論BOT融資模式在我國城市建設(shè)中的應(yīng)用

河南省新海工程技術(shù)咨詢有限公司 張光珍 孫偉東

論BOT融資模式在我國城市建設(shè)中的應(yīng)用

河南省新海工程技術(shù)咨詢有限公司 張光珍 孫偉東

由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資巨大、各級政府財(cái)力有限,政府所承受的財(cái)政資金壓力較大。在加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí),完全靠政府財(cái)政難以滿足需求,必須拓寬投融資渠道,BOT方式是其中的最佳選擇之一。文章在對我國城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀和BOT投融資分析的基礎(chǔ)上,探討了BOT在我國城市建設(shè)投融資應(yīng)用過程中的一系列問題。

BOT 城市建設(shè) 投融資 特許權(quán)

BOT(Build-Operate-Transfer)是20世紀(jì)80年代國際上新興起的一種項(xiàng)目融資和建設(shè)模式，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。BOT方式主要應(yīng)用于投資規(guī)模較大、建設(shè)周期較長、投資風(fēng)險(xiǎn)大而傳統(tǒng)融資方式難以滿足的大型資本、技術(shù)密集型，而競爭性不強(qiáng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施或基礎(chǔ)工業(yè)項(xiàng)目，如電力、公路、鐵路、水利、橋梁、隧道、城市交通、供水、環(huán)保排污、港口、碼頭、機(jī)場等。這些領(lǐng)域都與人民的生活息息相關(guān)，直接影響到相關(guān)公眾的利益。隨著社會的進(jìn)步，每一個(gè)公民在社會眾的價(jià)值、權(quán)利越來越多的得到尊重。因此,大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中的公眾參與便成為項(xiàng)目建設(shè)過程中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。

一、BOT投資方式概述

1.1 BOT模式的含義

BOT是一種項(xiàng)目投融資和經(jīng)營方式,是一種無追索權(quán)的資金英文縮寫,是建設(shè)(B)、經(jīng)營(O)、移交(T)的全過程,是指利用私人資金來承建某些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,向社會提供公共服務(wù)的一種模式或結(jié)構(gòu),實(shí)質(zhì)是一種特許權(quán)。這種模式的基本思路是:由項(xiàng)目所在國政府或所屬的機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營提供一種特許權(quán)協(xié)議作為項(xiàng)目融資的基礎(chǔ),由本國或者外國公司作為項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營者安排融資,承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目并在有限的時(shí)間內(nèi)經(jīng)營項(xiàng)目,收回投資并取得商業(yè)利潤,最后根據(jù)協(xié)議將該項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)。對政府而言,通過特許經(jīng)營權(quán)的授予將民間資本引入了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān),同時(shí)大大加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度;對項(xiàng)目投資人而言,增加了一種投資獲利的渠道,雖然基礎(chǔ)設(shè)施等大型工程建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)期長、投資量大,但收益穩(wěn)定,受市場變化影響較小,項(xiàng)目投資人可獲得穩(wěn)定的收益。另一方面,由于采用項(xiàng)目融資的方式,項(xiàng)目公司得到的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出投資人公司的資產(chǎn)比率所允許的范圍,而債權(quán)人對項(xiàng)目公司債務(wù)沒有全面的追索權(quán),因此,對投資人來講,BOT方式具有較大的吸引力。

1.2 BOT投融資方式的特點(diǎn)

1.適用范圍

BOT投融資方式起源于大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的籌資需要,目前主要適用于交通、能源、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。即其主要用于建設(shè)投資額大,投資回報(bào)周期長,項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大的項(xiàng)目。

2.責(zé)任、權(quán)利

政府只是通過與項(xiàng)目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議(合同),將項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)營權(quán)交給項(xiàng)目公司,項(xiàng)目公司則在經(jīng)營一定的時(shí)期后將其轉(zhuǎn)交給當(dāng)?shù)卣?政府依據(jù)簽訂的協(xié)議(合同),向項(xiàng)目公司無償提供土地及相關(guān)設(shè)施的使用權(quán)等優(yōu)惠條件,并通過經(jīng)濟(jì)活動的方式將設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、經(jīng)營項(xiàng)目的責(zé)任轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司。

3.參與主體

政府與項(xiàng)目公司作為主要主體通過合同達(dá)成合作意向,項(xiàng)目公司分別通過貸款合同、經(jīng)營合同、建筑合同、設(shè)計(jì)合同與銀行、經(jīng)營承包商、建筑商、工程設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)達(dá)成有關(guān)貸款、經(jīng)營、建設(shè)、設(shè)計(jì)方面的合作意向。

