轉(zhuǎn)型期農(nóng)村人民調(diào)解的法制環(huán)境分析

□劉行玉

轉(zhuǎn)型期農(nóng)村人民調(diào)解的法制環(huán)境分析

□劉行玉

轉(zhuǎn)型期農(nóng)村人民調(diào)解正面臨著地位下降、功能弱化的局面,作為人民調(diào)解員的村干部難以很好履行調(diào)解職責(zé)。當(dāng)前農(nóng)村相對(duì)滯后的法制環(huán)境與法律意識(shí)對(duì)作為協(xié)商性糾紛解決的人民調(diào)解產(chǎn)生消極影響：法律權(quán)威的缺乏帶來社會(huì)公平危機(jī);傳統(tǒng)習(xí)俗仍然是農(nóng)村社會(huì)的基本規(guī)范,農(nóng)民法律意識(shí)淡薄;社會(huì)治安狀況不理想,公共安全有待提高。以農(nóng)村人民調(diào)解功能的有效發(fā)揮為目標(biāo),轉(zhuǎn)型期法治建設(shè)的關(guān)鍵在于：通過加強(qiáng)政府廉政建設(shè)、依法行政,維護(hù)司法公正、公共安全,最終樹立法律權(quán)威,為人民調(diào)解創(chuàng)造良好法制環(huán)境。

轉(zhuǎn)型期;農(nóng)村人民調(diào)解;法制環(huán)境

一、轉(zhuǎn)型期農(nóng)村人民調(diào)解現(xiàn)狀

在民事糾紛更為廣泛和復(fù)雜社會(huì)轉(zhuǎn)型期,如何利用人民調(diào)解成功化解民事糾紛,創(chuàng)造良好的社會(huì)發(fā)展環(huán)境具有重要意義。然而,曾經(jīng)被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”的人民調(diào)解制度正隨著解決糾紛數(shù)量上的下降而正在經(jīng)歷著地位下降、功能弱化的尷尬局面。調(diào)查顯示,農(nóng)村地區(qū)此種狀況尤為突出。近年來,隨著人們對(duì)法治功能及其局限性認(rèn)識(shí)的加深,以及國際范圍內(nèi)ADR(代替性糾紛解決)理念的影響,人們開始從多元化糾紛解決機(jī)制的視角,重新審視人民調(diào)解制度,人民調(diào)解由此作為多元化糾紛解決機(jī)制中的重要一元重新進(jìn)入決策者的視野。然而,研究者往往更多地關(guān)注于人民調(diào)解制度本身的建設(shè),卻忽視了農(nóng)村人民調(diào)解地位下降、功能弱化的背后社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景。因此,作為農(nóng)村民事糾紛的主要解決途徑,人民調(diào)解如何重新煥發(fā)活力,發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)功能,從農(nóng)村法制環(huán)境的視角分析就具有了重要的意義。

從現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看,社會(huì)轉(zhuǎn)型期人民調(diào)解最直接的問題是調(diào)解數(shù)量、效果等方面都有所下降,難以承擔(dān)本身所應(yīng)有的解決民事糾紛、維護(hù)社會(huì)秩序的功能。人民調(diào)解制度自建立以來,曾經(jīng)為解決糾紛、預(yù)防犯罪、維護(hù)社會(huì)秩序、宣傳法律,提高公民法律意識(shí)、傳承文化、道德發(fā)揮了重要的的作用。然而從整體來看,當(dāng)前正面臨著解決民事糾紛比例逐年下降、地位日趨衰落的局面。下列圖表的對(duì)比直觀地展示了人民調(diào)解近20年的現(xiàn)狀：

