政府決策中公眾參與的制度思考

王士如,郭 倩,2

(1.上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院,上海200433;2.上海海洋大學(xué)人文學(xué)院,上海201306)

·法學(xué)研究·

政府決策中公眾參與的制度思考

王士如1,郭 倩1,2

(1.上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院,上海200433;2.上海海洋大學(xué)人文學(xué)院,上海201306)

政府決策中的公眾參與是解決民生問題的制度選擇。公眾參與程度較低,政府決策公開征詢不利,是我國當(dāng)前政府決策中存在的主要問題。缺乏公眾參與的利益表達和決策過程中的協(xié)商民主機制是造成問題存在的根本原因。為此,培育社會利益群體組織化的參與模式,建立公眾參與的利益驅(qū)動、表達機制;同時將協(xié)商民主引入政府決策領(lǐng)域,確立政府決策中的對話、溝通制度是實現(xiàn)我國政府決策中公眾參與的根本路徑。

政府決策;公眾參與;利益表達;民生問題

一 公眾參與相關(guān)概念

(一)公眾參與

公眾是指“一個或一個以上的自然人或者法人(one or one more natural or legal persons)”。[1]這是聯(lián)合國1991年2月25日在芬蘭締結(jié)的《跨國界背景下環(huán)境影響評價公約》中,首次對“公眾”作出的界定。我國學(xué)者對公眾作出了不同的界定,①有的研究者認(rèn)為:“‘公眾’在廣義上是指與黨委、政府、社會組織相對而言的,在很大程度上是指由一個個具體的個人構(gòu)成的簡單集合體”,見戴雪梅.和諧社會與公眾參與問題研究[J].求索,2006(8):66.另有學(xué)者認(rèn)為:“公眾屬于人民的組成部分,并且由已經(jīng)成年的自然人組成”,見李春燕.公眾參與的功能及其實現(xiàn)條件初探[J].蘭州學(xué)刊,2006(9):170.還有學(xué)者認(rèn)為:“所謂公眾,指的是政府為之服務(wù)的主體群眾”,見《北京娛樂信報》國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳,引自http:// www.bjee.org.cn/news/index.作者認(rèn)為,公眾是一個國家除直接掌管公權(quán)力以外的,作為國家公共政策和公共管理對象而存在的普通社會成員所構(gòu)成的群體,包括自然人、法人和社會組織。公民是公眾最主要的構(gòu)成因素,但不等同于公民。居住在中國但不具有中國國籍的外國人,可能成為社會公眾。作為國家公民的政府工作人員、政治家在一定情況下只能積極主動地代表公眾而本身不能當(dāng)作公眾。作為政治概念的人民,也有別于公眾。一國統(tǒng)治階級的階級異己分子不被看做為人民,但卻無疑是這個國家公眾的一個部分。[2]“公眾”和“公民”混淆,導(dǎo)致了學(xué)術(shù)界“公眾參與”(public participation)與“公民參與”(citizen participation)混用的現(xiàn)象。在公眾參與主體上,“公民參與”強調(diào)參與者的“公民資格”和公民個人的參與,沒有公民權(quán)的外國人不能成為參與的主體;“公眾參與”并不強調(diào)參與者的公民資格,同時更關(guān)注社會組織(利益群體)的參與。對于公眾參與的內(nèi)涵和外延,有些學(xué)者把公眾參與等同于政治參與,認(rèn)為它由公民直接或間接選舉公共權(quán)力機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人的過程。不可否認(rèn),公眾參與主要范圍是參與國家的政治生活和政治決策。

因此,在公眾的所有參與中,政治參與尤其重要,最具有實質(zhì)性的意義。但不能因此將公眾參與和政治參與完全等同,公眾參與的范圍比政治參與更大,除了政治生活外,公眾參與還包括所有關(guān)于公共利益、公共事務(wù)管理等各個方面的參與。②李 萍.民日常行為的道德分析[M].北京:人民出版社,2004:109;高武平.公民參與的憲政分析[OL].http://www. duizhao.com/lunwen/de/lunwen_61138.h tml;魏 娜.公民參與下的民主行政[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2002(3):19-20.憲法規(guī)

