的稅收收入數(shù)據(jù)口徑要更大一些，其中包括稅務(wù)部門(mén)征收的各項(xiàng)稅收，海關(guān)征收的進(jìn)出口關(guān)稅和船舶噸稅，海關(guān)代征的進(jìn)出口貨物增值稅和消費(fèi)稅，財(cái)政部門(mén)及地稅部門(mén)征收的耕地占用稅和契稅，扣除了出口退增值稅和消費(fèi)稅、財(cái)政部門(mén)辦理的企業(yè)所得稅和增值稅等退稅。

二者之間的差額主要是關(guān)稅、耕地占用稅、契稅、船舶噸稅①船舶噸稅，是指對(duì)在我國(guó)港口行使的外國(guó)籍船舶、外商租用的中國(guó)籍船舶，按照船舶注冊(cè)的凈噸位征收的一種關(guān)稅。征收船舶噸稅一方面可以限制外國(guó)船舶隨意進(jìn)入我國(guó)港口、保護(hù)我國(guó)海洋運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展；另一方面，也可以為我國(guó)的港口建設(shè)和維護(hù)、海上干線公用航標(biāo)的建設(shè)和維護(hù)籌集一定數(shù)量的資金。和出口退稅、財(cái)政部門(mén)辦理的企業(yè)所得稅和增值稅退稅。其中，統(tǒng)計(jì)局口徑中不包括的關(guān)稅、耕地占用稅、契稅、船舶噸稅等收入為“增項(xiàng)”，會(huì)使財(cái)政部門(mén)的稅收收入執(zhí)行數(shù)變大；而出口退稅、財(cái)政部門(mén)辦理的企業(yè)所得稅和增值稅退稅為“減項(xiàng)”，在財(cái)務(wù)上直接沖減收入。

“增項(xiàng)”中的四稅多為小稅種，稅收收入數(shù)額有限；而2008年的出口退稅數(shù)額高達(dá)5865.9億元，“減項(xiàng)”大于“增項(xiàng)”，導(dǎo)致盡管財(cái)政部門(mén)的統(tǒng)計(jì)口徑大，但數(shù)額反而較小。

二、構(gòu)建稅收支出預(yù)算，增加財(cái)政透明度

（一）預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金與財(cái)政赤字規(guī)模

上述統(tǒng)計(jì)口徑的差異對(duì)財(cái)稅專業(yè)人士而言不難理解，但是在一般民眾看來(lái)，如墮五里霧中，理解起來(lái)確實(shí)很困難。無(wú)獨(dú)有偶，今年的9500億元的財(cái)政預(yù)算赤字創(chuàng)了歷史記錄，引發(fā)了各方面的廣泛關(guān)注。但是，全國(guó)財(cái)政收入66230億元直接減去全國(guó)財(cái)政支出76235億元后的余額，卻并非“9500億元”。后來(lái)，財(cái)政部門(mén)的有關(guān)人士一解釋，人們才清楚，財(cái)政收入方還要加上調(diào)入使用中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金（budget stabilization fund）的505億元。2007年我國(guó)建立了中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，專門(mén)用于今后彌補(bǔ)短收年份預(yù)算執(zhí)行中的收支缺口，應(yīng)對(duì)不時(shí)之需。2007年中央財(cái)政從2006年的超收收入中安排了500億元，用于建立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，2007年預(yù)算執(zhí)行后再次注入1032億元，2008年用超收收入安排了192億元的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。2008年和2009年在編制預(yù)算時(shí)，又分別從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中調(diào)出了500億元和505億元（具體情況參見(jiàn)表1）。中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金起到了一個(gè)“蓄水池”的作用，當(dāng)財(cái)政超收較多時(shí)，可以放入“蓄水池”；當(dāng)財(cái)政收支矛盾比較突出時(shí)，就從“蓄水池”當(dāng)中放出一部分進(jìn)行調(diào)節(jié)，有助于我國(guó)預(yù)算的平穩(wěn)發(fā)展。

表1 我國(guó)中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的收支情況

2009年我國(guó)預(yù)算支出壓力陡然增加，505億元預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的調(diào)入使用，避免了我國(guó)財(cái)政赤字歷史性的突破“萬(wàn)億”大關(guān)的尷尬。

（二）提高財(cái)政透明度的途徑

2008年“兩會(huì)”期間，不斷有代表提出要增加財(cái)政透明度，預(yù)算報(bào)告要能使廣大代表和民眾看懂、看明白。2008年5月1日，頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》是新中國(guó)第一部針對(duì)政府信息公開(kāi)的專門(mén)法規(guī)，其“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”的基本原則，旨在讓政府權(quán)力在“陽(yáng)光下運(yùn)行”。近年來(lái)，財(cái)政部門(mén)將推進(jìn)預(yù)算信息公開(kāi)透明作為推行政務(wù)公開(kāi)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，取得了重要進(jìn)展。2000～2007年的全國(guó)財(cái)政收支預(yù)算、決算數(shù)據(jù)均在《中國(guó)財(cái)政年鑒》中出現(xiàn)，2008年財(cái)政部首次在其網(wǎng)站上公布了2003～2007年的全國(guó)財(cái)政決算數(shù)據(jù)，但在時(shí)效上明顯滯后。2009年財(cái)政部在第一時(shí)間將經(jīng)過(guò)全國(guó)人大批準(zhǔn)的中央預(yù)算在其網(wǎng)站上做了公布。