【作者單位】聊城大學(xué)思政與馬克思主義學(xué)院,山東 聊城,252059

從1986年以來的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看,人民法院民事一審收案的數(shù)量持續(xù)增長。與訴訟解決糾紛數(shù)量的急劇增長相對(duì)比,人民調(diào)解解決的民事糾紛數(shù)量卻沒有發(fā)生太大變化,訴訟與人民調(diào)解在糾紛解決體系中的結(jié)構(gòu)比例發(fā)生了很大變化。以1986年為例,人民調(diào)解解決糾紛總量約為730.7萬件,而同年全國法院民事一審收案數(shù)量為98.94萬件,調(diào)解案件是訴訟案件的七倍之多。此后的五年里,人民調(diào)解在調(diào)解人員和調(diào)解民事糾紛的數(shù)量上都沒有發(fā)生大的變化,而法院民事一審收案卻以每年約20%的速度在增長。特別是從1999年起,在人民調(diào)解員數(shù)量大幅增加的情況下(從此前的600萬左右增加到近1000萬),調(diào)解解決糾紛的數(shù)量反而開始逐年降低,這種狀況一直持續(xù)到2005年。據(jù)資料統(tǒng)計(jì),從整體上看,在20世紀(jì)80年代人民調(diào)解與訴訟的比例約為10：1,1990年人民調(diào)解與法院民事一審的比例已降低為4：1,1996年此比例約為1.8：1,到本世紀(jì)初兩者在數(shù)量上已基本持平。很明顯,在整個(gè)民事糾紛解決體系中,訴訟越來越占據(jù)重要地位,甚至于從當(dāng)前趨勢(shì)上看,在不久的將來訴訟將是民事糾紛解決的主要方式。考察人民調(diào)解近20年的歷程,我們發(fā)現(xiàn)不難得出結(jié)論：人民調(diào)解原有的社會(huì)功能正隨著解決糾紛數(shù)量的下降而在逐步弱化,人民調(diào)解作為民事糾紛解決機(jī)制中一元的地位日趨下降。

而具體到農(nóng)村民事糾紛的調(diào)解中,我們看到的則是作為人民調(diào)解員的村干部難以擔(dān)當(dāng)起自己的角色,履行自己的職責(zé)。作為調(diào)解的主持者,無論是村支書、主任還是調(diào)解主任、調(diào)解員,主要存在以下三方面的問題：

(1)調(diào)解者對(duì)于民事調(diào)解的積極性不高。由于大多數(shù)農(nóng)村基層財(cái)政窘迫,村人民調(diào)解員在調(diào)解中報(bào)酬較少甚至沒有報(bào)酬,難以調(diào)動(dòng)其調(diào)解工作的積極性。更為重要的是,由于村干部傳統(tǒng)權(quán)威的失落,在調(diào)解工作中可能因個(gè)人的價(jià)值判斷帶來的利益傾向而使得一方甚至于雙方當(dāng)事人對(duì)其產(chǎn)生情緒對(duì)抗乃至于引起人際沖突,使得村干部不愿意因此而“得罪人”。正如學(xué)者王亞新在調(diào)查中所聞：“人民調(diào)解在這里的作用很有限,尤其是村里的調(diào)解,就看村主任支書是否管事了?！边@很好地反映了當(dāng)前農(nóng)村人民調(diào)解中調(diào)解者履行職責(zé)的主觀心態(tài)。

(2)調(diào)解者的工作能力與素質(zhì)有待提高。由于人民調(diào)解制度原有的設(shè)計(jì)是依托于基層群眾自治組織——村民委員會(huì),在村調(diào)解人員的選任中,大部分都是由先行選舉出的村民委員會(huì)成員兼任,很少有針對(duì)調(diào)解主任或調(diào)解委員的選舉,對(duì)于調(diào)解者很少有專業(yè)要求與培訓(xùn)。實(shí)踐中,調(diào)解效果則主要憑借個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、口才、人格魅力或威信等個(gè)人能力與素質(zhì)。而在以后的工作之中,基于地方政府的重視度不夠以及人力、財(cái)力缺乏等原因,很多村人民調(diào)解員也沒有或很少進(jìn)行過與調(diào)解工作有關(guān)的專門培訓(xùn)。調(diào)解僅僅是基于個(gè)人能力,調(diào)解依據(jù)也主要是情理、風(fēng)俗習(xí)慣等,人民調(diào)解中依法調(diào)解的原則并沒有得到嚴(yán)格貫徹實(shí)施。所有這些都使得調(diào)解組織和調(diào)解員的工作缺乏專業(yè)化(或職業(yè)化)的素質(zhì),大大降低了糾紛解決中的調(diào)解權(quán)威與公信力。