(二)政府決策中的公眾參與

政府決策是“國家行政機關(guān)執(zhí)行憲法、法律,發(fā)揮行政管理職能做出的處理國家公共事務(wù)的決定。[3]”政府決策中的公眾參與是指在行政決策制定過程中,公眾以合法的形式表達利益要求,并影響決策過程和結(jié)果的活動。這種參與既是一種權(quán)利又是一種權(quán)力。①我國《憲法》不僅規(guī)定中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務(wù)。還具體規(guī)定了我國公民的參與國家事務(wù)、經(jīng)濟和文化事業(yè)以及社會事務(wù)的各項具體權(quán)利。見《中華人民共和國憲法》第2、34、35、41條。當(dāng)公眾以單獨的個體參與時,其行使的是個人權(quán)利;當(dāng)公眾通過社會群體參與時,其行使的則是集體權(quán)利。如果說傳統(tǒng)的權(quán)利(如人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、健康權(quán)等)是“單一”權(quán)利的話,公眾的參與權(quán)則是一個復(fù)合性的權(quán)利,它是公權(quán)利與私權(quán)利的融合。公權(quán)利是公民參與國家事務(wù)的政治權(quán)利,如選舉權(quán)、被選舉權(quán);聽證、論證、擬定等權(quán)利;批評、建議、檢舉、控告的權(quán)利以及運用言論、出版、集會、結(jié)社等自由,提出對國事的主張,協(xié)助政府管理社會事務(wù)等權(quán)利。這種權(quán)利“是對應(yīng)于國家”公權(quán)力“的。它體現(xiàn)公民與國家之間的關(guān)系,又是對抗公權(quán)力的武器”。[4]政府決策中的公眾參與主要體現(xiàn)為公眾和社會群體行使的公權(quán)利。但在某種情況下,公眾參與權(quán)又與社會成員的私人利益密切相關(guān),如公眾參與價格聽證、政府的房屋拆遷涉及公眾的財產(chǎn)權(quán),公眾參與環(huán)境評估涉及公眾的身體健康權(quán)等等,它同時具有私權(quán)利的性質(zhì)。

此外,公眾參與又是一種權(quán)力。國家作為一個擬制的人格主體,從最原始的意義上說,其權(quán)力或主權(quán)來源于個人的權(quán)利,是個人參政權(quán)的“集合”,而不是“轉(zhuǎn)讓”。[5]“國家主權(quán)是公意的體現(xiàn),公意是每個個人意志的集合;意志可以聯(lián)合、集合但不能轉(zhuǎn)讓,只能由自己來表達,因而個人作為主權(quán)者的主權(quán)(參政權(quán))也是不能讓渡的”[6]。公眾參與政府決策正是“人民主權(quán)”原則的內(nèi)在要求。隨著民主和法治的發(fā)展,“國家權(quán)力不再是統(tǒng)治社會的唯一權(quán)力了,與之并行或作為其互補互動力量的還有社會權(quán)力”[7]。這種社會權(quán)力體現(xiàn)了社會主體(公民或利益群體)所擁有的社會資源對社會和國家的支配力,公眾對政府決策的參與將成為一種社會權(quán)力而制衡國家權(quán)力。公眾通過一定的組織和途徑將其意志與利益轉(zhuǎn)化為社會權(quán)力去影響政府決策,從而增加國家權(quán)力中人民性的含金量,逐漸還權(quán)于民。

二 公眾參與政府決策的主體

(一)個體性參與和組織性參與

公眾參與政府決策的主體形式表現(xiàn)為兩種模式:一為個體參與,即公眾以個人身份參與到政府決策中,表達自身的利益訴求;二為組織化參與,即各利益群體通過合法的組織形式表達其利益的活動。

