淺談行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題與對策

湖南出入境檢驗檢疫局 羅紅輝

行政事業(yè)單位是我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要組織，擔(dān)負(fù)著社會主義物質(zhì)文明和精神文明的雙重重任。行政事業(yè)單位的經(jīng)費來源主要由財政撥款的預(yù)算內(nèi)資金、行政事業(yè)性收費（即預(yù)算外資金）和其他收入等構(gòu)成。長期以來，由于缺乏約束機制，行政事業(yè)單位的管理相對比較寬松。但隨著我國機構(gòu)體制改革的日益深入和財政部門預(yù)算改革的逐步推廣，這種粗放式的管理將越來越不適應(yīng)新形勢的需要。行政事業(yè)單位預(yù)算管理相關(guān)的問題的出現(xiàn)對行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算功能的實現(xiàn)產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，阻礙了行政事業(yè)單位社會功能的實現(xiàn)。因此，分析行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題與對策，有利于促進(jìn)綜合財政管理改革、有助于提高行政事業(yè)單位資金使用效率、有助于從源頭上預(yù)防和解決腐敗問題，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)涵與作用

預(yù)算管理是相關(guān)單位通過編制預(yù)算、業(yè)績考核和內(nèi)部控制等手段進(jìn)行財務(wù)管理活動來實現(xiàn)其既定的經(jīng)濟或管理目標(biāo)的過程。行政事業(yè)單位預(yù)算由收支兩條線組成，即收入預(yù)算和支出預(yù)算,包括短期的現(xiàn)金收支預(yù)算以及長期的資本支出和長期的資金籌措。行政事業(yè)單位預(yù)算管理的主要目的是執(zhí)行國家有關(guān)財經(jīng)法規(guī)，厲行節(jié)約，量入為出，降低行政事業(yè)成本，提高資金使用效益。因此，行政事業(yè)單位的財務(wù)預(yù)算管理是行政事業(yè)單位根據(jù)本單位的社會責(zé)任、發(fā)展計劃及經(jīng)濟任務(wù)，結(jié)合本單位的管理目標(biāo)和經(jīng)濟資源的運用與配置，運用科學(xué)的方法預(yù)測財務(wù)期間所有的財務(wù)收入與支出金額而編制的數(shù)字化的綜合計劃，其財務(wù)預(yù)算的目的是通過預(yù)算合理有效的適用本單位的現(xiàn)有資金，是單位內(nèi)部預(yù)算的重要組成部分。行政事業(yè)單位預(yù)算管理的作用主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）強化資金的統(tǒng)籌管理。由于我國事業(yè)單位存在特殊性，它們的生存和發(fā)展在很大程度上依賴于國家的財政資源，而財政資源是有限的。行政事業(yè)單位在社會生活中按照預(yù)算管理制度，從經(jīng)濟發(fā)展的需要以及國家的大局利益出發(fā)，運用相關(guān)手段實施資金的統(tǒng)籌管理。通過各種渠道征集來的資金，把有限的財政資源分配到最需要它的單位和部門，一方面為保證單位自身的正常運轉(zhuǎn)提供了最重要的前提條件，同時也提高了財政資源的配置效率和使用效益，在很大程度上節(jié)省成本費用，減少財政資源的浪費。

（二）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，保證行政、事業(yè)單位財政資金的合理分配，提高資金的利用效率。通過一定的手段、渠道和途徑聚集的資金，必須通過一定的方式進(jìn)行再分配，真正實現(xiàn)財政預(yù)算的整體目標(biāo)，因此財政預(yù)算的作用也就無可替代。財政資金通過財政預(yù)算手段，合理地流向預(yù)算各部門，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高資金使用效益。

（三）提高事業(yè)單位的整體管理水平，促進(jìn)事業(yè)單位總體目標(biāo)的實現(xiàn)。目標(biāo)的實現(xiàn)往往需要制定科學(xué)合理的計劃，在執(zhí)行計劃的過程中不斷的與階段目標(biāo)進(jìn)行差異分析，找出執(zhí)行過程中存在的問題，根據(jù)環(huán)境的變化，及時的調(diào)整和修改計劃，最終實現(xiàn)組織目標(biāo)。通過預(yù)算收集的信息傳遞和分析，可以提高行政、事業(yè)單位制定政策的可行度，有利于提高事業(yè)單位的整體管理水平，促進(jìn)事業(yè)單位總體目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