(3)村人民調(diào)解的公正性受到人際關(guān)系親疏有別的不利影響。即使是在村干部愿意調(diào)解并且調(diào)解成功的個(gè)案中,由于在村莊這樣一個(gè)“熟人社會(huì)”里每個(gè)人的社會(huì)關(guān)系總是呈現(xiàn)出“差序格局”。在這種差序格局中,社會(huì)關(guān)系是逐漸從一個(gè)一個(gè)人推出去的,是私人聯(lián)系的增加,由此決定了個(gè)人之間的關(guān)系也是親疏有別的,作為調(diào)解者的村干部也是如此。雖然家庭、家族凝聚力隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化有所變化,但是熟人社會(huì)中人際關(guān)系、利益關(guān)系的親疏總是不可避免地影響到權(quán)力的行使。由此,在調(diào)解中這種親疏有別的關(guān)系也不可避免地影響著調(diào)解者的價(jià)值判斷和利益平衡,甚至出現(xiàn)明顯有失公平的結(jié)果。這些都影響著當(dāng)事人對(duì)調(diào)解接受與否的態(tài)度,也最終決定著這種調(diào)解的生命力。

二、農(nóng)村人民調(diào)解的法制環(huán)境

從整體上看,農(nóng)村法制環(huán)境與農(nóng)民法律意識(shí)令人擔(dān)憂。相對(duì)滯后的法制環(huán)境與法律意識(shí)侵蝕著調(diào)解的公平正義原則,對(duì)協(xié)商性糾紛解決途徑產(chǎn)生根本性威脅,糾紛解決中對(duì)抗性方式比例上升。

1.法律權(quán)威的缺乏帶來社會(huì)公平危機(jī)

從歷史上看,“權(quán)大于法”的現(xiàn)象與觀念普遍存在。建國后,在強(qiáng)大的行政權(quán)力面前法律依然長期處于無足輕重的地位,也未能實(shí)在地給農(nóng)民正面的感受與實(shí)惠,難以贏得其信任。與農(nóng)民接觸較多的村民委員會(huì)和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期以來簡(jiǎn)單粗暴的工作態(tài)度與作風(fēng)展現(xiàn)給農(nóng)民的依舊是“官老爺”、“官衙門”的形象。此外,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象則極大損害了法的權(quán)威,而以權(quán)謀私、貪污受賄、公款消費(fèi)等現(xiàn)象的普遍存在更是強(qiáng)化了農(nóng)民思想觀念中的“強(qiáng)權(quán)”意識(shí)。農(nóng)村法治環(huán)境不理想和農(nóng)民法律意識(shí)淡薄的一個(gè)主要表現(xiàn)就是訴訟很少是農(nóng)民解決民事糾紛的首要選擇。因?yàn)樵谵r(nóng)民的意識(shí)中,現(xiàn)代的司法機(jī)關(guān)和人員與傳統(tǒng)的縣衙似乎沒有太大的區(qū)別,“辦事都要花錢”。此外,選擇訴訟途徑所面臨的訴訟費(fèi)用(包括交訴訟費(fèi)、律師費(fèi)、“活動(dòng)費(fèi)”等)和農(nóng)村法律援助的缺乏也對(duì)農(nóng)民通過司法途徑尋求救濟(jì)形成直接障礙。所有這些恰恰反映了當(dāng)前農(nóng)村的法治環(huán)境以及農(nóng)民們面臨糾紛時(shí)的無奈選擇,于是,各種形式的調(diào)解在當(dāng)前農(nóng)村糾紛解決中仍然是主要方式。