公眾個人的參與是終極意義上的參與,因為作為個體的人最能深切感受到自身的各種利益,但是,在高度組織化的社會中,分散、孤立的公眾個人不具有與政府討價還價的能力,“分散的、數(shù)量上眾多的個體在保護其權(quán)利的戰(zhàn)場上卻往往顯得不堪一擊;很多時候,分散的大多數(shù)個體在制度框架設(shè)定的游戲中注定要成為‘悲愴的失敗者’”。[8]而且個人表達利益訴求的散射性,也無法使利益主體凝聚共識,去接近或影響決策層面?！皞€體參與往往圍繞個人利益或少數(shù)人的利益發(fā)生,其試圖影響的也限于政府對某一具體問題的政策或處理,而很少涉及方向性、路線性的問題”。[9]尤其是城市農(nóng)民工、下崗職工等個體,其微弱的、松散的吁求基本上不能轉(zhuǎn)化為具有明確綱領(lǐng)和建設(shè)性的聲音,從而實現(xiàn)其自身利益。此外,在利益高度分化的社會中,政府決策也不可能同時受理眾多的公民個人的利益要求,政府決策欲想將眾多的個人利益進行求同以期形成一個統(tǒng)一的意見,往往不可及也不可能。②因為這些不同的利益,植根于利益分化的社會現(xiàn)實之中,消滅利益的差異,事實上意味著“改造”社會的政治行動。而且公共事務(wù)及國家機器的復(fù)雜性也使得每個人都積極地、同等地參與公共決策是不太可能的?！罢蜗到y(tǒng)和行政的決策過程,對于多元化的利益所進行的‘求同’,往往是一個不可及、甚至不可欲的烏托邦”。[8]

公眾的組織性參與可以克服公眾單個參與和表達無力的缺陷與不足。“公民權(quán)利的脆弱,在于權(quán)利的個體分散;而公民權(quán)利的強大,也正在于整體的聯(lián)合。只有每個公民都能為他人受傷的權(quán)利積極呼吁和吶喊,將他人的權(quán)利與自己的權(quán)利緊緊‘抱成一團’,我們才能最終迎來公民權(quán)利堅不可摧的時代?！盵10]“與分散的個體相比,個體利益的組織化可以帶來更多的參與資源、更豐富的信息?！盵11]分散的個體利益,唯有通過組織化的方式,才有可能真正成為利益競爭游戲中“有效的參與者”,并進而對政府決策過程及其結(jié)果產(chǎn)生富有意義的影響。

(二)公眾參與中的利益群體

公眾個人只有以不同的身份納入到各利益群體中,才能實現(xiàn)公眾組織化參與的效果。對利益群體(Interest Group)我國學(xué)界也有不同的理解。有學(xué)者從“社會組織性”上解釋利益群體,認(rèn)為,利益群體是“某些政治范疇內(nèi)基于共同的利益、意志、愿望與要求而采取共同行動的社會組織?！盵12]有學(xué)者則強調(diào)利益群體中階級和階層的要素,認(rèn)為“社會不同的人群或不同的階層,由于他們擁有的資產(chǎn)財富、收入、資源支配等方面的不同,各自的政治經(jīng)濟地位、自我生存和發(fā)展的能力有很大差別,可以分為不同的利益群體”[13]還有的學(xué)者從廣義上理解利益群體,“就是指以一定社會關(guān)系為基礎(chǔ)的,具有大體相同的利益要求,持相對共同利益態(tài)度而結(jié)合在一起的個人集合體?！雹偻鮽ス?所謂正確認(rèn)識和處理新時期人民內(nèi)部的利益矛盾[J].中共中央黨校學(xué)報,2000(2);馬志生.正確認(rèn)識和處理社會利益群體的矛盾[J].中國黨政干部論壇,1999(3):6.鄭維新.利益群體及其對社會穩(wěn)定的影響[J].公安研究,1996(4).作者較為認(rèn)同第三種觀點,簡言之,利益群體是社會利益體系中為追求和實現(xiàn)某種共同利益而聚合的個人集合體。

