農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中存在的問(wèn)題及對(duì)策探討

易 東

[摘要] 社會(huì)保障制度是增進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性的必然選擇,是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的必然要求。農(nóng)村社會(huì)保障制度是建立完善的社會(huì)保障體系的必然要求,是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),全面建設(shè)小康社會(huì)的需要。建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度有助于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。而目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度尚存在諸多問(wèn)題,分析產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因,積極探討改革措施,逐步完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度,是我們所面臨的重要課題。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村 社會(huì)保障 制度建設(shè) 對(duì)策

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力,我國(guó)在完善社會(huì)保障制度有了很大的進(jìn)步,初步形成了社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的總體框架,并在促進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定中發(fā)揮著重要作用。農(nóng)村社會(huì)保障體系是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分,是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容。進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系,對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需,拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,解決“三農(nóng)”問(wèn)題,扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),都具有非常重要的意義。

一、社會(huì)保障制度的涵義

社會(huì)保障制度是以政府為主體,組織個(gè)人和法人共同參與,通過(guò)國(guó)民收入分配和再分配,在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)部分社會(huì)成員提供基本生活保障,以增進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定性的福利經(jīng)濟(jì)制度,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。

這一概述包括以下四個(gè)方面涵義:一是社會(huì)保障制度的對(duì)象分為社會(huì)保障的參與者和受益者兩個(gè)層次。二是社會(huì)保障制度體現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。直觀表現(xiàn)為社會(huì)保障基金籌集、分配和使用過(guò)程中所發(fā)生的資金運(yùn)動(dòng)和經(jīng)濟(jì)行為,實(shí)質(zhì)上反映了國(guó)家、個(gè)人、單位(雇主)之間、這一代人和下一代人之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。三是社會(huì)保障制度的標(biāo)準(zhǔn)具有定時(shí)和定量的特點(diǎn)。定時(shí)即是指社會(huì)保障受益的時(shí)限。定量即是指社會(huì)保障制度提供給受益者的貨幣或服務(wù),一般只能滿(mǎn)足這部分人的基本生活需要。四是社會(huì)保障制度的目的是為了增進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定性。

二、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中存在的問(wèn)題

1、覆蓋范圍窄、層次低、社會(huì)化程度低。大部分農(nóng)村的社會(huì)保障停留在救濟(jì)的層面上,醫(yī)療保障是社區(qū)化不是社會(huì)化,而且大部分國(guó)有企業(yè)、私有企業(yè)以及三資企業(yè)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)者的社會(huì)保障都存在不同程度的缺失。

2、管理混亂,缺乏法律保障,基金難以保值增值。城市社會(huì)保障由勞動(dòng)和社會(huì)保障部組織實(shí)施。農(nóng)村養(yǎng)老保障和社會(huì)救濟(jì)由民政部門(mén)管理,農(nóng)村醫(yī)療由地方政府和集體經(jīng)濟(jì)共同管理,一些地方商業(yè)保險(xiǎn)公司也參加了農(nóng)村保障,從而形成了城鄉(xiāng)分割、政事不分、多頭管理的格局。此外,農(nóng)村社會(huì)保障體制的不健全以及缺乏有效的法律保障,使得農(nóng)村社會(huì)保障工作無(wú)法可依、無(wú)章可循,農(nóng)村社會(huì)保障基金使用風(fēng)險(xiǎn)大,難以解決保值增值的問(wèn)題。

3、土地的保障功能日益下降。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換使得農(nóng)村人均耕地減少,大量土地被征用,農(nóng)民要承受各種自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),農(nóng)民不能變賣(mài)土地來(lái)養(yǎng)老,以及聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的體制制約了土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)等原因,使得土地對(duì)農(nóng)村老人的生活保障功能逐漸下降。

4、家庭養(yǎng)老面臨挑戰(zhàn)。農(nóng)村人口老齡化和家庭小型化使家庭養(yǎng)老功能大大減弱,大批年輕農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,加重了家庭養(yǎng)老的困難。

三、農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)滯后的原因

1、政府在農(nóng)村社會(huì)保障資金投入上相對(duì)不足。就國(guó)家在社會(huì)保障投入分配上而言,城市與農(nóng)村很不平衡。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)金已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)統(tǒng)籌,建立了國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的基金模式,而在農(nóng)村仍然以家庭保障為主,除養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)外,其他保險(xiǎn)項(xiàng)目基本上沒(méi)有建立起來(lái)。城鎮(zhèn)的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率已達(dá)90%以上,而農(nóng)村覆蓋率不足2.4%。

2、社會(huì)保障管理體制沒(méi)有理順。就農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)說(shuō),由于歷史原因及利益驅(qū)動(dòng),在一些地方從開(kāi)辦養(yǎng)老保險(xiǎn)以來(lái),保險(xiǎn)公司從沒(méi)有停止與民政部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng),與教育部門(mén)聯(lián)合對(duì)鄉(xiāng)村民辦教師進(jìn)行保險(xiǎn),這勢(shì)必造成農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的分割局面。