“權(quán)大于法”的現(xiàn)象與觀念直接反應(yīng)了社會(huì)轉(zhuǎn)型期法律權(quán)威的缺乏,其消極影響是社會(huì)公平危機(jī)在部分農(nóng)村地區(qū)日趨嚴(yán)重。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中財(cái)富、權(quán)力的多寡成為衡量人的重要標(biāo)準(zhǔn),而傳統(tǒng)道德中誠實(shí)信用、為人本分甚至轉(zhuǎn)化為貶義,許多地方村莊共同體趨于解體,農(nóng)民對(duì)村莊包括基層政權(quán)依賴大大減少,人們對(duì)權(quán)力與金錢的崇拜使得叢林法則主導(dǎo)了很多人的觀念與行為。其結(jié)果就是：糾紛的解決在很大程度上是雙方實(shí)力博弈的結(jié)果,這其中的因素包括權(quán)力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、個(gè)人乃至于家族勢(shì)力。

2.傳統(tǒng)習(xí)俗仍然是農(nóng)村社會(huì)的基本規(guī)范,農(nóng)民法律意識(shí)淡薄

改革開放以來,“送法下鄉(xiāng)”一度成為推動(dòng)農(nóng)村法治建設(shè)的重要途徑,針對(duì)農(nóng)民的法制宣傳也曾轟轟烈烈。然而,大量的社會(huì)調(diào)查研究顯示,規(guī)范農(nóng)民自身行為的依舊主要是鄉(xiāng)土社會(huì)中的傳統(tǒng)習(xí)慣。對(duì)于個(gè)中原因,蘇力認(rèn)為這是由于財(cái)力和人力的限制,國家對(duì)中國農(nóng)村基層的統(tǒng)治薄弱,國家力量無法將自己希冀的法律秩序和法律規(guī)則切實(shí)有效地向下貫徹落實(shí)所導(dǎo)致。因此,即使經(jīng)歷了50多年的時(shí)間以及當(dāng)代中國社會(huì)的巨大變革,制定法的規(guī)則也還沒有根本改變這種已經(jīng)深深植入我們靈魂和軀體中的習(xí)慣。

據(jù)學(xué)者們調(diào)查,廣大農(nóng)村地區(qū)仍然存留著大量的傳統(tǒng)習(xí)慣,并在農(nóng)民生活中發(fā)揮著實(shí)際效力,很多隱性的秩序依舊主導(dǎo)著鄉(xiāng)土社會(huì)人們的觀念和行為。對(duì)于這種現(xiàn)象,置身于農(nóng)民特定的生活環(huán)境之中,我們應(yīng)該意識(shí)到,農(nóng)村社會(huì)中許多看似和現(xiàn)代法治觀念、精神相沖突的行為,我們并不能簡(jiǎn)單地視為農(nóng)民的愚昧。在很多情況下,農(nóng)民所遵循的知識(shí)和規(guī)則與他們所身處的鄉(xiāng)土社會(huì)的生活邏輯是一致的。誠如蘇力所言,那種認(rèn)為人們無知、愚昧、不懂法的看法是貴族化的。在中國社會(huì)中,特別是農(nóng)村中,許多帶著傳統(tǒng)法律文化色彩的民間規(guī)范正組織著社會(huì)生活,調(diào)整著各種矛盾和沖突。從這個(gè)層面上講,生活于其中的農(nóng)民遵循其中的規(guī)范恰恰是理性的表現(xiàn)?？傊?農(nóng)村的法制環(huán)境決定了農(nóng)民由于受傳統(tǒng)思想的影響,受制于生存環(huán)境特定的地方性規(guī)則以及個(gè)體知識(shí)的不足等,依法維權(quán)的能力依舊很低,法律意識(shí)普遍淡薄。由此決定了農(nóng)村人民調(diào)解中依法調(diào)解的原則難以成為調(diào)解者和糾紛當(dāng)事人的內(nèi)在意識(shí)。