在西方社會,利益群體經(jīng)常被看做是利益集團(Interest Group),即在政治共同體中具有特殊利益,力圖通過一定的活動實現(xiàn)其利益的團體。我國也有學(xué)者認(rèn)為利益群體即為利益集團。但作者認(rèn)為,不能將二者完全等同,利益集團是利益群體中為獲取某種特殊利益而對政府施加影響的政治性組織,是否具有組織性是利益集團和利益群體的最明顯區(qū)別。“即在達到組織化程度的利益集團之前,因為有著一個共同的利益、共同的訴求,而有了一個利益群體的存在。從利益群體發(fā)展到利益集團有一個過程,說明先有利益群體爾后才有利益集團?！盵14]從組織程度、成員穩(wěn)定性、集團意識、行為方式、作用能力等方面考慮,我國目前并不存在嚴(yán)格意義上的、如西方國家那樣規(guī)范的利益集團,但在經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)的變化中,已形成由經(jīng)濟、社會等方面的某些共同利益聯(lián)系起來的,有著共同利益、共同訴求的利益群體。在利益多元化的社會中,不同利益群體將成為公眾參與政府決策的重要主體形式。

(三)利益群體的組織化

利益群體的組織化、合法化是公眾參與政府決策的前提條件,利益群體只能通過一定的組織形式實現(xiàn)對政府決策的影響和監(jiān)督。實踐中,一些以表達利益群體的利益訴求為根本目的,具有代表性、自治能力、規(guī)范運作的非政府組織已經(jīng)開始出現(xiàn)并正在發(fā)揮作用,②比如代表消費者利益的消費者協(xié)會,代表婦女利益的婦聯(lián),代表私營企業(yè)主、個體戶的工商聯(lián)等都在政府決策中發(fā)揮了重要作用。成為公眾參與政府決策的利益驅(qū)動和表達機制。

非政府組織(Non-Governmental Organization, NGO)③非政府組織(NGO)是國際上通用的說法,具體到各個國家側(cè)重點有所不同。我國官方稱為“社會團體”,依照《社會團體登記管理條例》第2條,是指中國公民自愿組成,為實現(xiàn)會員共同意愿,按照其章程開展活動的非營利性的社會組織。的形成,必須以結(jié)社自由為基礎(chǔ)。如果以權(quán)利主張和實現(xiàn)效力為要件評判,我國憲法賦予公民的自由結(jié)社權(quán)在很大程度上仍是一項聲明性的權(quán)利④參見《中華人民共和國憲法》第35條。,憲法意義的結(jié)社自由權(quán)尚未得到實體法的保護與主張,由此導(dǎo)致利益群體的利益表達面臨嚴(yán)峻的“合法性困境”;而且,我國政府對NGO登記設(shè)置的“業(yè)務(wù)主管單位”和“登記管理機關(guān)”的雙重審核、雙重許可的準(zhǔn)入門檻以及繁雜的手續(xù)和程序,又使大量的民間非政府組織不愿注冊而游離于法律監(jiān)管之外。培育和發(fā)展我國的利益群體并使之組織化,需要制定和完善法律層面的實體性法律——《結(jié)社法》,以及一系列由效力等級不同的法律法規(guī)組成的法律體系,重申公民結(jié)社自由的憲法權(quán)利,確認(rèn)利益群體作為參與主體的地位、方式、途徑;同時,還應(yīng)對現(xiàn)行有關(guān)登記管理的法規(guī)做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,逐步簡化登記管理程序,放寬對NGO的限制條件。

三 公眾參與政府決策的表達機制

(一)公眾參與中的利益表達

公眾參與政府決策的核心價值在于公眾話語權(quán)的行使,或稱利益表達,即利益群體通過一定的渠道自由地向社會大眾和政府表達權(quán)利和意愿的自由。公眾參與主體通過利益表達,提出利益訴求,與決策主體進行富有誠意的交流,才能使自身利益在決策中得到體現(xiàn)。需要指出的是,公眾參與中的利益表達是一個上下互動的管理過程,有無“互動”直接影響和反映公眾參與政府決策的程度。(參見表1)

