充分履行國(guó)家審計(jì)監(jiān)督職責(zé)促進(jìn)政府投資項(xiàng)目科學(xué)管理

黃先華

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，政府投資建設(shè)項(xiàng)目逐年遞增。如何加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理也日益成為審計(jì)機(jī)關(guān)的重要課題。筆者在審計(jì)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)近年政府投資項(xiàng)目建設(shè)中存在的主要問題進(jìn)行闡述，并對(duì)今后加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的管理提出審計(jì)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：政府投；審計(jì)監(jiān)督；科學(xué)管理；問題與對(duì)策

政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，包括公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及投資體制改革的不斷深入，政府投資建設(shè)項(xiàng)目正逐年遞增，對(duì)此，上杭縣政府出臺(tái)了《上杭縣重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)監(jiān)督辦法》、《上杭縣政府投資工程管理暫行規(guī)定》、《上杭縣重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目效益綜合評(píng)價(jià)辦法(試行)》等系列文件，旨在加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理，確保財(cái)政資金發(fā)揮最大效益。但審計(jì)中發(fā)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目管理尚存在儲(chǔ)多問題。下面，結(jié)合我縣實(shí)際，對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)與管理過程中存在問題進(jìn)行剖析，并提出審計(jì)對(duì)策。

一、政府投資項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題

1.項(xiàng)目建設(shè)前期準(zhǔn)備工作不充分。部分項(xiàng)目開工前缺乏可行性論證，地質(zhì)勘探不細(xì)，設(shè)計(jì)粗糙，施工過程中設(shè)計(jì)變更大，或者“邊設(shè)計(jì)，邊修改、邊施工”；有的項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)評(píng)通過卻匆匆上馬-有的項(xiàng)目匆忙開工后，因拆遷受阻等原因被迫停工。導(dǎo)致工期延誤，工程質(zhì)量受到影響，造成政府投資損失。如我縣曾經(jīng)有個(gè)政府投資項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)評(píng)就進(jìn)行建設(shè)，造成局部生態(tài)破壞，后項(xiàng)目被迫終止。

2.項(xiàng)目普遍存在超概算、超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)?，F(xiàn)象。2009年，我縣完成政府投資項(xiàng)目審計(jì)8項(xiàng)。項(xiàng)目原本預(yù)算13562萬元，送審造價(jià)17548萬元，超過預(yù)算3986萬元，超過29.39％；審計(jì)核減3719.94萬元，核減率21.20％。造成以上問題的原因：一是建設(shè)單位批少建多，擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增加建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模；二是承建商采用不平衡報(bào)價(jià)法，先低價(jià)中標(biāo)，然后通過虛增工作量、高套預(yù)算定額、虛增費(fèi)率等手段提高工程造價(jià)，導(dǎo)致預(yù)算超概算，決算超預(yù)算，工程造價(jià)失控。三是管理費(fèi)嚴(yán)重超支，從而加大了工程建設(shè)成本。

3.工程招投標(biāo)行為不夠規(guī)范。在我縣已審結(jié)的政府投資項(xiàng)目中，或多或少存在招投標(biāo)行為不規(guī)范現(xiàn)象。一是招投標(biāo)過程走形式。施工單位事前已內(nèi)定好，招投標(biāo)只是為了程序上的需要，使其披上合法的外衣。二是化整為零規(guī)避招標(biāo)。將項(xiàng)目化分為若干個(gè)小項(xiàng)目，以逃避招標(biāo)。三是部分建設(shè)單位違反基本建設(shè)程序，先進(jìn)場(chǎng)施工后招標(biāo)投標(biāo)。四是施工單位資質(zhì)虛假。建設(shè)單位對(duì)投標(biāo)施工企業(yè)資質(zhì)審查把關(guān)不嚴(yán)，投標(biāo)中資質(zhì)掛靠情況比較普遍。五是“圍標(biāo)”“串標(biāo)”較為常見。同一施工企業(yè)分別代表幾家施工企業(yè)投標(biāo)，人為控制投標(biāo)價(jià)。六是招投標(biāo)組織不嚴(yán)密。標(biāo)書泄密，監(jiān)督不到位，出現(xiàn)“暗箱操作”。