但是，財(cái)政預(yù)算報(bào)告具有較強(qiáng)的專業(yè)性，要“看懂、看明白”需要廣泛的專業(yè)知識(shí)背景，殊為不易。國(guó)外議員通常都是擁有自己的相關(guān)財(cái)稅方面的助理；另一方面，我國(guó)人大中的財(cái)經(jīng)專業(yè)委員會(huì)也可以發(fā)揮“術(shù)業(yè)有專攻”的作用。

盡管如此，增加財(cái)政透明度仍是可以有所為的。關(guān)于財(cái)政透明度（fiscal transparency）的含義，目前比較權(quán)威的是國(guó)際貨幣基金組織財(cái)政事務(wù)部在《財(cái)政透明度手冊(cè)》中給出的定義——向公眾最大限度地公開(kāi)政府職能、財(cái)政政策意向、公共部門(mén)賬戶和財(cái)政預(yù)測(cè)信息，并且這些信息是可靠的、詳細(xì)的、及時(shí)的、容易理解且可以比較的，便于民眾和市場(chǎng)準(zhǔn)確估計(jì)政府活動(dòng)的真實(shí)成本和收益。在這方面，2008年5月1日《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》正式開(kāi)始實(shí)施，我國(guó)的財(cái)政透明度不斷增強(qiáng)。但是，諸如出口退稅等“直接沖減收入”的內(nèi)容具有較強(qiáng)的隱蔽性，應(yīng)當(dāng)通過(guò)編制“稅收支出預(yù)算”的形式來(lái)進(jìn)行揭示。

三、充分認(rèn)識(shí)稅式支出與一般公共支出的區(qū)別，增強(qiáng)構(gòu)建稅收支出預(yù)算的緊迫性

稅式支出的概念產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代。在此之前，稅收優(yōu)惠措施已經(jīng)在各國(guó)得到廣泛應(yīng)用。1973年，美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)助理、哈佛大學(xué)教授薩里（Stanley S.Surrey）在其所著的《稅收改革之途徑》（Pathway to Tax Reform）一書(shū)中，第一次對(duì)稅式支出做了理論上的探討和闡述。稅式支出（tax expenditure）是以特殊的法律條款規(guī)定的、給予特定類型的活動(dòng)或納稅人以各種稅收優(yōu)惠待遇而形成的收入損失或放棄的收入。就具體形式而言，其中不僅包括出口退稅，還包括稅收豁免、稅收抵免、納稅扣除、延期納稅、盈虧相抵、優(yōu)惠稅率、加速折舊等多種形式。因此，稅式支出實(shí)質(zhì)上是政府的一種間接性支出，屬于轉(zhuǎn)移性支出的范疇。

（一）稅式支出與一般公共支出的相同點(diǎn)

稅式支出和直接的公共支出都是公共支出的具體形式，二者之間的相同點(diǎn)體現(xiàn)在：

1.資金的性質(zhì)相同

直接支出和稅式支出將政府財(cái)政資金安排出去之后，既不要求受益者償還，也不要求受益者像銀行貸款那樣支付利息，都是對(duì)政府財(cái)政資金的一種無(wú)償使用。

2.目的相同

無(wú)論直接支出、還是稅式支出，其最終目的都是為了履行國(guó)家職能、滿足社會(huì)公共需要，實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。

3.實(shí)施效果相同

直接支出和稅式支出都是對(duì)政府資金的使用，實(shí)施的結(jié)果都是使受益人的財(cái)力增加，而國(guó)家財(cái)力直接減少。

4.結(jié)果相同

對(duì)于財(cái)政收支平衡來(lái)說(shuō)，在其他條件不變的前提下，直接支出以“增支”的方式、稅式支出以“減收”的方式影響財(cái)政平衡，但二者的指向都是使財(cái)政向著失衡的方向發(fā)展。

（二）稅式支出與一般公共支出的差異性

當(dāng)然，作為公共支出的不同形式，稅式支出和直接公共支出之間更多的還是表現(xiàn)出差異性，這種差異性是政府在稅式支出和直接支出之間進(jìn)行選擇時(shí)的重要基礎(chǔ)和理論依據(jù)。與直接支出相比，稅式支出具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.稅式支出在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的效果上更具有時(shí)效性