表1 公眾參與階梯

告知是一種初級的參與形式,以信息發(fā)布為手段形成單向溝通,解決的只是公眾的知情權(quán)而不是參與權(quán);咨詢雖然可以使公眾對被告知的信息內(nèi)容發(fā)表看法,但政府回應(yīng)的積極性在很大程度上取決于發(fā)布者本身,公眾參與受到行政權(quán)的制約和限制,因此是一種象征性參與。我國目前的公眾參與仍處于象征性參與階段,盡管現(xiàn)實中不乏各種各樣的參與途徑,①如召開座談會、設(shè)置群眾意見箱、開通政府首腦熱線電話、市長信箱、舉辦聽證會、設(shè)立公民投訴中心和信訪等等。但收效并不理想。作者在有關(guān)調(diào)查中發(fā)現(xiàn):認(rèn)為聽證會“沒有實際作用”的占了26.14%,認(rèn)為“沒有參與條件和途徑”的占了36.93%,認(rèn)為參與“流于形式”的達到50%。(參見表2、表3)

根據(jù)分析,影響公眾參與積極性的最大障礙是政府對公眾參與“不尊重和不重視”,公眾參與“對政府的決策毫無影響力”②如公眾提出的意見是否被采納,沒有得到明確的答復(fù);具體聽取或吸納多少和什么樣的公眾意見,沒有在相關(guān)載體上得到體現(xiàn);征集意見的結(jié)果沒有評估和反饋;對于未采納的意見沒有給予令人信服的理由;聽證案卷對決策機關(guān)缺乏明確的拘束作用等。。實踐證明,僅靠目前橫向的公眾參與網(wǎng)絡(luò),如聽證會、網(wǎng)上公開征求意見、信訪等單向的象征性參與方式,不足以支撐政府決策中的公眾參與,在政府與公眾之間,必須采取雙向(互動)的完全性參與方式,即對話、溝通、協(xié)商等,才能使政府決策最大限度地涵蓋利益相關(guān)者的利益,從而實現(xiàn)和促進公眾的真正參與。

(二)公眾利益表達中的協(xié)商民主

1.協(xié)商民主的特點及其價值

表2 政府舉行的價格聽證效果

表3 參與民主管理的最大困難(可多選)

協(xié)商民主(deliberative democracy)是20世紀(jì)90年代以來在西方政治學(xué)界興起的一種民主理論。政治學(xué)家古特曼和湯普遜(A.Gut mann and D. Thompson)認(rèn)為,協(xié)商式民主意味著公民通過廣泛的公共討論的過程,各方的意見在公共論壇中互相交流,使各方了解彼此的立場和觀點,并在追求公共利益的前提下,尋求并達成各方可以接受的可行方案。政府決策中的協(xié)商民主是指社會中受到政策影響的個人或群體,通過一定的組織和形式參與行政決策的政治過程,賦予決策以合法性的治理形式,它強調(diào)尊重公民的利益表達、促進廣泛的參與,公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式,參與公共決策和政治生活。其主要特點和價值體現(xiàn)“權(quán)力與權(quán)利的互動”和“不同權(quán)利之間的平衡”兩個方面。

第一,政府決策中的協(xié)商民主是權(quán)利與權(quán)力之間的互動,體現(xiàn)政府與公民對公共生活的合作管理。如上所述,公眾的完全性參與是一種共同意會的溝通行動,這種溝通是雙向的、對等的與協(xié)商的,是公眾與政府進行有力的對話和互動,而不是只“傳遞解決方案”。正如米爾布雷思所說,類似于公民調(diào)查這些方式“并不能充分代替思想的動態(tài)交流與發(fā)展,后者只能在面對面的討論中產(chǎn)生。”[15]在互動中,政府不僅要征詢公眾的意見,而且要對此做出回應(yīng);公眾不僅要發(fā)表意見,而且要監(jiān)督政府對意見的落實。政府的回應(yīng)不僅是答復(fù)或解釋,而是與各利益訴求主體進行有效的溝通、磋商,達成利益表達與利益實現(xiàn),以及公共利益最大化的政治管理。政府決策中“權(quán)利與權(quán)力的互動”,體現(xiàn)了公眾與政府良好合作的新穎關(guān)系,是現(xiàn)代社會公共決策獲得合法性的重要途徑,[16]也是政府“善治”的實質(zhì)所在。