3、人口老化進(jìn)程加快,社會(huì)養(yǎng)老日益艱難。隨著人民生活水平的不斷提高和醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展,老年人口的平均壽命增長(zhǎng)到了70歲,60歲以上的老年人口總數(shù)急劇上升,到2009年我國(guó)60歲以上人口已達(dá)1.6億,是整個(gè)歐洲老年人口的總和。預(yù)計(jì)到2014年我國(guó)老年人口將達(dá)2億,到本世紀(jì)中葉將達(dá)4.37億。

4、收繳保障基金的難度較大。由于農(nóng)民處于低收入且不穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)和短期利益最大化的行為動(dòng)機(jī),農(nóng)民工個(gè)人沒(méi)有動(dòng)力繳納個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金。因此,社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的收繳勢(shì)必會(huì)陷入兩難境地。

四、建立完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的對(duì)策

1、加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入

切實(shí)增加政府投入,進(jìn)一步推進(jìn)由財(cái)政支撐的農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展。在資金籌集上,要加大政府財(cái)政投入,多渠道籌集保障資金。目前,“全國(guó)社會(huì)保障基金的資金來(lái)源包括財(cái)政預(yù)算撥款、國(guó)有股減持收入、彩票公益金收入和投資收益等。要在國(guó)家的財(cái)政預(yù)算中,根據(jù)社會(huì)保障資金的需求,在財(cái)政支出中公平地劃出農(nóng)村社會(huì)保障基金,才能確保農(nóng)村社會(huì)保障資金的足額到位。另一方面可以接受社會(huì)對(duì)保障事業(yè)的捐助、部分罰沒(méi)收入、土地的轉(zhuǎn)讓費(fèi)、彩票公益金收入和投資收益等,都可以吸收充實(shí)到社會(huì)保障資金中來(lái)。國(guó)家還要可以通過(guò)開(kāi)征新稅源或完善有關(guān)的稅收制度,以保障農(nóng)村社保資金的來(lái)源。建議財(cái)政部發(fā)行社會(huì)保障特種高利率國(guó)債,提供適合社會(huì)保障基金投資的特種建設(shè)項(xiàng)目。

2、加強(qiáng)社會(huì)保障資金的管理,確保資金保值和安全

2000年,政府做出決定,建立全國(guó)社會(huì)保障基金,同時(shí)設(shè)立全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì),負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)全國(guó)社會(huì)保障基金,實(shí)現(xiàn)其保值增值。應(yīng)強(qiáng)調(diào)資金的專(zhuān)用性,任何組織和個(gè)人不得以任何理由挪作他用,對(duì)違規(guī)者應(yīng)嚴(yán)肅處理,追究其法律責(zé)任。此外,必須設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一社會(huì)保障賬號(hào),國(guó)家為每個(gè)農(nóng)民建立完全個(gè)人賬戶(hù)制,政府每年為他們支付一筆社會(huì)保障金,農(nóng)民不論前往何地工作和生活,賬戶(hù)隨其工作地轉(zhuǎn)換而轉(zhuǎn)移。強(qiáng)制社會(huì)各種經(jīng)濟(jì)成份的用人單位、企業(yè)必須為農(nóng)民工存入一筆社會(huì)保障金,直接注入個(gè)人賬戶(hù)。

3、加快建立農(nóng)村社會(huì)保障工作平臺(tái)

農(nóng)村社會(huì)保障體系關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益,應(yīng)盡快建章立制,以規(guī)范、具體、配套的政策措施保證這項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。要健全組織機(jī)構(gòu),理順管理體制。建立有財(cái)政、勞動(dòng)、民政、衛(wèi)生等部門(mén)組成的農(nóng)村社會(huì)保障工作機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)規(guī)劃、政策、實(shí)施辦法的制定和資金征收、管理、使用情況的監(jiān)督檢查以及資金保值增值的策劃。明確各級(jí)政府及有關(guān)職能部門(mén)在資金籌措和管理等方面的責(zé)任分工。建立健全適合農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)際工作的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、基金和檔案管理等各項(xiàng)規(guī)章制度,實(shí)行崗位目標(biāo)責(zé)任制。嚴(yán)格監(jiān)督和檢查,實(shí)行業(yè)務(wù)公開(kāi)和信息定期發(fā)布制度,增加工作的透明度,大力推行和普及規(guī)范化操作。要加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障四級(jí)平臺(tái)(市、鎮(zhèn)、管理區(qū)、村/社區(qū))的網(wǎng)絡(luò)建設(shè),建立農(nóng)村社會(huì)保障協(xié)管員隊(duì)伍來(lái)提高管理和服務(wù)水平,切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障工作。

4、大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),努力增加農(nóng)民收入

首先應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),它不僅可以吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力,還可以增加農(nóng)民收入;其次應(yīng)大力發(fā)展高科技農(nóng)業(yè),提高農(nóng)副產(chǎn)品的科技含量和品質(zhì),使農(nóng)民增產(chǎn)增收;再次要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,提高農(nóng)業(yè)資源配置的效率和水平;最后努力推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。