4.工程監(jiān)理不規(guī)范，履行職責(zé)不到位。部分政府投資的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行工程監(jiān)理卻沒有實(shí)行。有的監(jiān)理工作力度不夠，監(jiān)理工作不履職，對(duì)工程質(zhì)量、計(jì)量、變更事項(xiàng)、進(jìn)度和投資控制把關(guān)不嚴(yán)，造成簽證不規(guī)范，不及時(shí)，甚至弄虛作假。有的甚至通過重復(fù)簽證、假簽證、利用隱蔽工程多簽工程量等形式騙取工程價(jià)款，造成政府投資損失。如我縣2009年對(duì)政府投資的某大橋的竣工結(jié)算審計(jì)，查出利用橋墩水下基礎(chǔ)工程大幅多簽工程量達(dá)21.95萬元，審計(jì)人員對(duì)其進(jìn)行認(rèn)真核減，并追究了相關(guān)人員責(zé)任。

5.基建工程財(cái)務(wù)不夠規(guī)范。一是沒有嚴(yán)格執(zhí)行《國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》，工程建設(shè)項(xiàng)目資金不單獨(dú)建賬核算，而是并人單位財(cái)務(wù)賬中核算，導(dǎo)致工程項(xiàng)目的資金籌集、投資情況不能清晰反映；二是違反現(xiàn)金管理?xiàng)l例規(guī)定，用大額現(xiàn)金支付工程款，或以虛假票據(jù)套取大額現(xiàn)金；三是用收款收據(jù)作為支付工程款的憑據(jù)，或以建筑材料發(fā)票抵沖工程款，導(dǎo)致對(duì)方漏繳稅費(fèi)。

6.項(xiàng)目合同簽訂不規(guī)范，履約存在隨意性。一是合同不嚴(yán)謹(jǐn)。合同條款表述不正確，責(zé)任不明確，權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，調(diào)整的原則與范圍、履行等重要內(nèi)容含糊不清。二是缺乏合同管理理念。施工合同不被重視，習(xí)慣于行政管理取代合同管理，不善于利用合同方式和法律手段處理經(jīng)濟(jì)關(guān)系。合同履行能力差，履約存在隨意性。

7.竣工決算不及時(shí)。我縣2008、2009年共審計(jì)政府投資項(xiàng)目15項(xiàng)，至2010年1月底，尚有6個(gè)項(xiàng)目未進(jìn)行竣工結(jié)算，致使建設(shè)單位的財(cái)務(wù)決算長(zhǎng)期不能真實(shí)、完整地反映建設(shè)投資狀況，不能為政府及時(shí)提供信息，從而影響了政府的投資決策。

二、加強(qiáng)政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理的審計(jì)對(duì)策

造成以上問題的原因，主要是缺乏行之有效的監(jiān)督管理辦法，或在執(zhí)行中力度不夠。因此加強(qiáng)政府項(xiàng)目的管理與監(jiān)督，是管好建設(shè)項(xiàng)目用好建設(shè)資金的關(guān)鍵所在。

1.堅(jiān)持關(guān)口前移，全程跟蹤審計(jì)。全程跟蹤審計(jì)，包括以施工圖預(yù)算為核心的事前審計(jì)、以工程結(jié)算為主要內(nèi)容的期中審計(jì)、以項(xiàng)目決算為基礎(chǔ)的竣工結(jié)算審計(jì)。全程跟蹤審計(jì)可以防患于未然、在審計(jì)過程中提出切實(shí)可行的意見和建議，邊審計(jì)、邊整改，確保工程質(zhì)量、避免損失浪費(fèi)、發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能。同時(shí)在我縣已實(shí)行的重點(diǎn)項(xiàng)目會(huì)計(jì)委派制度的基礎(chǔ)上，探索實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目的審計(jì)員派駐制度以及認(rèn)真執(zhí)行《上杭縣重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目效益綜合評(píng)價(jià)辦法(試行)》規(guī)定的績(jī)效評(píng)價(jià)制度。通過審計(jì)人員進(jìn)駐重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的工作現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)項(xiàng)目的資金使用全過程進(jìn)行監(jiān)管并對(duì)其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。