（一）預(yù)算編制準(zhǔn)備不充分 行政事業(yè)單位的預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)，同時也是各項事務(wù)活動的起點，牽涉的部門多,時間跨度長，應(yīng)該是一個嚴(yán)謹(jǐn)、認(rèn)真的過程。因此,在編制財務(wù)預(yù)算時應(yīng)由相關(guān)部門組成預(yù)算編制小組,充分考慮宏觀環(huán)境、現(xiàn)實任務(wù)等因素,分析預(yù)算實現(xiàn)的可能性和難度。但是目前編制財務(wù)預(yù)算通常僅僅就一個財務(wù)部門的工作,編制時間也不足兩個月，且次年預(yù)算編制與當(dāng)年財政決算幾乎同步進(jìn)行，單位會計工作量大，時間緊，因此工作質(zhì)量不高。

（二）“零基預(yù)算”難以落到實處。很多行政事業(yè)單位還習(xí)慣于“上年基數(shù)加增長”的老方法,不以單位或部門的實際情況為基礎(chǔ)來確定安排預(yù)算,相互調(diào)劑、寬打窄用產(chǎn)生差額，導(dǎo)致結(jié)余。采用“上年基數(shù)加增長”的方法編制預(yù)算，并未充分考慮事業(yè)單位發(fā)展的規(guī)模和速度，也未認(rèn)真評價所提供的服務(wù)與效益，只是簡單地采用在往年預(yù)算的基礎(chǔ)上增加一個系數(shù)的增量預(yù)算法。預(yù)算編制粗放、簡單，使編制的預(yù)算和事業(yè)發(fā)展的規(guī)模、速度不相適應(yīng)，導(dǎo)致對事業(yè)發(fā)展較快、規(guī)模較大的單位和部門因預(yù)算過小、資金缺乏而阻礙了事業(yè)的發(fā)展。在進(jìn)行預(yù)算管理體制改革過程中，提出以“零基預(yù)算”作為預(yù)算編制的方法，“零基預(yù)算”打破原有預(yù)算基數(shù)，重新按支出項目輕重緩急排序的指導(dǎo)思想，恰好適應(yīng)我國社會轉(zhuǎn)型期政府職能轉(zhuǎn)變的需求。這種方法的應(yīng)用存在很大的剛性，并且由于體制的慣性，大部分事業(yè)單位仍然習(xí)慣原有的編制方法，從而使得“零基預(yù)算”的預(yù)算編制方法難以落到實處。不科學(xué)的預(yù)算編制方法必然會造成預(yù)算編制結(jié)果脫離實際，造成財政資金的浪費和閑置。

（三）財務(wù)預(yù)算在編制后預(yù)算執(zhí)行不力,隨意現(xiàn)象嚴(yán)重。其一，因考核意識不強、考核指標(biāo)不明確等原因,行政事業(yè)單位的預(yù)算項目結(jié)束之后,普遍缺少對預(yù)算執(zhí)行情況的科學(xué)控制、分析、考核和評價,資金投向是否正確、資金使用效益如何、有無超預(yù)算支出等問題得不到足夠重視,對下一期預(yù)算的編制、執(zhí)行沒有指導(dǎo)作用和參考價值,削弱了預(yù)算應(yīng)有的職能。另一方面,由于很多單位未實行預(yù)算執(zhí)行的激勵機制和責(zé)任追究機制,沒有將預(yù)算執(zhí)行情況與員工的績效掛鉤,預(yù)算執(zhí)行沒有約束力,預(yù)算執(zhí)行過程中隨意改變資金用途,資金使用效益降低,浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。同時，雖然有些單位也具備相應(yīng)的考核體系,但缺乏科學(xué)性與規(guī)范性,大多只是形式而已,對預(yù)算執(zhí)行未能形成真正的約束力。

