淺析現(xiàn)行低保制度存在的問(wèn)題

徐綺珠

摘要：社會(huì)救助作為社會(huì)安全網(wǎng)的最后一道保障線，是社會(huì)保障體系中不可或缺的一環(huán)，城市居民最低生活保障制度又是社會(huì)救助制度中舉足輕重的一部分。在現(xiàn)階段，城市居民最低生活保障制度對(duì)保障城市貧困人口基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平有著重要意義。本文從我國(guó)現(xiàn)階段城市低保標(biāo)準(zhǔn)入手，結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，分析現(xiàn)行城市居民最低生活保障制度面臨的問(wèn)題，進(jìn)而提出相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：城市居民最低生活保障制度；家庭財(cái)產(chǎn)收入核實(shí)；低保標(biāo)準(zhǔn)

最低生活保障制度是目前世界上絕大多數(shù)國(guó)家普遍實(shí)行的以保障全體公民基本生存權(quán)利為目標(biāo)的社會(huì)救助制度。它作為社會(huì)保障體系的最后一道安全網(wǎng)，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)公平，保障人民基本生存權(quán)利等方面發(fā)揮著不可忽視的作用?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病、或喪失勞動(dòng)能力情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”這一根本性法規(guī)，一方面規(guī)定了公民有在不能維持基本生活的情況下從國(guó)家和社會(huì)獲取物質(zhì)幫助的權(quán)利，另一方面規(guī)定了各級(jí)政府有對(duì)弱勢(shì)群體給予基本生活救助的責(zé)任，是現(xiàn)行最低生活保障制度的最根本法律依據(jù)。

一、我國(guó)城市居民最低生活保障制度發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)代最低生活保障制度是在20世紀(jì)90年代初期，為解決改革開(kāi)放帶來(lái)相關(guān)問(wèn)題，逐步發(fā)展起來(lái)的。1993年6月1日，上海市在全國(guó)率先建立了城市居民最低生活保障制度。隨后的兩年中，上海、廈門(mén)、青島、大連、福州、廣州等6個(gè)大中城市相繼建立了城市居民的最低生活保障制度。在這一階段，這項(xiàng)制度的建立和實(shí)施基本上是各城市地方政府的自發(fā)行為。

1997年8月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求到1999年底，全國(guó)所有的城市和縣政府所在的鎮(zhèn)都要建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月，國(guó)務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著我國(guó)城市低保制度的基本確立。

經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展推廣和完善，截止到2009年底，全國(guó)已經(jīng)普遍建立起了城市居民最低生活保障制度，大部分農(nóng)村地區(qū)也已建立起農(nóng)村低保制度。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到2010年6月，全國(guó)城市低保對(duì)象達(dá)11332273戶、23050105人，占全國(guó)城鎮(zhèn)人口總數(shù)的5.6％左右。2009全年投入低保資金461.42277億元(08年385.24億元)，與上年相比增加76億，增幅達(dá)19.77％。

二、當(dāng)前城市低保制度面臨的主要問(wèn)題

根據(jù)國(guó)務(wù)院《城市居民最低生活保障條例》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行城市居民最低生活保障制度是由各地根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況，制定低保標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行家庭收入的差額補(bǔ)助。低保對(duì)象真正從政府得到的救助金，并不是低保標(biāo)準(zhǔn)額，而是家庭收入與當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的差額。也就是說(shuō)，低保家庭從民政部門(mén)領(lǐng)取的低保金是以低保標(biāo)準(zhǔn)減去家庭人均收入后得到的差額再乘以家庭成員的人數(shù)計(jì)算得出的結(jié)果。差額保障最關(guān)鍵的兩個(gè)問(wèn)題，就是家庭收入的核準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)的確定。這兩個(gè)基本因素存在的問(wèn)題，成為制約低保制度發(fā)展完善的關(guān)鍵。

1.家庭財(cái)產(chǎn)和收入難以準(zhǔn)確核實(shí)，影響低保制度的公平性

家庭財(cái)產(chǎn)和收入確定不準(zhǔn)確一方面容易造成應(yīng)保未保，使一些生活困難群眾游離在低保制度之外，降低了低保制度的效果；另一方面，也容易使一些投機(jī)取巧的人鉆制度的空子，通過(guò)隱匿家庭實(shí)際收入獲得享受低保的資格，造成社會(huì)保障資源的浪費(fèi)，增加財(cái)政不必要負(fù)擔(dān)。

目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)地區(qū)城市居民家庭收入核實(shí)的手段是很落后的。收入核定缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和手段，主要依靠工作人員到申請(qǐng)低保人員的家庭進(jìn)行走訪，向鄰里、勞動(dòng)單位了解情況。多是靠主觀判斷和群眾評(píng)選，缺乏準(zhǔn)確性與科學(xué)性，大量隱性收入難以查明。一方面無(wú)益于保護(hù)真正貧困的低保人員的尊嚴(yán)，另一方面，缺乏科學(xué)手段和方法的排查也使得一些實(shí)際生活水平高于低保標(biāo)準(zhǔn)的人寄生在低保制度之中。