1.3 BOT模式參與方

BOT模式主要由以下三方組成。

(1)項(xiàng)目發(fā)起人。項(xiàng)目發(fā)起人是項(xiàng)目所在國政府、政府機(jī)構(gòu)或政府指定的公司。項(xiàng)目發(fā)起人在法律上既不擁有項(xiàng)目,也不經(jīng)營項(xiàng)目,而是通過給予項(xiàng)目某些特許經(jīng)營權(quán)和給予項(xiàng)目一定數(shù)額的從屬性貸款或貸款擔(dān)保作為項(xiàng)目建設(shè)、開發(fā)和融資安排的支持,在融資結(jié)束后,項(xiàng)目的發(fā)起人通常無償?shù)孬@得項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

(2)項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司是BOT模式的主體。項(xiàng)目公司從項(xiàng)目所在國政府獲得建設(shè)和經(jīng)營項(xiàng)目的特許權(quán),負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目的建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營,提供項(xiàng)目開發(fā)所必需的股本資金和技術(shù),安排融資,承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),并從項(xiàng)目投資和經(jīng)營中獲得利潤。

(3)項(xiàng)目的貸款銀行。BOT模式中的貸款銀行組成較為復(fù)雜。除了商業(yè)銀行組成的貸款銀團(tuán)之外,政府的出口信貸機(jī)構(gòu)和世界銀行或地區(qū)性開發(fā)銀行在BOT模式中通常也扮演著很重要的角色。貸款的條件取決于項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度,項(xiàng)目公司的經(jīng)營管理能力和資金狀況,但是在很大程度上主要依賴于項(xiàng)目發(fā)起人和所在國政府為項(xiàng)目提供的支持和特許權(quán)協(xié)議的具體內(nèi)容。

除以上三方外,BOT模式在許多情況下,通常由項(xiàng)目所在國政府機(jī)構(gòu)、擔(dān)保受托人、保險(xiǎn)公司、有關(guān)國際機(jī)構(gòu)、律師、專家及評估咨詢機(jī)構(gòu)等參與,他們分別擔(dān)當(dāng)不同的配角,以共同促進(jìn)BOT模式的實(shí)現(xiàn)。

1.4 BOT模式的融資結(jié)構(gòu)

BOT模式融資的基本結(jié)構(gòu)通常是一種 “有限追索權(quán)”(limited recourse)式的項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu),貸款依靠項(xiàng)目現(xiàn)金流量來還款,各種項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān),項(xiàng)目發(fā)起人只承擔(dān)類似“供貨或付款”(put2or2pay)或 “提貨或付款”(take2or2pay)性質(zhì)的承諾和一定數(shù)額的從屬性貸款或貸款擔(dān)保責(zé)任。

BOT模式融資結(jié)構(gòu)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ),在融資安排過程中,一般要求項(xiàng)目公司將該協(xié)議權(quán)益轉(zhuǎn)讓給貸款銀團(tuán)作抵押,并設(shè)計(jì)專門機(jī)構(gòu)控制的項(xiàng)目現(xiàn)金流量,以減少貸款的風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目建設(shè)階段,通常要設(shè)計(jì)專門機(jī)構(gòu)控制的項(xiàng)目現(xiàn)金流量,以減少貸款的風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目建設(shè)階段,通常要求設(shè)備供應(yīng)及工程承包公司提供一個(gè)“交鑰匙合同”(turnkey contract),以進(jìn)一步降低貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

二、BOT投融資模式的必要性

2.1 我國城市建設(shè)項(xiàng)目的基本概述

2.2 BOT投融資方式分析

發(fā)達(dá)國家采用BOT方式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),為發(fā)展中國家解決資金缺口問題開辟了新的途徑,尤其是在城市建設(shè)投融資改革中。在擴(kuò)大內(nèi)需、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的今天,我們有必要在充分了解BOT的基礎(chǔ)上,充分利用BOT融資方式解決我國城市建設(shè)中的資金短缺問題。

2.2.1 BOT投融資金方式的起源

BOT方式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目已有近百年歷史。工業(yè)革命后,西方一些發(fā)達(dá)國家曾使用近似于這種方式建設(shè)了一批基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。但是,這些項(xiàng)目只是在某些方面具有BOT投資方式的特點(diǎn),而且當(dāng)時(shí)也沒有人將其進(jìn)行理論總結(jié)或命名。應(yīng)該說真正的BOT項(xiàng)目是近幾十年出現(xiàn)的一種投資方式。BOT這種以私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式最早運(yùn)用于美國。在19世紀(jì),美國就首先以這種方式修建橋梁、電站、運(yùn)河。據(jù)美國國會預(yù)算辦公室報(bào)告,在4萬個(gè)公共供水系統(tǒng)中,幾乎有一半是私人公司。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來,歐洲的英國、拉美的阿根廷、智利、墨西哥和亞洲的馬來西亞、泰國、菲律賓、巴基斯坦等一些國家紛紛采用這種方式。如英吉利海峽海底隧道工程、澳大利亞悉尼港灣隧道、英國Dartfold大橋、香港海底隧道、泰國曼谷第二期高速公路等都是當(dāng)今世界上頗具代表性的交通基礎(chǔ)設(shè)施BOT項(xiàng)目。

