專項資金績效審計實踐與探索
——基于大型績效審計調查項目的分析

江蘇省審計廳企業(yè)審計處 薛野

南京審計學院國際審計學院 章之旺

專項資金績效審計實踐與探索
——基于大型績效審計調查項目的分析

江蘇省審計廳企業(yè)審計處 薛野

南京審計學院國際審計學院 章之旺

《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出要全面推進績效審計。江蘇省審計廳決定用三年時間來推動全省績效審計工作廣泛深入開展，分別確定2009年至2010年為全省審計機關“績效審計推進年”、“績效審計普及年”和“績效審計提高年”，最終實現(xiàn)“到2012年絕大多數審計項目都開展績效審計，基本形成以績效審計為主的審計業(yè)務格局，初步建立績效審計業(yè)務操作規(guī)范體系，努力造就一支符合績效審計要求的審計隊伍，逐步實現(xiàn)績效審計的規(guī)范化、法制化、科學化”。

專項資金 績效審計 審計項目

在政策的強勢推進下，2009年江蘇省績效審計工作取得不俗的成績。據統(tǒng)計，省、市、縣三級審計機關共實施“獨立型”績效審計項目327個、“結合型”績效審計項目788個；1至11月，全省審計機關涉及績效審計的工作量占全部審計工作量的58%，高于全國13個百分點。

績效審計風暴顯然已經到來。然而，績效審計在我國畢竟開展時間不長，雖然也有部分地區(qū)已開展了一些績效審計項目，但受項目較小，所涉及的資金量偏少等因素的局限，可供借鑒的經驗十分有限。本文將對江蘇省審計廳已完成的兩個績效審計項目進行分析，總結經驗，以期能對績效審計理論研究和實踐探索產生一定的推動作用。

一、專項資金績效審計項目簡介

2009年和2010年上半年，江蘇省審計廳先后實施了兩個績效審計項目，即省級財政“拉動內需”支持企業(yè)擴大生產經營20億元資金項目（以下簡稱“拉動內需審計項目”）和20個億省級重點產業(yè)調整和振興專項引導資金項目（以下簡稱“產業(yè)結構調整審計項目”）。

“拉動內需審計項目”是2009年“績效審計推進年”里江蘇省第一個獨立型績效審計項目，審計調查發(fā)現(xiàn)部分財政資金撥付不到位、對少數企業(yè)申報項目審核把關不嚴、補助資金分散弱化引導作用等問題；績效審計調查報告得到了省委書記和省長的批示，省財政廳專門發(fā)文對審計發(fā)現(xiàn)問題進行答復和整改；該報告獲得全省優(yōu)秀績效審計報告，績效審計經驗在全省范圍內進行推廣?！爱a業(yè)結構調整審計項目”于2010年6月剛剛結束，審計發(fā)現(xiàn)在專項引導資金分配、項目申報和評審、項目建設和管理以及項目經濟及環(huán)保效益方面存在一定的問題，并提出針對性建議。

上述兩個項目有如下兩個共同的特點：一是均是大型的“獨立型”專項資金績效審計調查項目，項目資金撥付范圍涉及全省13個市縣和近萬戶企業(yè)和單位，審計工作面很大。二是組織方式上均由省廳牽頭，組織全省13個市縣企業(yè)審計人員共同開展。這種組織形式受到各市縣審計局的歡迎，帶動全省審計系統(tǒng)在績效審計的道路上做了十分有益的探索。

二、專項資金績效審計調查方法探索

“工欲善其事，必先利其器”。要想做好績效審計項目，必須不斷總結經驗，并在實踐中得到完善和提高。筆者將上述兩大專項資金績效審計項目經驗總結如下。

（一）選擇項目上強調“圍繞”兩個字

作為國家經濟社會運行的免疫系統(tǒng)，為經濟建設服務才是審計的安身立命之本?！皣@中心，服務大局”，這是確定審計項目的原則，是審計活力之源泉。

2008年下半年，受國際金融危機影響，我國企業(yè)經營面臨嚴重困難，經濟運行下滑態(tài)勢明顯，中央政府果斷采取“拉動內需”一攬子政策措施，江蘇省委、省政府也緊急籌集和調撥100億拉動內需資金，其中20億元專項資金用于支持企業(yè)發(fā)展。該項資金是否及時、足額撥付到相關單位賬戶？是否起到了預期效果？相關政策的制定和執(zhí)行有無瑕疵？“拉動內需審計項目”應運而生。

隨著中央和地方擴大內需、促進經濟增長的一攬子計劃收到實效，各地經濟迅速企穩(wěn)回升。按照中央“保增長、擴內需、調結構”的總體要求，2009年江蘇省委、省政府落實國家十大產業(yè)振興規(guī)劃，結合當地實際，制定了十一個產業(yè)振興規(guī)劃綱要，同時設立20億元專項引導資金，扶持重點企業(yè)和重大項目，推動產業(yè)結構優(yōu)化升級。同樣，“產業(yè)結構調整審計項目”的產生也是水到渠成。