第二,政府決策中的協(xié)商民主是不同權(quán)利主體之間的利益平衡,體現(xiàn)利益博弈中的社會公平與正義。政府決策是為了平等保護全體公眾的利益,也是對社會中不同利益群體的利益調(diào)整和平衡。各利益群體之間為使其利益在行政決策中得到充分表達和體現(xiàn),將進行竭盡全力的博弈。協(xié)商民主通過平等、自由的對話、爭辯和討論,縮小利益群體之間因不同訴求而產(chǎn)生的偏見,尋找利益整合的平衡點,從而達成一定的共識,實現(xiàn)利益調(diào)整與均衡。“經(jīng)過商議過程所形成的決策,因融入各方參與者的意見,雖未必一定產(chǎn)生正確的決策,但可以在參與者之間產(chǎn)生更多的政治支持、正當(dāng)性與信任,可以推動社會公共政策的執(zhí)行,并為以后的合作互動積累起長期的信任與社會資本,促使民主政治朝著良性的方向健康發(fā)展?！盵17]協(xié)商民主包容、平等、自由的討論與溝通,不僅是行政決策中程序民主的應(yīng)有之意,同時更具實質(zhì)民主的內(nèi)涵,體現(xiàn)了社會的公平與正義。

2.政府決策中協(xié)商民主的制度支持

(1)公示制度

協(xié)商參與的基礎(chǔ)性制度是決策公示制度。它對應(yīng)著公民對政府決策的知情權(quán),是公眾有效參與的基礎(chǔ)和前提。否則,如果公眾不了解決策目標(biāo)、效率要求、事實和法律依據(jù)、決策過程等情況,協(xié)商民主很可能流于形式。根據(jù)有關(guān)調(diào)查,公眾對政府信息公開的內(nèi)容需求主要體現(xiàn)在9個方面。(見表4)

表4 公眾對政府信息公開內(nèi)容的需求

需要強調(diào)的是,在決策日趨專業(yè)化的情形下,僅僅決策文本公示是遠遠不夠的,還必須同時公開決策背景、決策意圖等重要信息,并詮釋決策所涉及的一些典型案例、生疏術(shù)語等等,如此,民眾才能真正理解決策并有效參與。

(2)聽證制度

政府決策過程,實質(zhì)上是運用多種事實和價值知識而進行交涉和選擇的過程,其民主性體現(xiàn)為公眾參與交涉和對選擇發(fā)生實質(zhì)影響,而不僅是通過表達意見提供信息和事實。因此,決策聽證中的民主性不僅在于是否有參與,更在于參與過程中是否享有實質(zhì)性話語權(quán),以及這種參與是否對行政決策產(chǎn)生有意義的影響。作者的調(diào)查顯示,對于聽證有10.23%的人認(rèn)為“很管用”,52.28%的人認(rèn)為“沒有作用”,還有25.57%的人“不清楚聽證是怎么回事”。(見表5)說明聽證會正淪為“聽證秀”,公眾參與變成一種毫無意義的言說,而不是實現(xiàn)其“權(quán)利制約權(quán)力”之民主要素。當(dāng)決策聽證僅僅賦予公眾一種“形式上的參與”,而未能將其上升為一種“參與權(quán)”時,這就違背了決策聽證的初衷和價值定位,也很難使公眾參與具有實質(zhì)意義。

表5 你認(rèn)為政府舉行的價格聽證效果如何?

政府決策中的聽證制度應(yīng)體現(xiàn)協(xié)商的性質(zhì),通過自由表達、闡述理由、進行說服、進而尋求共識。在此基礎(chǔ)上對決策方案做出合理的選擇。而“合理選擇而達成的共識實際上就是對參與各方的利益、動機和事實情況的理解,是一種含有理解的集體判斷,它不是簡單的意見聚合,而是包含偏好轉(zhuǎn)向的決定,是一種比選舉民主投票判斷更具正當(dāng)性的集體判斷”。[18]有助于修復(fù)行政決策中公眾參與可能遺漏的民主性。

(3)政府回應(yīng)制度

建立完備的回應(yīng)制度和說明理由制度,是政府決策中協(xié)商民主有效性的關(guān)鍵。調(diào)研的數(shù)據(jù)顯示,公眾對政府決策中的回應(yīng)制度評價不高,(見表6)其原因在于:公眾意見未能得到充分的尊重。對公民的意見是否采納政府部門實際上掌握了決定權(quán)。

表6 你認(rèn)為政府決策過程中對公眾的不同意見甚至反對意見的吸收情況如何?