當(dāng)然,現(xiàn)代社會(huì)的習(xí)慣或民間法已完全不可能保持其在近代民族國家形成之前的那種所謂的“原生狀態(tài)”,它已必定是在同國家法的互動(dòng)過程中,不斷地重新塑造自己。可以這樣說：在正常生活秩序中民間習(xí)慣起著主導(dǎo)作用;而在發(fā)生糾紛后,具體到糾紛解決時(shí),往往又是習(xí)慣與國家制定法在共同發(fā)揮著作用。

3.社會(huì)治安狀況不理想,公共安全有待提高

據(jù)大量社會(huì)調(diào)查及有關(guān)組織調(diào)查報(bào)告顯示,近年來,很多地方農(nóng)村的社會(huì)治安狀況令人擔(dān)憂,農(nóng)民普遍缺少安全感,侵犯財(cái)產(chǎn)犯罪特別是盜竊罪日益猖獗。如中央綜治委2010年對(duì)部分地區(qū)的暗訪檢查顯示,雖然社會(huì)治安狀況總體穩(wěn)定,但個(gè)別地方的黑惡勢(shì)力、“兩搶一盜”和“黃、賭、毒”違法犯罪活動(dòng)仍較為猖獗。筆者在山東臨沂的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)也發(fā)現(xiàn),每個(gè)村莊每年盜竊案件平均在十起以上,而其中大部分都沒有報(bào)案。盜竊對(duì)象主要為牲畜、農(nóng)資等,盜竊有時(shí)是公開化,如夜間進(jìn)入老年人家中盜竊牲畜,更有甚者是白天騎摩托車到農(nóng)村里直接搶劫牲畜。再如據(jù)河南省農(nóng)調(diào)隊(duì)關(guān)于河南農(nóng)村社會(huì)治安調(diào)查報(bào)告顯示,被調(diào)查的60個(gè)農(nóng)戶,當(dāng)被問及“您對(duì)本村及周邊環(huán)境的社會(huì)治安如何評(píng)價(jià)”時(shí),有62%的農(nóng)戶選擇了“差”或“較差”,30%的農(nóng)戶選擇了“一般”,只有8%的農(nóng)戶選擇了“較好”。盜竊案件發(fā)生頻繁,成為當(dāng)前影響農(nóng)村社會(huì)治安的最主要因素。其中,農(nóng)戶失竊物資多為農(nóng)用三輪、四輪、糧食、家禽牲畜等,盜竊案值雖然不大,但發(fā)生較為頻繁,在給農(nóng)民帶來直接經(jīng)濟(jì)損失的同時(shí),也給村民們帶來了不安全感和恐懼心理。個(gè)別地方出現(xiàn)黑惡勢(shì)力侵入農(nóng)村基層政權(quán)的現(xiàn)象。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政面對(duì)已經(jīng)存在的黑惡勢(shì)力,不是主動(dòng)地依法整治,而是企圖采取扶植其中的一些黑惡勢(shì)力來對(duì)付另一些黑惡勢(shì)力;有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)因農(nóng)民的稅費(fèi)難征收,竟將那些素有劣跡的村霸扶持到村委會(huì)中,并成為這些黑惡勢(shì)力的保護(hù)傘;有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部腐敗變質(zhì),與黑惡勢(shì)力同流合污。學(xué)者于建嶸的調(diào)查也揭示了部分農(nóng)村地區(qū)的宗族勢(shì)力、非法宗教勢(shì)力和黑社會(huì)幫派組織迅速滋長蔓延的驚人狀況。雖然農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)業(yè)稅的取消使得鄉(xiāng)村干部與灰色力量的利益關(guān)系日趨淡薄,鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再依賴鄉(xiāng)村灰色力量執(zhí)行政策。但是,很多地方的實(shí)踐表明,“官退”之后,往往不是“民進(jìn)”,而是黑社會(huì)、灰社會(huì)以及邪教組織的跟進(jìn),乃至部分農(nóng)村地區(qū)社會(huì)治安有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)。