稅式支出一經(jīng)實(shí)施，即在納稅人履行納稅義務(wù)時(shí)直接從應(yīng)納稅款中自動(dòng)兌現(xiàn)，兌現(xiàn)的稅款又直接參與企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)，省略了納稅人直接支付稅款和政府再按預(yù)算審核撥付資金這一程序，縮短了資金在政府手中滯留的時(shí)間，減少了調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的時(shí)滯。而且，如果安排得當(dāng)，這種程序上的簡(jiǎn)化還有利于節(jié)約行政管理費(fèi)用。

2.稅式支出具有間接性

稅式支出是通過(guò)稅收制度規(guī)定和稅制實(shí)施過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的一種稅前支出或“坐支”，在政府收入實(shí)現(xiàn)之前就已經(jīng)發(fā)生了，不具有直接支出那樣的先收再支和按照預(yù)算由國(guó)庫(kù)賬戶進(jìn)行劃撥的支出控制程序。稅式支出的這種間接性，使得它在沒(méi)有編制稅式支出預(yù)算之前，無(wú)需經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)的同意，而是利用稅收制度的這種特殊條款達(dá)到了稅收與支出之間“直通車(chē)”的目的。

3.稅式支出具有隱蔽性

如果說(shuō)直接預(yù)算支出中的財(cái)政補(bǔ)貼是“明給”的話，稅式支出則屬于一定意義上的“暗予”。因此，稅式支出又表現(xiàn)出很強(qiáng)的隱蔽性，很容易為政府所偏愛(ài)，從而導(dǎo)致稅式支出過(guò)多、過(guò)濫，與公共預(yù)算難以進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)，因此被喻為政府的“隱蔽性預(yù)算”或“看不見(jiàn)的預(yù)算”。這實(shí)際上也是傳統(tǒng)的稅收優(yōu)惠以及稅收優(yōu)惠管理模式的主要弊端，同時(shí)也是需要對(duì)其進(jìn)行改革的主要原因。正因?yàn)槿绱耍庞斜匾獙⑵浼{入公共支出預(yù)算加以公開(kāi)化和透明化。

（三）稅式支出的預(yù)算控制

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年我國(guó)稅式支出總額達(dá)到2159.52億元，占當(dāng)年全部稅收收入的12.7%。1998～2002年間，稅式支出年均增長(zhǎng)29.6%，超過(guò)稅收收入增速12.7個(gè)百分點(diǎn)。表2中為2006財(cái)政年度美國(guó)聯(lián)邦所得稅中估測(cè)出來(lái)的10項(xiàng)最大的稅式支出項(xiàng)目。

強(qiáng)調(diào)“稅式支出”的概念，一方面是要強(qiáng)調(diào)在鼓勵(lì)效果上各項(xiàng)稅收減免措施與直接的公共支出相類似，通過(guò)對(duì)稅式支出分析與評(píng)估有利于考察稅式支出與直接支出之間轉(zhuǎn)換的可能性，及時(shí)采取措施，以避免稅基遭到侵蝕和稅制的復(fù)雜化，從而實(shí)現(xiàn)稅收效率與公平的統(tǒng)一，進(jìn)而優(yōu)化我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)。

表2 2006財(cái)政年度美國(guó)聯(lián)邦所得稅中估測(cè)出的10項(xiàng)最大的稅式支出 單位：百萬(wàn)美元

另一方面，則是強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)稅收減免措施和其他公共支出一樣，需要必須經(jīng)過(guò)國(guó)家預(yù)算的控制程序方可實(shí)施，即要通過(guò)建立稅式支出預(yù)算實(shí)現(xiàn)對(duì)稅式支出的有效控制。建立稅式支出預(yù)算，既有利于稅收優(yōu)惠政策的公開(kāi)、透明，便于投資者了解政府鼓勵(lì)的行業(yè)而做出相應(yīng)的投資決策，也將稅式支出報(bào)告作為政府預(yù)算的一部分，向公眾提供一個(gè)及時(shí)的、可靠的、全面的、有分析的政府預(yù)算，其中的信息和數(shù)據(jù)能覆蓋整個(gè)財(cái)政行為范疇，提高財(cái)政資金分配的透明度。

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2008年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[Z].

[2]張晉武.中國(guó)稅式支出制度構(gòu)建研究[D].成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2007.

[3]張培.中國(guó)稅式支出預(yù)算管理研究[D].廣州：暨南大學(xué)，2007.

[4][美]約翰·L·米克塞爾.公共財(cái)政管理：分析與應(yīng)用（第六版）[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.

[5]Executive Office of the President,Office of Management and Budget,Analytical Perspective,Budget of the United States Government,Fiscal 2006[M].Washington D.C.:U.S.GPO,2005.

Fiscal Transparency and Tax Expenditure Budget

BAI Yan-feng

Recently,the difference between the tax revenue of 2008 released by two departments has attracted great attention.The main reason for the difference is the huge tax expenditure in China.It is urgent to set up the tax expenditure budget in China to improve the fiscal transparency.

tax data;tax expenditure budget;fiscal transparency

F812.42

A

1673-8616（2010）01-0051-03

2010-01-08

[責(zé)任編校：李君安]