2.加強(qiáng)項(xiàng)目前期管理，強(qiáng)化項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)及概預(yù)算的控制。項(xiàng)目實(shí)施前要充分論證，精心準(zhǔn)備。要認(rèn)真做好地勘和規(guī)劃工作，加強(qiáng)方案設(shè)計(jì)，通過經(jīng)濟(jì)技術(shù)分析、綜合因素評(píng)價(jià)、多方案比對(duì)選優(yōu)等手段，提高其可行性和科學(xué)性。要加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)的宏觀審查和微觀監(jiān)督，強(qiáng)化工程投資項(xiàng)目估算工作，提高設(shè)計(jì)概算的精確度，做到既準(zhǔn)確又合理，使之在項(xiàng)目建設(shè)中真正起到控制項(xiàng)目總投資的作用，減少項(xiàng)目超概算情況的發(fā)生。

3.進(jìn)一步完善政府投資建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)工作。從設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備、供應(yīng)、監(jiān)理等，實(shí)行全方位、全過程的招標(biāo)，擇優(yōu)選擇，杜絕工程招標(biāo)過程中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。要營(yíng)造一個(gè)公開、公正、公平、透明的招投標(biāo)環(huán)境。要加大對(duì)招投標(biāo)工作的監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)格處理處罰違規(guī)違法行為。

4.完善政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程監(jiān)理制度。現(xiàn)場(chǎng)簽證要一事一項(xiàng)一簽，做到及時(shí)、全面、真實(shí)、合法，防止重復(fù)或虛假，不得事后補(bǔ)簽證。同時(shí)，建設(shè)單位對(duì)工程現(xiàn)場(chǎng)簽證單要預(yù)存?zhèn)洳?，以避免添加涂改而多?jì)工程量等現(xiàn)象發(fā)生。另外，建設(shè)、施工、監(jiān)理等單位現(xiàn)場(chǎng)代表要熟悉項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工圖紙，經(jīng)常深人施工現(xiàn)場(chǎng)，了解工程建設(shè)情況，協(xié)調(diào)一致，全面履行監(jiān)管責(zé)任，保證工程質(zhì)量，切實(shí)發(fā)揮好政府投資項(xiàng)目資金效益。

5.要規(guī)范合同管理，實(shí)行合同審查、備案制。工程建設(shè)合同是確定工程最終造價(jià)的重要依據(jù)。在合同簽訂時(shí)，建設(shè)單位要對(duì)合同嚴(yán)格把關(guān)審查，做到字斟句酌，確保沒有歧義，不出漏。要推行工程施工合同示范條款及政府公共工程價(jià)款調(diào)整統(tǒng)一范本。在工程建設(shè)過程中，發(fā)現(xiàn)合同條款與實(shí)際不符的，要及時(shí)上報(bào)相關(guān)部門，補(bǔ)充或更正簽訂相關(guān)協(xié)議。項(xiàng)目管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)建筑合同的管理，政府應(yīng)在建設(shè)業(yè)主與建筑承包商簽訂工程合同的同時(shí)，指定專業(yè)部門對(duì)工程合同進(jìn)行必要的監(jiān)督，以維護(hù)合同的嚴(yán)肅性和雙方的合法權(quán)益，保證建筑合同的合理、合法、有效，提高合同的履約度。

6.建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度。一方面，應(yīng)健全財(cái)務(wù)管理制度。嚴(yán)格資金審批、使用，依法理財(cái)，依法核算，防止財(cái)務(wù)監(jiān)管缺位。另一方面，可以試行財(cái)政集中支付制度。采取由財(cái)政部門集中支付的方式，提高資金周轉(zhuǎn)效率。同時(shí)，應(yīng)及時(shí)做好竣工項(xiàng)目的財(cái)務(wù)決算工作，從而真實(shí)、完整地反映建設(shè)投資狀況，為政府及時(shí)提供有效信息。

7.完善監(jiān)督體系，建立責(zé)任追究的長(zhǎng)效機(jī)制。要注重預(yù)防，整合監(jiān)督。強(qiáng)化人大權(quán)威監(jiān)督，突出審計(jì)監(jiān)督，重視公眾監(jiān)督，紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政、計(jì)劃、建設(shè)等監(jiān)管部門要形成監(jiān)督合力。要建立和落實(shí)相應(yīng)的項(xiàng)目評(píng)估制度、績(jī)效審計(jì)制度、工程質(zhì)量控制制度、工程廉政建設(shè)制度。并建立責(zé)任追究的長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)因個(gè)人失職、失誤、以權(quán)謀私而給項(xiàng)目建設(shè)帶來重大損失的，不但要予以處罰，還應(yīng)追究法律責(zé)任。確保政府投資項(xiàng)目成為

“放心工程”、“陽光工程”，為民造福。