2.2.2 BOT投融資方式的基本特征

BOT投資方式的基本做法是承擔(dān)項(xiàng)目的投資者在特許經(jīng)營期內(nèi),自主籌資和經(jīng)營并自享收益承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),經(jīng)營期滿后停止經(jīng)營,并將全部設(shè)施完好無償?shù)匾平徽芾怼OT是一種項(xiàng)目投融資和經(jīng)營方式。發(fā)展商回收項(xiàng)目投資的惟一途徑是項(xiàng)目建成后在授權(quán)期內(nèi)運(yùn)營項(xiàng)目收費(fèi)或銷售項(xiàng)目產(chǎn)品所產(chǎn)生的收益。

三、BOT模式中存在的風(fēng)險(xiǎn)

3.1 、BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

蒙蒙眬眬間，他覺得那個(gè)聲音是從望天歸的內(nèi)部傳出的。那聲音似金石交擊，間或夾雜著一種刺耳的刮蹭聲，初時(shí)聲音尚弱，隨后越來越響，似乎是在朝著他接近，這令他激靈一下清醒過來。

BOT項(xiàng)目的特許經(jīng)營期限較長,一般在10年至30年之間,在數(shù)十年中,科學(xué)技術(shù)的發(fā)展及政策、法規(guī)的變化等因素勢必影響B(tài)OT項(xiàng)目的運(yùn)營,所以BOT項(xiàng)目存在著較大的風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.1 系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)

系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)指的是在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的過程中,由于受到超出項(xiàng)目投資方的控制范圍的政治、經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境的影響而造成損失的風(fēng)險(xiǎn)。主要分為以下四種:

1.政治風(fēng)險(xiǎn):指由于政權(quán)更迭、外交環(huán)境改變等因素導(dǎo)致項(xiàng)目蒙受損失的風(fēng)險(xiǎn),主要表現(xiàn)為:(1)政治局勢的影響;(2)政府行為的影響;(3)國際關(guān)系的影響。

2.政策和法律風(fēng)險(xiǎn):指項(xiàng)目所在國在稅收制度、勞資關(guān)系等與項(xiàng)目有關(guān)的敏感性問題上的政策是否明確、立法是否完善等不確定因素帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

3.金融風(fēng)險(xiǎn):指BOT項(xiàng)目所在國以及國際的經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生變化時(shí)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn),

4.不可抗力風(fēng)險(xiǎn):指自然災(zāi)害等無法預(yù)見或克服的外力給項(xiàng)目帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.2 非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)

非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)指的是與項(xiàng)目運(yùn)營和建設(shè)過程直接相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。主要分為以下三種:

1.完工風(fēng)險(xiǎn):指項(xiàng)目無法完工、延期完工或者完工后無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo),從而不能產(chǎn)出足夠的現(xiàn)金流量的風(fēng)險(xiǎn),主要表現(xiàn)為:(1)竣工延誤風(fēng)險(xiǎn);(2)成本超支風(fēng)險(xiǎn);(3)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。

2.生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn):指項(xiàng)目試生產(chǎn)階段和生產(chǎn)運(yùn)行階段中存在的技術(shù)、能源和原材料供應(yīng)、生產(chǎn)經(jīng)營狀況等風(fēng)險(xiǎn)因素的總稱。

3.市場風(fēng)險(xiǎn):指在項(xiàng)目營運(yùn)期內(nèi),產(chǎn)品需求未達(dá)到市場預(yù)期,或者市場上出現(xiàn)更廉價(jià)的競爭產(chǎn)品或替代產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn),主要表現(xiàn)為:(1)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn);(2)競爭風(fēng)險(xiǎn);(3)需求風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理與控制

項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)系統(tǒng)工程,包括風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等多個(gè)階段,涉及到經(jīng)濟(jì)、法律的各個(gè)層面。根據(jù)上文所述的BOT項(xiàng)目中的每一類風(fēng)險(xiǎn),我們可以采取對應(yīng)的管理和控制策略,以實(shí)現(xiàn)將融資風(fēng)險(xiǎn)化小、分散和轉(zhuǎn)嫁的目的。