此外，當(dāng)前我國(guó)居民家庭財(cái)產(chǎn)收入核查制度也很不健全，諸如家庭銀行帳戶、進(jìn)人股市資金等項(xiàng)目，由于缺乏相關(guān)立法支持和出于保護(hù)個(gè)人隱私的顧慮，仍然難于進(jìn)行有效的核查。而居民收入形式日益多元化，財(cái)產(chǎn)收入的隱蔽性更強(qiáng)，政府部門(mén)、金融部門(mén)之間的信息不能有效共享，在某種程度上也為隱匿財(cái)產(chǎn)提供了條件。導(dǎo)致保管理人員不能及時(shí)了解和掌握低保家庭的實(shí)際情況，使得低保對(duì)象的確定、檢查和管理都缺少有效的數(shù)據(jù)，造成保障對(duì)象確定有失偏頗的現(xiàn)象發(fā)生。

中國(guó)有句古語(yǔ)，“民不患貧，患不均”，隱瞞家庭收入騙取低保的現(xiàn)象帶來(lái)的社會(huì)影響十分惡劣，不僅增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，損害社會(huì)公平，也容易引發(fā)新的社會(huì)矛盾。

2.低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以滿足城市貧困人口基本生活需要

當(dāng)前我國(guó)城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，低保標(biāo)準(zhǔn)的確定原則是由各地根據(jù)自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，在保障居民生存權(quán)前提下，適當(dāng)考慮醫(yī)療、教育等需求，采用恩格爾系數(shù)或菜籃子法等方法，確定本地的標(biāo)準(zhǔn)。然而，現(xiàn)行全國(guó)各地的低保標(biāo)準(zhǔn)，普遍存在保障水平偏低，難以滿足貧困居民基本生活需求的問(wèn)題。

(1)從人均可支配收入的角度來(lái)看，我國(guó)各地現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)較低，很難滿足困難群眾的基本生活需求。國(guó)際上通行的是將社會(huì)中位收入或社會(huì)平均收入的50％-60％作為貧困標(biāo)準(zhǔn)而予以救助。大連市2009年城市居民人均年可支配收入19014元，低保標(biāo)準(zhǔn)是360元，相當(dāng)于當(dāng)?shù)鼐用裨氯司鶎?shí)際收入的22，7％。若是按照社會(huì)平均收入的50％計(jì)算保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是792元，這與360元的低保標(biāo)準(zhǔn)相差很大。

(2)從人均消費(fèi)支出的角度看，低保標(biāo)準(zhǔn)只能人均食品性支出需求。大連市2009年城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是360元，位居全國(guó)低保標(biāo)準(zhǔn)第九位。2009年大連城市居民家庭人均年消費(fèi)性支出為15330元，城市居民家庭恩格爾系數(shù)37.9％，可計(jì)算出年人均食品性支出為5810.07元。換言之，大連市平均每人月食品性支出為484.17元，高于09年大連市360元的低保標(biāo)準(zhǔn)。

大連市的低保標(biāo)準(zhǔn)，歷年來(lái)在省內(nèi)乃至全國(guó)都排在前列。截止2010年7月，大連市低保標(biāo)準(zhǔn)為380元，與全國(guó)最高的上海市僅差70元，與深圳市僅差35元，在遼寧省內(nèi)位居第一，全國(guó)位列第八，與發(fā)達(dá)程度類似的城市相比，大連市的低保標(biāo)準(zhǔn)并不算低。由此我們不難推斷，目前全國(guó)各地的城市低保標(biāo)準(zhǔn)，與特困群體的基本生活需求相比，普遍偏低，與其說(shuō)是保障“最低生活”的標(biāo)準(zhǔn)，不如說(shuō)是僅能保障“最低生存”的標(biāo)準(zhǔn)。

(3)從低保標(biāo)準(zhǔn)的增長(zhǎng)速度上看，低保標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)速度不及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)率一直低于當(dāng)?shù)芈毠て骄べY增長(zhǎng)率和人均地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年到2005年期間，全國(guó)36個(gè)城市平均城市低保標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)率、職工平均工資增長(zhǎng)率與人均地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率分別為8.87％、

13.99％和12.59％。從全國(guó)范圍來(lái)看，與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相比，低保標(biāo)準(zhǔn)的提高仍然增速較緩，存在一定差距，甚至這一差距有擴(kuò)大的趨勢(shì)，這意味著受保障的對(duì)象并未充分享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

3.提高低保標(biāo)準(zhǔn)面臨諸多限制條件

雖然低保標(biāo)準(zhǔn)難以滿足貧困人口基本生活的需要已經(jīng)得到各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，中央財(cái)政補(bǔ)貼地方低保資金已達(dá)60％，并且許多地方財(cái)政部門(mén)，尤其是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)和中心城市的地方財(cái)政部門(mén)，基本均有財(cái)政實(shí)力支持低保標(biāo)準(zhǔn)的提高，但是近年來(lái)，雖然全國(guó)經(jīng)濟(jì)保持高速增長(zhǎng)，但是低保標(biāo)準(zhǔn)的增速卻是緩慢的。