“公眾參與某一決策,他們最想知道而且也應(yīng)該知道其建議被如何處理了?！睅缀鯚o法想象的是,倘若公眾的建議不斷地被行政機構(gòu)拒絕或忽視,公眾還會持久地對地方的參與程序感興趣。倘若地方政府不遵循公眾的建議,那么它就得向公眾明確說明它作出另外決定的原因。[19]回應(yīng)制度的建立和實施,有賴于政府與公眾合作伙伴關(guān)系的確立,為此,轉(zhuǎn)變政府角色,政府由“統(tǒng)治者”、“控制者”轉(zhuǎn)換為有限的管理者和公共服務(wù)者,就顯得格外重要。最為關(guān)鍵的是,公民參與作為一種民主權(quán)利和民主程序,應(yīng)該得到?jīng)Q策機關(guān)的真正尊重,并成為其自覺奉行的決策理念,而不是形式主義或“政治點綴”。①廈門PX事件中,政府的回應(yīng)是較為典型的樣本,值得借鑒。為此,政府必須將“對公眾意見的回復(fù)及說明理由”作為其基本程序義務(wù),在對公眾意見進行閱讀、分析、歸納、整理的基礎(chǔ)上,對每一類意見是否采納做出統(tǒng)一的說明,并給予回復(fù)。公眾參與一旦得到社會認(rèn)同,就會進一步激發(fā)公眾參與的激情或公益心,進而對政府決策表現(xiàn)出更多的關(guān)注。

[1]Convention on Environmental I mpact Assess ment in A Transboundary Context,Espoo,1991.

[2]現(xiàn)代漢語詞典[M].北京:商務(wù)印書館,1997:1054.

[3]楊海坤,李 兵.建立健全科學(xué)民主行政決策的法律機制[J].政治與法律,2006(3):27.

[4]郭道暉.論公民權(quán)與公權(quán)利[J].政治與法律,2005(6): 45-47.

[5]葉必豐.人權(quán)、參政權(quán)與國家主權(quán)[J].法學(xué),2005(3): 43.

[6][法]盧 梭.社會契約論[M].何兆武,譯.北京:商務(wù)印書館,1982:35.

[7]郭道暉.權(quán)力的多元化與社會化[J].法學(xué)研究,2001 (1):15.

[8]王錫鋅.利益組織化、公眾參與和個體權(quán)利保障[J].東方法學(xué),2008(4):26-29.

[9]尹櫻潔.當(dāng)前公民參與地方政府績效評估的研究[J].法制與社會,2008(31):125.

[10]兵 臨.用抱團的公民權(quán)利將公權(quán)逼上法治軌道[N].檢察日報,2008-01-16(04).

[11]王錫鋅.公眾參與和行政過程——一個理念和制度分析的框架[M].中國民主法制出版社,2007:83.

[12]夏立忠,李鳳石.現(xiàn)代社會中的利益群體與政策調(diào)控[J].理論探討,1997(2):23.

[13]張三力.制訂發(fā)展規(guī)劃要兼顧不同社會群體利益[J].北京觀察,2004(1):7.

[14]許耀桐.利益集團就是利益群體嗎?[N].解放日報, 2007-03-05(13).

[15]Milbrath,L.W.(1981).Citizen surveys as citizen participation mechanis ms[J].Journal of Applied Behavioral Science,17,p.482.

[16]王邦佐,朱勤軍.中國協(xié)商民主的特征及其發(fā)展空間[M]//和諧社會價值、政策、制度.上海:上海人民出版社,2006:17.

[17]陳剩勇.協(xié)商民主理論與中國[J].浙江社會科學(xué),2005 (1):5.

[18]肖北庚.論協(xié)商民主在行政決策機制中的引入[J].時代法學(xué),2009(5):8.

[19]劉 平,魯?shù)婪?特勞普-梅茨主.地方?jīng)Q策中的公眾參與:中國和德國[M].上海:上海社會科學(xué)院出版社, 2009:125.