盡管當(dāng)前的法治狀況并不如人意,但在我們對(duì)農(nóng)村法制環(huán)境考察的過程中,也能感受到某些方面的提高與改善,如政府依法行政的提高使得農(nóng)民對(duì)政府行為與法律公正的信任度有所提高。此外,在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)選擇司法途徑解決民事糾紛也逐漸成為重要選擇,農(nóng)村中堅(jiān)持運(yùn)用法律武器解決糾紛的農(nóng)民也越來越多。雖然我們并不能以此就推出“農(nóng)民的法律意識(shí)增強(qiáng)了。”的結(jié)論,但我們還是能感受到農(nóng)民對(duì)法律主持下的公平與正義的向往。

三、農(nóng)村人民調(diào)解背景下的法治建設(shè)

人民調(diào)解功能的有效發(fā)揮為法治建設(shè)創(chuàng)造積極因素,同樣,法治環(huán)境又為農(nóng)村人民調(diào)解功能的有效發(fā)揮創(chuàng)造良好環(huán)境?！皺?quán)大于法”的現(xiàn)象與觀念以及規(guī)范缺失帶來的公平危機(jī)一方面會(huì)惡化現(xiàn)實(shí)的道德環(huán)境,另一方面,則會(huì)出現(xiàn)糾紛當(dāng)事人強(qiáng)勢(shì)一方更有愿意通過非正當(dāng)途徑影響司法、執(zhí)法,從而在糾紛解決中損害對(duì)方當(dāng)事人的正當(dāng)利益。在此情況下,糾紛中的強(qiáng)勢(shì)一方當(dāng)然不會(huì)選擇人民調(diào)解作為糾紛解決的首要途徑,甚至于抵制調(diào)解。因此,法治環(huán)境又是人民調(diào)解的重要基礎(chǔ)。不可否認(rèn),當(dāng)前政府主導(dǎo)型的法治建設(shè)背景下,法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在很大程度上也必將依賴于政府。一般而言,法治意味著法律是社會(huì)最高的規(guī)則,具有最大的權(quán)威。法治的最大威脅往往來自于權(quán)力,來自于擁有公共權(quán)力的政府。因此,法治建設(shè)必須首先起始于對(duì)政府行為的規(guī)范。良好的法治環(huán)境既是社會(huì)公平正義的保障,也是人民調(diào)解得以生存和發(fā)展的重要條件。以農(nóng)村人民調(diào)解功能的有效發(fā)揮為目標(biāo),轉(zhuǎn)型期法治建設(shè)的關(guān)鍵在于：

首先,加強(qiáng)廉政建設(shè)。在缺乏成熟政治文化和政治文明的社會(huì)轉(zhuǎn)型期,公共權(quán)力的主體(政府部門及官員)和客體(社會(huì)機(jī)構(gòu)和公眾)對(duì)于權(quán)力認(rèn)識(shí)的理性程度都有待逐步提高。增進(jìn)公民對(duì)權(quán)力認(rèn)識(shí)的理性化程度,從根本上依賴于實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效制約和監(jiān)督。在中國歷史上,權(quán)力總是與強(qiáng)者的利益相關(guān)聯(lián),權(quán)力異化成為一種普遍現(xiàn)象。而當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)中以權(quán)謀私、貪污受賄、公款消費(fèi)等現(xiàn)象的普遍存在進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民傳統(tǒng)思想觀念中的“強(qiáng)權(quán)”意識(shí),惡化了農(nóng)村法治環(huán)境,為人民調(diào)解工作的有效開展帶來極大障礙。江澤民總書記在黨的十五大報(bào)告中指出：“反對(duì)腐敗是關(guān)系黨和國家生死存亡的嚴(yán)重政治斗爭(zhēng)?！鞭r(nóng)村社會(huì)中政府形象則直接影響農(nóng)民的權(quán)力觀念。廉政建設(shè)的關(guān)鍵是要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督,努力建立一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,規(guī)范權(quán)力運(yùn)作,使權(quán)力在陽光下運(yùn)行,維護(hù)和保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán),進(jìn)而推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔用權(quán)。此外,實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)權(quán)力行使的有效制約與監(jiān)督更是直接影響著村委會(huì)權(quán)威,進(jìn)而影響村干部主持下的人民調(diào)解。這就需要通過健全完善村民自治章程和村規(guī)民約,把農(nóng)村財(cái)務(wù)、土地承包、村辦企業(yè)、計(jì)劃生育、社會(huì)治安、宅基地劃分等與農(nóng)民自身利益密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)納入依法管理的軌道,不斷完善村民自治制度。從制度上實(shí)現(xiàn)“民”與“官”的雙向制約,不僅要“約民”,更要充分保障村民對(duì)干部的監(jiān)督與制約。