縱觀上述兩個項目產生的背景，項目與宏觀經濟形勢緊密相連，要解決是政府和群眾十分關心的問題，這樣的選題無疑是比較成功的。

（二）確定審計目標上強調“多元”兩個字

審計目標既是審計的起點，也是審計的終點?！秾徲嬍?008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出：“全面推進績效審計，促進轉變經濟增長方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性，促進建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制”。劉家義審計長在2010年初全國審計工作會議上也強調：“圍繞構建有中國特色的綜合審計模式，每個項目都要探索從審計財政財務收支入手，以責任履行和責任追究為重點，將合規(guī)審計與績效審計融為一體，從政策執(zhí)行、資金使用、資源利用和行政效能等諸多方面綜合考慮其效益、效率和效果”。

這實際上是給我們明確了：績效審計目標是多元化的。它包含三個基本目標，一是在經濟方面，是否有利于經濟增長方式轉變，資金使用是否符合“三性”；二是在生態(tài)方面，是否有利于社會和經濟的可持續(xù)發(fā)展；三是在政治方面，是否存在政府績效管理水平和行政效能低下的問題。

圍繞這三個基本目標，上述兩個項目在審計工作方案中分別明確了以下調查目標：核查項目申報、審核情況和資金撥付、使用情況；評價資金在引導當地產業(yè)結構調整和促進重點產業(yè)集聚升級的作用；評價資金在節(jié)能減排、保護環(huán)境方面的作用；評價政府相關部門的行政管理效率和效能等。目標的確定為下一步績效審計調查工作確立了基本導向。

（三）組織方式上強調“周密”兩個字

作為全省性審計項目，要實現(xiàn)既定的審計目標，進行周密布置是必不可少的。這需要做好兩方面的工作，一方面上級審計機關要做好審計工作方案，使之目標明確，指標針對性和可操作性強，否則容易造成審計效率低下，審計效果難現(xiàn)的后果；另一方面要保證“上下溝通渠道暢通”，以便在審計調查過程中保持審計思想統(tǒng)一，并能不斷優(yōu)化審計方案，最終達到最佳審計效果。

目前績效審計在我國還處于探索和研究階段，構建一個適合我國國情的績效審計方法體系不是一蹴而就的。一個好的績效審計工作方案不僅要有明確的審計目標，而且必須要有一套針對性和可操作性強的指標體系。要達到這一點，起碼要做到兩點，首先，要充分收集與本項目有關的績效評價標準，包括國家和地方宏觀經濟政策、專項資金使用管理辦法、行業(yè)相關指標、單位歷史水平和預測數據、資金申請資料等。

開展全省性大型審計項目，通過上下聯(lián)動的組織方式，能充分利用各級審計資源，提高審計效率。但要保證審計質量，在項目實施過程中，必須要實現(xiàn)“上情及時下達，下情及時上傳”。為此，我們做到三點，一是在實施調查前召開審計調查工作布置會，要求各地分管局長和項目主審必須參加，以便在思想上高度重視，在理解上高度統(tǒng)一；二是在調查過程中利用內部網絡不定期編發(fā)簡報，傳達最新調查動態(tài)，并介紹各地好的審計調查方法和經驗；三是匯總審計報告前召開審計調查工作匯總會，各地區(qū)交叉審查基礎審計調查資料，及時糾正錯誤的理解，確保匯總報告資料和數據的真實性和準確性。

（四）審計方法強調“多樣”兩個字

實現(xiàn)多元性的審計目標，需要打“組合拳”——使用多樣化的審計方法。不同的審計方法不僅能使審計結果相互印證，保證審計結論的正確性和全面性，而且能開拓審計思路。

（五）審計結果上強調“落實”兩個字

審計目標的最終實現(xiàn)無疑是要體現(xiàn)到實際效果上。如果審計結果不能落到實處，那么審計本身事實上就是造成了極大的損失浪費。

為了確保審計結果的落實，我們采取了以下兩種方法。一是向當地政府報送績效審計報告。我們鼓勵地方審計局對績效審計項目單獨立項，在向省廳報送績效審計報告的同時，也向地方政府報送，以便引起地方政府的高度重視，切實解決調查中發(fā)現(xiàn)的問題。二是向當地政府、審計署實時報送審計信息，擴大審計的影響力，促進問題的解決。省廳和各地審計局不同渠道不同角度報送了大量的審計信息，不少信息得到當地政府領導的批示和被審計署網站采用。

當然，績效審計工作畢竟剛剛開始，在審計過程中難免會出現(xiàn)各種各樣的問題，從績效審計實踐看，績效審計指標體系的建立是難中之重，這主要是因為我國績效指標的標準尚未完全建立，無法對其進行正確評價。根據審計署2008年至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃，審計署將著力構建績效審計評價及方法體系，2010年建立起財政績效審計評價體系，到2012年基本建立起符合我國發(fā)展實際的績效審計方法體系。毋庸置疑，項目實踐必然有助于建立績效審計指標體系，而績效審計指標體系也必將在項目實踐中得到不斷完善。

（責任編輯：陽卓江）

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