1.政治風(fēng)險(xiǎn)的管理與控制

政治風(fēng)險(xiǎn)的主要管理策略是投保,即項(xiàng)目參與方向商業(yè)保險(xiǎn)公司或其他官方機(jī)構(gòu)投保政治保險(xiǎn)。此外,還可在項(xiàng)目融資過程中引入多邊機(jī)構(gòu),以達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的目的。

2.政策和法律風(fēng)險(xiǎn)的管理與控制

對法律風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避主要是在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作過程中都要有法律顧問的參與,以使得項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資和運(yùn)營均符合項(xiàng)目東道國的法律規(guī)定。

3.金融風(fēng)險(xiǎn)的管理與控制

項(xiàng)目參與方在管理利率風(fēng)險(xiǎn)時(shí),可以采用兩種辦法:一是利率調(diào)期法。利率調(diào)期指的是投資者中的一方同意直接或者通過一個(gè)或若干個(gè)中介機(jī)構(gòu)間接向另一方支付該方所承擔(dān)的借款的利息和成本。另一個(gè)方法是由項(xiàng)目參與方和政府共同承擔(dān)此風(fēng)險(xiǎn),即在一定比例之內(nèi)的利率變化由項(xiàng)目參與方承擔(dān),但在利率變化超過此比例之后,由政府補(bǔ)貼項(xiàng)目公司的損失。

四、BOT投資模式的對策及建議

我國城市建設(shè)投融資改革取得了一定成效,但同時(shí)存在著許多問題。如投資主體單一、融資渠道較窄、資金投入不足,投資管理模式和項(xiàng)目建設(shè)管理組織形式不盡合理,市場配置機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制和財(cái)政杠桿機(jī)制缺乏,成本無約束的價(jià)格政策形成了只管花錢和運(yùn)營,不關(guān)心經(jīng)濟(jì)效益,不負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的還本付息的弊病。結(jié)合對BOT的分析,為更好地推進(jìn)城市建設(shè)的步伐,主要應(yīng)從以下幾方面努力:

4.1 消除認(rèn)識疑慮,加強(qiáng)政策研究指導(dǎo),確立并完善由市場決定的價(jià)格體制

BOT方式是利用外資的新舉措,采用該方式涉及到國家的產(chǎn)業(yè)政策、外資政策和投資政策等。目前實(shí)行BOT方式存在的困難主要是源于對BOT方式還缺乏全面的了解,甚至對基礎(chǔ)設(shè)施是否具有“商品性”存在疑慮,擔(dān)心運(yùn)用BOT方式會導(dǎo)致國家主權(quán)的喪失。

4.2 健全BOT建設(shè)管理法規(guī)

BOT建設(shè)管理相關(guān)法規(guī)的出臺和實(shí)施,對投資者和政府來說都是必需的。BOT建設(shè)管理法規(guī)的出臺,可以保障投資者的權(quán)益,消除投資者的顧慮;可以依照法律程序?qū)OT項(xiàng)目進(jìn)行管理和控制,減少合同執(zhí)行過程中許多不必要的糾紛。另外,完善的BOT法規(guī)可以使項(xiàng)目各方在談判過程中有法可依,加快項(xiàng)目談判的進(jìn)度。

4.3 明確投資風(fēng)險(xiǎn)的分解方法和渠道

明確投資風(fēng)險(xiǎn)的分解方法和渠道,以消除投資者的疑慮。投資者最為關(guān)心的是投資回報(bào)的合法和安全地獲取。因?yàn)橥顿Y的目的是為了回報(bào)。城市建設(shè)存有巨大風(fēng)險(xiǎn),根據(jù)國際BOT投融資方式通行的做法,這些風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)通過一定的措施來分解,政府和投資者需共同和各自承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。政府一方面需采取一定方式承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),另一方面,要明確告知投資者這些風(fēng)險(xiǎn)以及分解這些風(fēng)險(xiǎn)的途徑和方法。只有這樣,投資者的疑慮才會消除,信心才會加強(qiáng)。

結(jié)論

隨著我國對外開放的深入,運(yùn)用WTO規(guī)則的日益熟練和利用外資政策的調(diào)整,BOT憑其對國際環(huán)境較強(qiáng)的適應(yīng)性和在發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的良好效果,必將會為我國城市建設(shè)建設(shè)的快速、健康發(fā)展發(fā)揮更大的作用。

[1]秦艷華等.淺談BOT融資方式在我國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的應(yīng)用[J].經(jīng)濟(jì)工作導(dǎo)刊,2003(23)

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（責(zé)任編輯：祁彩云）

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