淺談我國區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新

張 楊

摘要：文章通過介紹的區(qū)域公共管理的發(fā)展過程，探討區(qū)域公共管理在我國的研究內(nèi)容，提出有針對性的建議，倡導在新形勢和新的發(fā)展機遇面前積極推動政府改革，加快區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新。

關鍵詞：政府；區(qū)域公共管理；制度創(chuàng)新

一、區(qū)域公共管理的發(fā)展歷程

作為一門新興理論和研究領域，區(qū)域公共管理產(chǎn)生于20世紀70年代的變革浪潮。為求得政府組織的有效運轉(zhuǎn)和社會良好的治理狀態(tài)，傳統(tǒng)的公共管理模式開始變?yōu)樾鹿补芾砟Ｊ交颉肮芾碇髁x”。

區(qū)域作為一個有機整體，政治和經(jīng)濟等各方面都需要完美的配合才能達到其建立的最終目的。歐美學者對于區(qū)域公共管理的研究已經(jīng)形成了比較成熟的研究方法和研究角度。我國的區(qū)域公共管理研究還處于起步階段。區(qū)域主義的出現(xiàn)時在民族國家產(chǎn)生之后出現(xiàn)的，在經(jīng)濟全球化浪潮的推動下，區(qū)域主義成為20世紀下半葉國際社會中的重要現(xiàn)象。20世紀50年代，G·繆爾達爾指出“市場的力量傾向于增加，而不是減少區(qū)域不平等”，A，赫希曼進一步補充“區(qū)域間增長的不平衡性，是增長本身不可避免的伴隨情況和條件”。D，諾思在其一系列的論著中證明“共同體和政區(qū)間的競爭是如何引導較有益于公民和企業(yè)的規(guī)則不斷演化，這些規(guī)則包括受約束的政府、財產(chǎn)權(quán)利、約定的程序、法治等”。此后針對區(qū)域帶內(nèi)部的政府關系情況，古典經(jīng)濟經(jīng)濟學的代表A

斯密認為，在自由市場經(jīng)濟發(fā)展之際，政區(qū)間的競爭是客觀的不可避免的。根據(jù)上述可以發(fā)現(xiàn)，無論是國家間的中央政府，區(qū)域間的地方政府還是政區(qū)間的競爭都是不可避免的。在我國建立的大量的區(qū)域經(jīng)濟帶之后，府際間的競爭也在所難免。如何趨利避害，完善區(qū)域公共管理成為了重要的問題。

現(xiàn)代區(qū)域公共管理不僅為社會提供高效優(yōu)質(zhì)服務，而且更應當強調(diào)區(qū)域經(jīng)濟帶內(nèi)部的社會公平，因為區(qū)域公共管理的主體不再只限于政府和組織。從上個世紀90年代以來，區(qū)域公共管理就作為獨立的學科在中國出現(xiàn)。實踐證明，中國區(qū)域公共管理科學的發(fā)展展示了其蓬勃的生命力。

二、我國區(qū)域公共管理制度研究的基本內(nèi)容

中國進入市場導向的改革開放后，中央向地方著手行政分權(quán)。區(qū)域經(jīng)濟帶的建立為我國的經(jīng)濟帶來了蓬勃的新希望，但是受傳統(tǒng)的體制和行政區(qū)經(jīng)濟的影響，市場經(jīng)濟體制和全國統(tǒng)一大市場的建設過程中，出現(xiàn)了行政區(qū)的競爭和政府問競爭雙軌并存的扭曲競爭局面。隨著長三角、珠三角、京津唐等大型的區(qū)域經(jīng)濟帶的建立，區(qū)域公共管理問題更加凸現(xiàn)出來。區(qū)域經(jīng)濟帶的建立突破了行政區(qū)劃的局限性，但是受傳統(tǒng)公共管理的影響，區(qū)域經(jīng)濟良性發(fā)展受到剛性束縛現(xiàn)象開始增加。微觀區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)部的惡性競爭事件頻頻發(fā)生。由此我國政府和廣大的學者針對國內(nèi)的區(qū)域建立實際情況研究區(qū)域公共管理體制，研究主要包括：

首先，概念的界定。明確的定義是研究問題基礎。針對國內(nèi)的實際情況，政府和廣大的學者定義了區(qū)域公共管理的主客體、區(qū)域公共管理方式和機制、區(qū)域公共管理的內(nèi)涵等等。以現(xiàn)代公共管理的全新概念重新認識我國的區(qū)域公共管理主體多元化的問題。

其次，主體問關系的研究。在此方面主要是研究區(qū)域政府間競爭和合作。政府間的競爭是客觀存在的，這種競爭向其他形態(tài)的社會競爭一樣有利有弊。如何掌控政府間的競爭使其達到利益最大化，如何加強政府間的溝通時研究的主要目的。同時，對于府際間惡性競爭的另一個導火索——區(qū)域公共物品的提供和分配也是研究的主要方面。

最后，行政區(qū)劃的現(xiàn)實意義研究。這方面包括的內(nèi)容很多，也是區(qū)域公共管理研究的重中之重，主要包括區(qū)域劃分的理論研究，區(qū)域公共管理的比較研究以及區(qū)域公共管理的案例研究。通過這些調(diào)查研究，可以科學的化分區(qū)域帶，有針對性的提出公共管理體制創(chuàng)新建議，通過比較區(qū)域帶的不同，制定較好的公共管理方法和體制。實現(xiàn)區(qū)域公共管理的創(chuàng)新，以體制的建立和完善促進區(qū)域經(jīng)濟和社會的和諧發(fā)展。