其次,嚴(yán)格依法行政?；仡櫲嗣裾{(diào)解的歷程,我們會(huì)發(fā)現(xiàn),人民調(diào)解作用與優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮自始至終與行政權(quán)威不可分離。雖然從制度的設(shè)計(jì)上看,人民調(diào)解委員會(huì)是調(diào)解民間糾紛的群眾性組織,但其自治性在社會(huì)自治尚未成熟之際不可能有效實(shí)現(xiàn),社會(huì)轉(zhuǎn)型期人民調(diào)解依然依賴于權(quán)威,而現(xiàn)實(shí)中最有效的權(quán)威資源恰恰是政府。因?yàn)?雖然表面上看人民調(diào)解是依托于基層自治組織,但以往的基層自治組織在農(nóng)民的意識(shí)里從來就沒有與政府相分離,甚至于從來就沒有成為真正的自治組織。村干部出面主持的調(diào)解之所以能夠?yàn)榇迕袼邮?經(jīng)常是基于對(duì)權(quán)力的服從和畏懼。這就是以往村干部能夠調(diào)解,人民調(diào)解能夠有效發(fā)揮作用的重要基石。從根本上看,政府權(quán)威的樹立依賴于廉政政府,更依賴于政府機(jī)關(guān)的依法行政。依法行政是指各級(jí)行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定行使行政權(quán)力,管理國家事務(wù)。法律既是行政機(jī)關(guān)據(jù)以活動(dòng)的依據(jù),又是公民對(duì)該活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。以現(xiàn)代法治要求為目標(biāo),各級(jí)政府機(jī)關(guān)要以法律為依據(jù)管理國家事務(wù),要求公民、法人或其他組織依據(jù)法律享受權(quán)力,履行義務(wù),對(duì)不正當(dāng)行使權(quán)力和不很好履行義務(wù)的公民、法人或其他組織追究法律責(zé)任。更為重要的是,作為管理者的政府機(jī)關(guān)也必須依法管理,以法律為準(zhǔn)繩行使管理權(quán)力,必須在法律授予的職權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)。只有政府及其工作人員依法行政,才可能會(huì)有公民的嚴(yán)格遵守法律,樹立法律權(quán)威和法律信仰。相反,農(nóng)村社會(huì)中大量有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象則極大損害了法律的權(quán)威。因此,政府依法行政是樹立法律權(quán)威的關(guān)鍵,它有助于引導(dǎo)農(nóng)民依法行為,進(jìn)而使現(xiàn)代法律成為農(nóng)民生活的真正規(guī)則,成為人民調(diào)解的重要依據(jù)。