(責(zé)任編輯 魏曉虹)

最后,我們仿照新詩散文化的語詞形式,將話題引入到了文類之間A的B化論域,是否可以將這一語法結(jié)構(gòu)擴展到中國文化的現(xiàn)代化問題?它們其實是一個彼此關(guān)聯(lián)的話語場和意義域,其深度模式建構(gòu)在主體選擇的多元論和自主性的糾葛之上。我們不妨借鑒陳寅恪先生論述中西文化提出的觀點,他從佛學(xué)在中國的命運考察了中國文化如何吸納外來文化的立場和方法問題:“……其真能于思想上自成系統(tǒng),而有所創(chuàng)獲者,必須一方面吸收輸入外來之學(xué)說,一方面不忘本來民族之地位。此二種相反而適相成之態(tài)度,乃道教之真精神,新儒家之舊途徑,而二千年吾民族與他民族思想接觸史之所昭示者也”[5]。這種理路不僅適用于文類、文學(xué)現(xiàn)象,中西文化問題亦可作如是觀。

參考文獻:

[1]王澤龍.“新詩散文化”的詩學(xué)內(nèi)蘊與意義[J].中國社會科學(xué),2007(5):171-173.

[2]南 帆.文學(xué)類型:鞏固與瓦解[J].中國社會科學(xué),2009 (4):163-173.

[3]巴赫金.文藝學(xué)中的形式方法[M].北京:中國文聯(lián)出版公司,1992:192-195.

[4]王先霈,王又平.文學(xué)批評理論術(shù)語匯釋[M].北京:高等教育出版社,2006:752-753.

[5]劉桂生,張步洲.陳寅恪學(xué)術(shù)文化隨筆[M].北京:中國青年出版社,1996:17-18.

The Reflection on Public Participation in the Decision-making of Government

WANG Shi-ru1,GUO Qian1,2
(1.School of Law,Shanghai University of Finance and Econom ics,Shanghai200433,China; 2.College of Hum anities,Shanghai Ocean University,Shanghai201306,China)

Public participation in the decision-making of government is the system choice for the settlement of people’swell-being.The low degree in public participation and the lack of public consultation in the process of government decision-making are the main problemsof current government decision-making in our country.The lack of the interest expression in public participation and the consultative democraticmechanis m in the decision-making process is the fundamental cause of this issue.Therefore,the basic approaches to the realization ofpublic participation in our government decision-making are to cultivate the participatingmode of social benefit group systematization,to set up the mechanis m of both interest expression and interest stimulation,to introduce consultative democracy into the field of government decision-making and to establish the dialogue and communication mechanis m in government decision-making.

government decision-making;public participation;interest expression;people’swell-being文化觀念、思維方式的深層變革,反映出以文學(xué)革命為先導(dǎo)的思想文化變革的徹底性和深刻性。在新文化運動狂飆突進的時代語境中,新詩充當(dāng)了文化變革的先鋒,舊詩被指認(rèn)為腐朽的封建文化堅固的堡壘,代表了業(yè)已僵化的文化傳統(tǒng)和價值體系,其步入末路也是文化解體的象征——當(dāng)一種文化淪落之時,它所承載的表意實踐、符號系統(tǒng)也隨之崩塌?，F(xiàn)代新詩瓦解了傳統(tǒng)文化引以為傲的高端陣地——古典詩歌,使其在文學(xué)革命的浪潮沖擊下步入邊緣。

D912.1

A

1000-5935(2010)05-0084-07

2010-06-10

上海市哲學(xué)社會科學(xué)研究項目“上海市政府決策中公眾參與實證研究”(2007BZH006)

王士如(1951-),女,河北肅寧人,上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授,主要從事憲法和行政法研究;郭 倩(1983-),女,黑龍江齊齊哈爾人,上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士研究生,主要從事憲法和行政法研究。定的“人民參與”為公眾參與提供了憲法依據(jù)和保障,隨著公民社會的發(fā)達,以及公民參與的范圍的擴大,法治進程中參與的主體和參與的范圍應(yīng)從更為廣義的層面進行理解。