三、我國區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新研究

從現(xiàn)實社會的發(fā)展來看，經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化、社會信息化以及地方政府分權(quán)化的新形勢下，區(qū)域發(fā)展中的矛盾和沖突不斷增加，日趨復雜，這就給區(qū)域政府為主體的區(qū)域公共管理體制提出了新的挑戰(zhàn)。對于區(qū)域公共管理理論的系統(tǒng)研究，不僅能夠指導區(qū)域公共管理問題，提出有效地政策建議和方案咨詢，還能夠有效地規(guī)劃區(qū)域公共管理體制，建立有效地政府制度，完善政府機制，使經(jīng)濟和社會的發(fā)展能夠更好更快的進行。

1.區(qū)域公共管理理念的轉(zhuǎn)變。在區(qū)域公共管理創(chuàng)新問題上，首先要解決的就是理念的改變。摒除落后理念，學習先進的科學的管理理念，切合聯(lián)系實際情況，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟：首先，明確在公共管理體制改革上，公共問題和公共事物為行動的最終目標。很多的區(qū)域經(jīng)濟帶以行政區(qū)劃為出發(fā)點，限制了自身的發(fā)展。應該改變內(nèi)向型行政或是傳統(tǒng)的單邊行政，試行區(qū)域性行政，奉行政府間協(xié)作，共同治理的理念。其次，因為建立區(qū)域經(jīng)濟帶后，公共管理的主體不在單一，有政府組織也有非政府組織。要多方考慮，全面建設公共管理制度，以求達到各主體間的和諧。區(qū)域公共管理是開放社會和無縫隙社會的產(chǎn)物，適應的是時代的進步和社會的變遷，所以社會的公共事物表現(xiàn)出了高度的滲透性。最后，是在公共權(quán)力的運用上的改變。公共管理的權(quán)利通過主客體間的溝通、協(xié)作、談判、確立明確關系等手段，建立分散的、多元化的和上下互動的權(quán)利運用體制。這種具有聯(lián)合治理性的管理制度具有在建立市場原則、公共利益認同上互相合作的本質(zhì)。

2.區(qū)域公共管理機制的改變。著名學者約瑟夫·S.奈、約翰·D.唐納胡所指出的：“全球性的最大特點是網(wǎng)絡性，因此，這些治理機制也應當是網(wǎng)絡性的，而不是等級制的?！睔W盟區(qū)域公共管理的研究專家貝婭特?科勒一科赫認為：集體意愿的組織原則和憲政的觀念是區(qū)分社會政治體系的兩個構(gòu)成性要素，因此，根據(jù)兩者的不同方式組合，可以區(qū)分出4種不同種類的治理機制，國內(nèi)學者針對此項觀點總結(jié)了出來了國家主義、多元主義、法團主義和網(wǎng)絡主義四種治理機制類型。但是這四種管理機制更多的是使用于某個國家或是行政區(qū)政府。還有一種是網(wǎng)絡形態(tài)的公共問題治理新機制，傳統(tǒng)的科層制面對區(qū)域公共問題的挑戰(zhàn)，已經(jīng)顯得力不從心，針對不同層次、不同類型的區(qū)域公共問題，必須借助于科層制、市場機制、自組織制等混合機制來對其進行“多中心”治理，形成一種組織間網(wǎng)絡的區(qū)域公共問題治理新機制。不斷的實踐和案例證明，網(wǎng)絡治理機制適合特定的跨國或是跨行政區(qū)的區(qū)域共同體。

3.區(qū)域公共管理政策的改善。在我國傳統(tǒng)上，無論是中央政府還是地方政府在政策方面都缺乏針對于區(qū)域間的公共政策。在區(qū)域經(jīng)濟帶不斷的建立和發(fā)展的現(xiàn)今社會，區(qū)域政策的缺失和不完善無疑為區(qū)域帶的發(fā)展帶來了阻礙。針對如此情況，區(qū)域公共管理制度的創(chuàng)新就離不開區(qū)域政策的與時俱進。我國的傳統(tǒng)公共管理政策都是針對國內(nèi)或是地方的內(nèi)向型政策，為了改變?nèi)绱爽F(xiàn)象采取如下措施：首先是加強政策一體化。所謂政策一體化是指政府有意采取超出國民待遇范圍的措施，通過調(diào)整、協(xié)調(diào)或?qū)艺吆蛨?zhí)行機制的相互認可來減少管理體制所帶來的市場分割的負面效應。在國外優(yōu)秀的政策一體化比較成功的案例有歐盟(Eu)、澳大利亞與新西蘭之間的密切經(jīng)濟關系協(xié)定(cER)，這堪稱政策一體化方面典范。歐盟是屬于較大范圍的政策一體化的制定，其中包括了不同的國家和地區(qū)。實行區(qū)域政策的一體化可以通過各地政策有效配合，規(guī)則和規(guī)章的協(xié)調(diào)、以及管理體制的完善，一方面降低了經(jīng)濟成本，實現(xiàn)較大的經(jīng)濟利益另一方面促進了國內(nèi)市場的公平競爭，開放了市場。其次是實施區(qū)域的功能性政策，包括：(1)區(qū)域(地區(qū))發(fā)展政策。這一政策旨在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，減小區(qū)域間的發(fā)展差距。區(qū)域政策以堅實的制度基礎做保障。(2)市場競爭政策。其目的在于消除政府間的惡性競爭，建立公平合理的國內(nèi)大市場。(3)環(huán)境保護政策的地位性提升。很多的區(qū)域經(jīng)濟帶用慘痛的教訓證明經(jīng)濟的發(fā)展不應以環(huán)境為代價。環(huán)境保護于經(jīng)濟發(fā)展同等重要。