（四）重總數(shù)，輕結(jié)構(gòu)。近年來，一些行政事業(yè)單位行政事業(yè)經(jīng)費急劇下降，消耗性待攤費用急劇上升，造成了結(jié)構(gòu)控制比例失衡。胡亂安排，隨意支出財政經(jīng)費的現(xiàn)象很嚴(yán)重。造成在預(yù)算執(zhí)行過程中結(jié)構(gòu)經(jīng)費嚴(yán)重不足，到了驗收和審計的時候基層行政事業(yè)單位疲于應(yīng)付。

三、改進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）細(xì)化預(yù)算編制過程,提高預(yù)算編制質(zhì)量預(yù)算的編制需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作的財務(wù)人員要學(xué)好《預(yù)算法》和有關(guān)文件要求,根據(jù)本單位的實有人數(shù)情況和開展工作的實際需要,將本單位的經(jīng)費包干撥款與事業(yè)收入等統(tǒng)一納入單位的年度財務(wù)收支計劃,然后按部門預(yù)算要求根據(jù)核實無誤的基本數(shù)據(jù),填制單位基礎(chǔ)信息表,科學(xué)確定本單位部門預(yù)算的編制基數(shù),實事求是地填報各種數(shù)據(jù)。單位應(yīng)該留給預(yù)算編制人員充足的時間,預(yù)算編制人員應(yīng)摒棄在預(yù)算編制過程中的主觀理解

（二）提高財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。經(jīng)常組織財務(wù)人員學(xué)習(xí)《會計法》、《預(yù)算法》，財政部頒發(fā)的行政事業(yè)單位會計制度及準(zhǔn)則和相應(yīng)的國有資產(chǎn)管理制度相關(guān)知識，使大家充分認(rèn)識行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理的重要性。加大對在崗會計人員的培訓(xùn),強化會計人員執(zhí)行預(yù)算法規(guī)的意識，結(jié)合財政法規(guī)、稅收政策制定適合本行政事業(yè)單位的財務(wù)管理和會計核算制度。對會計責(zé)任人或會計主管的任職條件進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān),符合條件的人員才能委以重任，提高會計人員的整體業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（三）全面推行零基預(yù)算。要積極推行“零基預(yù)”方法，摒棄已使用多年的“基數(shù)預(yù)算”方法。與“零基預(yù)算”方法相比，“基數(shù)預(yù)算”方法的主要缺點是無法將所編制的預(yù)算在各個部門之間進(jìn)行分配，再者，以上年數(shù)為基礎(chǔ)編制本年的財務(wù)預(yù)算，這本身就存在著一定的主觀因素，造成預(yù)算數(shù)額與實際情況差距較大，因此，采用“零基預(yù)算”方法可避免受到上年數(shù)的影響，從而使所編制出的預(yù)算與實際情況比較相符?？茖W(xué)合理的預(yù)算編制方法是預(yù)算管理順利實施的重要保證。因此，應(yīng)改變傳統(tǒng)的觀念，將零基預(yù)算落到實處。

（四）完善制度建設(shè)，強化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管制度建設(shè)是我國行政事業(yè)單位改革的重點，加強預(yù)算制度建設(shè)的核心應(yīng)是建立有效的收支約束和執(zhí)行監(jiān)管機制。一方面，收支約束機制應(yīng)涉及單位管理的方方面面，從單位宏觀運行到日常具體業(yè)務(wù)，做到預(yù)算執(zhí)行有章可循，并確保經(jīng)費有計劃，有步驟的使用，合理保證資金使用的效率效果；另一方面，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管是深化預(yù)算管理的關(guān)鍵，預(yù)算制定后應(yīng)經(jīng)上級單位批復(fù)，完后嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，同時還需對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，防止資金被揮霍浪費。

（五）重視支出結(jié)構(gòu)控制。行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行時要恰當(dāng)?shù)倪M(jìn)行歸類，合理劃分支出范圍，正確核算，做到結(jié)構(gòu)控制優(yōu)先，總數(shù)控制兼顧。

[1]賈康,蘇明.部門預(yù)算編制研究[M].北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社,2005

[2]凌嵐.對深化我國預(yù)算制度改革的幾點建議[J].經(jīng)濟研究參考,2005;39

[3]張新,王蓓.事業(yè)單位預(yù)算管理改革研究[J].預(yù)算管理與會計,2008;10