5、建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

目前,對(duì)少數(shù)貧困老人的救助政府還可以承擔(dān),而對(duì)為數(shù)眾多的貧困老人提供救助是任何國(guó)家和政府都難以做到的。因此,應(yīng)該因勢(shì)利導(dǎo)、不失時(shí)機(jī)地建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,用現(xiàn)代社會(huì)保障制度替代傳統(tǒng)的土地保障、完善農(nóng)民的城鎮(zhèn)化的進(jìn)入機(jī)制,從根本上化解人多地少的矛盾,恢復(fù)土地的增值功能,進(jìn)一步拓展增收渠道,提高農(nóng)民儲(chǔ)蓄自養(yǎng)和家庭保障的能力,為解決“三農(nóng)”問(wèn)題開(kāi)辟了一條現(xiàn)實(shí)之路。

6、改革農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓制度

長(zhǎng)期以來(lái),土地一直是農(nóng)民生活的最后保障,所以一些農(nóng)民由于擔(dān)心經(jīng)營(yíng)非農(nóng)業(yè)的失敗,而不肯放棄土地,仍留有返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的退路。但在目前農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低廉的情況下,土地的保障功能已經(jīng)受到嚴(yán)重削弱,特別是在市場(chǎng)化和城市化較高的農(nóng)村,種地養(yǎng)老已經(jīng)不太可能,特別是有些農(nóng)民工已經(jīng)較長(zhǎng)時(shí)間離開(kāi)了土地,進(jìn)入城市非農(nóng)領(lǐng)域,其就業(yè)觀念和生活方式已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化。推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革,提高土地使用效益,再造土地的保障功能,就顯得很重要。應(yīng)在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下,政府應(yīng)保證農(nóng)民的主體地位,允許農(nóng)民工自主轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán),通過(guò)實(shí)行租賃、拍賣(mài)、企業(yè)托管等形式,有效實(shí)現(xiàn)土地增值,使外在打工的農(nóng)民擺脫土地經(jīng)營(yíng)的后顧之憂(yōu),使轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民工最終享有與所在城鎮(zhèn)人口相同的社會(huì)保障待遇。

7、進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度

農(nóng)村是我國(guó)衛(wèi)生工作的重點(diǎn),也是衛(wèi)生工作相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件,提高農(nóng)村人口醫(yī)療衛(wèi)生和健康保障水平,就要進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。要在現(xiàn)有的管理運(yùn)行機(jī)制、籌資機(jī)制、結(jié)算報(bào)銷(xiāo)辦法、監(jiān)管制度、醫(yī)療救助制度等取得成效的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,需要繼續(xù)探索和完善穩(wěn)定的籌資機(jī)制,進(jìn)一步規(guī)范、完善財(cái)政補(bǔ)助資金撥付辦法;逐步形成科學(xué)規(guī)范的補(bǔ)償方案,逐步擴(kuò)大農(nóng)民的受益面,不斷提高農(nóng)民的受益水平;加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理,建立健全疾病檢查、治療、用藥等方面的規(guī)范、制度及行之有效的自律機(jī)制,有效開(kāi)展農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及其服務(wù)行為的外部監(jiān)管;切實(shí)加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力建設(shè),提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理能力。

8、建立并切實(shí)落實(shí)農(nóng)村最低生活保障制度,探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

切實(shí)采取措施,從當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況的實(shí)際出發(fā),合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象范圍。要實(shí)行動(dòng)態(tài)管理,做到保障對(duì)象有進(jìn)有出,補(bǔ)助水平有升有降。要與扶貧開(kāi)發(fā)、促進(jìn)就業(yè)以及其他農(nóng)村社會(huì)保障政策、生活性補(bǔ)助措施相銜接,堅(jiān)持政府救濟(jì)與家庭贍養(yǎng)扶養(yǎng)、社會(huì)互助、個(gè)人自立相結(jié)合,鼓勵(lì)和支持有勞動(dòng)能力的貧困人口生產(chǎn)自救,脫貧致富。加強(qiáng)制度建設(shè),堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則,規(guī)范申請(qǐng)、審核和審批程序,實(shí)行民主評(píng)議、社會(huì)公示、動(dòng)態(tài)管理,做到制度完善、程序明確、操作規(guī)范;加強(qiáng)保障資金的管理和監(jiān)督,確保資金安全。要統(tǒng)籌考慮農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)救助制度,合理安排農(nóng)村最低生活保障資金,提高資金使用效益。

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作者簡(jiǎn)介:

易東:(1968-),男,湖南漣源人,副教授,湖南對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易職業(yè)學(xué)院商務(wù)外語(yǔ)系總支書(shū)記,研究方向:社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

課題項(xiàng)目:

本文系湖南省2008—2009年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)立項(xiàng)課題《社會(huì)保障體系與建設(shè)和諧社會(huì)研究》(編號(hào)0801008B)階段性成果。