再次,維護(hù)司法公正。司法公正是指司法權(quán)運(yùn)作過程中各種因素達(dá)到的理想狀態(tài),是現(xiàn)代社會(huì)政治民主、進(jìn)步的重要標(biāo)志,也是現(xiàn)代國家社會(huì)穩(wěn)定的重要保證。它是法律的自身要求,也是依法治國的要求,其基本內(nèi)涵是要在司法活動(dòng)的過程和結(jié)果中體現(xiàn)公平、平等、正當(dāng)、正義的精神。司法公正不僅直接影響到個(gè)案當(dāng)事人的利益,更深刻影響著社會(huì)整體對(duì)社會(huì)正義的理解和追求,乃至影響著社會(huì)成員的價(jià)值觀念和道德水準(zhǔn)。毫無疑問,從這個(gè)意義上看,它也間接影響著社會(huì)成員間糾紛的解決準(zhǔn)則和方式。已有研究已證實(shí),在一個(gè)社會(huì)正義體系相對(duì)健全的社會(huì)環(huán)境中,糾紛當(dāng)事人對(duì)于糾紛的解決更容易采取對(duì)話式、協(xié)商式途徑。相反,司法公正的缺失從根本上損害著社會(huì)的基本正義,易于導(dǎo)致糾紛解決中出現(xiàn)更多的對(duì)抗性行為。大量的社會(huì)調(diào)查和研究發(fā)現(xiàn),影響農(nóng)民選擇訴訟解決民事糾紛的一個(gè)重要因素是農(nóng)民認(rèn)為“自己法院里沒有人”,這至少反映了司法公正在農(nóng)民觀念中的缺失。與之相伴隨的是“權(quán)大于法”的傳統(tǒng)觀念依然普遍,公平危機(jī)在部分農(nóng)村日趨嚴(yán)重。在沒有司法公正的最后保障下,農(nóng)村人民調(diào)解或者成為弱勢(shì)一方無奈的選擇,或者為強(qiáng)勢(shì)一方恣意拋棄,從而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生潛在性隱患。因此,司法公正的實(shí)現(xiàn),社會(huì)正義體系的完善,必將為農(nóng)村人民調(diào)解的再次輝煌創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

最后,維護(hù)良好公共安全秩序。作為社會(huì)秩序重要體現(xiàn)的公共安全直接關(guān)系到社會(huì)成員的生命財(cái)產(chǎn)的保障,直接體現(xiàn)了社會(huì)整體法治狀況,也影響到社會(huì)成員個(gè)體意識(shí)中法律的權(quán)威。良好的社會(huì)治安狀況依賴于政府機(jī)關(guān)有效的公共安全服務(wù),更取決于社會(huì)深層次矛盾的解決。它有利于社會(huì)成員間產(chǎn)生普遍安全感,更有利于相互樹立信任性、合作性人際關(guān)系。由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期價(jià)值觀多元化導(dǎo)致社會(huì)控制難度增大,貧富差距擴(kuò)大使社會(huì)心理出現(xiàn)失衡,加之大規(guī)模社會(huì)人口流動(dòng)以及政府職能轉(zhuǎn)換期內(nèi)產(chǎn)生的社會(huì)調(diào)控能力弱化,所有這些都為社會(huì)公共安全帶來威脅。很多地方農(nóng)村社會(huì)中侵犯財(cái)產(chǎn)犯罪特別是盜竊罪日益猖獗使得農(nóng)民普遍缺少安全感,個(gè)別地方的黑惡勢(shì)力侵入農(nóng)村基層政權(quán)的現(xiàn)象更是極大惡化社會(huì)治安狀況,大大削弱了法的權(quán)威和農(nóng)民的社會(huì)認(rèn)同感,為農(nóng)村人民調(diào)解帶來消極影響。一方面,社會(huì)成員間沖突增多,糾紛數(shù)量激增;另一方面,由于糾紛當(dāng)事人安全感和信任度的降低,大大降低了農(nóng)村糾紛解決中對(duì)人民調(diào)解的需求。與此相反,社會(huì)深層次矛盾的消除,政府部門尤其是公共安全機(jī)構(gòu)有效的公共安全服務(wù)則有利于塑造良好社會(huì)安全氛圍,培育公民社會(huì)認(rèn)同感,創(chuàng)造和諧人際關(guān)系,從根本上為協(xié)商性糾紛解決創(chuàng)造有利社會(huì)環(huán)境。

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(責(zé)任編輯：鄧秀麗)

D915.14

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1008-8091(2010)04-0061-06

2010-03-22

國家社科基金項(xiàng)目《我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)狀調(diào)查、問題分析及對(duì)策研究》(05BKS021)

劉行玉(1977-),男,山東莒南人,聊城大學(xué)思政與馬克思主義學(xué)院講師,法學(xué)碩士,研究方向：農(nóng)村政治與法律問題。