現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)是效率與公平妥協(xié)的產(chǎn)物，標(biāo)準(zhǔn)的確定，需要參考許多社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。低保標(biāo)準(zhǔn)的出爐，對(duì)諸如勞動(dòng)力市場(chǎng)供給等其他社會(huì)因素的影響是不可忽視的。標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，會(huì)帶來(lái)諸如影響社會(huì)公平、貧困人口依賴保障制度，不愿就業(yè)等負(fù)面影響。因此標(biāo)注的提高不得不受到諸多方面的限制。低保標(biāo)準(zhǔn)不能盲目確定，必須綜合考慮促進(jìn)就業(yè)等社會(huì)公平因素。

低保標(biāo)準(zhǔn)的確定不能忽視其對(duì)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的影響。目前全國(guó)低保標(biāo)準(zhǔn)與最低工資標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系，基本遵循這樣的公式限制條件：低保標(biāo)準(zhǔn)乘以3除以2，不能高于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。這主要是考慮到勞動(dòng)者要自己負(fù)擔(dān)一部分五險(xiǎn)一金，社會(huì)保障金需要從工資中抵扣。為避免領(lǐng)取最低工資標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)者實(shí)得工資低于低保標(biāo)準(zhǔn)，低保標(biāo)準(zhǔn)不能定的過(guò)高。否則就會(huì)造成新的不公平，阻礙勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展，不利于勞動(dòng)力供給。

此外，現(xiàn)階段低保工作難以回避的軟肋就是對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)收入的準(zhǔn)確核定。家庭收入無(wú)法準(zhǔn)確核實(shí)，導(dǎo)致低保標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定就像空中樓閣，保障的效果難以估測(cè)。雖然各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及多方學(xué)者基本認(rèn)同現(xiàn)在全國(guó)各地低保標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，但由于家庭財(cái)產(chǎn)難以準(zhǔn)確查明，隱性收入難以及時(shí)排查，這給低保標(biāo)準(zhǔn)的提高帶來(lái)重重顧慮。

三、完善低保制度的政策建議

1.建立低保家庭財(cái)產(chǎn)收入監(jiān)控的立法，規(guī)范對(duì)低保對(duì)象的監(jiān)督

缺乏法律的規(guī)范，低保制度的完善進(jìn)程也受到了一定的阻礙。低保對(duì)象家庭收入核實(shí)難是困擾低保工作的一大難題，也是造成低保對(duì)象確定不準(zhǔn)確，補(bǔ)差不合理的重要原因。上海市政府針對(duì)低保家庭收入核實(shí)難的問(wèn)題建立了市級(jí)居民家庭收入認(rèn)證中心，整合工商、稅務(wù)、勞動(dòng)保障、公安等部門(mén)的電子信息資源，查閱特定人員的納稅、收入、車(chē)權(quán)等信息，從而為確定低收入家庭提供依據(jù)。此舉提高了低收入家庭認(rèn)定的準(zhǔn)確性，對(duì)全國(guó)各地的低保工作來(lái)說(shuō)具有一定的前瞻性、指導(dǎo)性，但推廣有一定的難度，僅靠地方民政部門(mén)的力量，很難推動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展這一工作。

這主要是因?yàn)楣芾砩先狈ο嚓P(guān)上位法的支持，低保管理人員對(duì)特定人員的財(cái)務(wù)信息查閱缺少必要的法律規(guī)范和保證，同時(shí)人們對(duì)隱私權(quán)的保護(hù)意識(shí)越發(fā)加強(qiáng)，比較抵制沒(méi)有法律規(guī)范的對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)信息的查詢，因此，雖然上海市針對(duì)低保家庭財(cái)產(chǎn)信息的系統(tǒng)建立已有了一段時(shí)間，但是沒(méi)有在全國(guó)普遍推廣開(kāi)來(lái)。

2.建立科學(xué)的低保動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

城市低保標(biāo)準(zhǔn)的制定與調(diào)整，應(yīng)遵循保障基本生活、與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)、與最低工資標(biāo)準(zhǔn)和失業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)相銜接的原則，低保覆蓋面和保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整應(yīng)充分發(fā)揮地方政策因地制宜的主動(dòng)權(quán)，低保調(diào)整應(yīng)向制度化改進(jìn)，使低保人員能共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

3.加強(qiáng)低保管理人員建設(shè)，規(guī)范低保實(shí)施工作

低保管理人員建設(shè)是低保工作規(guī)范發(fā)展的人員保證。目前，一般街道上千名救助對(duì)象的收入核查、認(rèn)定和日常管理，僅由一兩名兼職工作人員來(lái)負(fù)責(zé)。其中居民家庭收入認(rèn)定核查主要靠兼職工作人員入戶調(diào)查、鄰里索證、到單位調(diào)查、信函索證等手段獲得，人員的匱乏難以保證調(diào)查的質(zhì)量。城市社會(huì)救助工作人員少，任務(wù)重，工作手段原始，工作條件落后，大量的調(diào)查取證、動(dòng)態(tài)管理無(wú)法實(shí)行，難以滿足社會(huì)各界對(duì)社會(huì)救助公平公正的期待。