淺析住房公積金管理委員會決策機(jī)制存在的問題及對策

李 翔

【摘 要】住房公積金是由全體符合條件的繳存人員和單位按規(guī)定繳納且歸全體繳存人員所有的一種住房互助保障儲蓄基金。由于公積金的繳存、使用有嚴(yán)格的規(guī)定,加之繳存人數(shù)眾多,住房公基金的數(shù)額非常龐大。為此,如何實(shí)現(xiàn)對住房公積金的有效管理從而實(shí)現(xiàn)其社會公益性質(zhì)就顯得尤為重要。在我國,住房公積金管理委員會是公積金管理的決策機(jī)構(gòu),具體負(fù)責(zé)制定和調(diào)整具體管理措施、擬定具體繳存比例、確定最高額貸款額度、審批、審議計劃方案等。這些職責(zé)的行使關(guān)系到住房公積金目的實(shí)現(xiàn),因此,完善住房公積金管理委員會決策機(jī)制對于加強(qiáng)住房公積金管理的作用十分突出。文章將主要從住房公積金管理委員會的組成人員、決策程序、決策監(jiān)督以及決策反饋等方面來探析我國住房公積金管理委員會決策機(jī)制中存在的問題,并提出相應(yīng)的對策。

【關(guān)鍵詞】住房公積金;決策機(jī)制;決策程序

中圖分類號:C391 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-8283(2010)07-0086-02

我國現(xiàn)行《住房公積金管理條例》(以下簡稱《條例》)是1999年4月3日中華人民共和國國務(wù)院令第262號發(fā)布根據(jù)2002年3月24日《國務(wù)院關(guān)于修改<住房公積金管理條例>的決定》修改后實(shí)施的。它的實(shí)施使住房公積金的繳存、提取、使用管理和監(jiān)督更加規(guī)范,住房公積金管理委員會的決策更加科學(xué),住房公積金管理中心的運(yùn)作更加合理?！稐l例》中關(guān)于住房公積金管理委員會(以下簡稱“管委會”)的決策機(jī)制的規(guī)定主要體現(xiàn)在對管委會成員的組成以及管委會的職責(zé)的規(guī)定上,通過對管委會的組成人員及其比例的限制,可以保證決策參與的廣泛性、專業(yè)性、權(quán)威性。同時,對管委會職責(zé)的規(guī)定,不僅更加清楚的界定了管委會的職權(quán),同時能夠防止管委會濫用職權(quán)。然而,在實(shí)際操作中,對于管委會的決策后果、管委會成員的產(chǎn)生、普通職工參與決策等問題都沒有規(guī)定或者流于形式。此外,在《條例》中,關(guān)于管理委員會的決策程序的規(guī)定則幾乎絕跡。2002年6月9日,建設(shè)部、國財政部、中國人民銀行、中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室、國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會、監(jiān)察部、勞動和社會保障部、審計署、國務(wù)院法制辦公室、中華全國總工會聯(lián)合頒布了《建設(shè)部、國財政部、中國人民銀行、中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室、國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會、監(jiān)察部、勞動和社會保障部、審計署、國務(wù)院法制辦公室、中華全國總工會關(guān)于完善住房公積金決策制度的意見》(以下簡稱《意見》),該意見強(qiáng)調(diào)了管委會的組成人員以及職工委員的產(chǎn)生方式,新增加了對管委會決策程序的規(guī)定。200 6年9月5日,財政部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)住房公積金管理等有關(guān)問題的通知》,該通知明確指出要建立健全住房公積金管理委員會決策機(jī)制。這些規(guī)定,對于建立和完善我國住房公積金管理委員會決策機(jī)制都具有十分重要的作用。然而,我國住房公積金管委會卻存在管委會的地位不明確、管委會的權(quán)責(zé)不明確、成員的代表性還不夠廣泛、決策的監(jiān)督還不得力以及決策反饋系統(tǒng)的不完善等因素仍然制約著管委會決策機(jī)制的完善。

1 住房公積金管理委員會決策機(jī)制存在的問題及其原因分析

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2009年3月23日發(fā)布的《2008年全國住房公積金管理情況通報》顯示,截至2008年末,全國住房公積金繳存總額為20699.78億元。如何運(yùn)用法律手段對如此巨大金額的資金進(jìn)行有效管理顯得十分重要。加之最近幾年住房公積金管理中暴露出來的越來越多的問題。這些都引起了人們的關(guān)注與思考。從我國住房公積金管理的立法來看,目前我國關(guān)于住房公積管理委員會決策機(jī)制的立法較少,管委會的決策行為很難受到應(yīng)有的制約。為此,需要就住房公積金管理委員會決策機(jī)制中存在的問題進(jìn)行深入探討。

1.1 住房公積金管理委員會的地位不明確

根據(jù)《條例》第四條規(guī)定,住房公積金由管委員會負(fù)責(zé)決策,并規(guī)定了嚴(yán)密的管理委員會的組成人員。而在實(shí)際工作中,管委員會成員大多數(shù)是由相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人組成,人員的變動較大,公積金儲戶代表(特別是普通職工)比重極低,多數(shù)管委員會成員對住房公積金政策和業(yè)務(wù)不了解,因而所作出的決定往往與公積金所有者的意愿和利益存在較大差距。管委員會作為公積金管理的決策機(jī)構(gòu),實(shí)際上是一個虛設(shè)的機(jī)構(gòu),一些地方管理中心流于形式,每年向管理員會遞交一次預(yù)、決算報告,許多重大議題在進(jìn)行全體成員的表決前,都是由住房公積金管理中心做一些事前的統(tǒng)一意見工作。這種在管委員會發(fā)揮不了應(yīng)有作用的情況下,公積金的使用往往容易被政府意志或個人意志所左右。從而導(dǎo)致一次又一次的挪用住房公積金的時間出現(xiàn)。

1.2 住房公積金管理委員會的權(quán)責(zé)不明確

我國《住房公積金管理條例》第四條明確了住房公積金的管理實(shí)行住房公積金管理委員會決策的原則。第九條規(guī)定了住房公積金管理委員會在住房公積金管理方面應(yīng)當(dāng)履行的六項職責(zé)。從這些規(guī)定可以看出,住房公積金管理委員會享有廣泛的決策權(quán),這些權(quán)力的行使不僅關(guān)系到兩萬多億住房公積金的使用問題,同時也關(guān)系到廣大職工的切身利益?！稐l例》第三十九條規(guī)定“住房公積金管理委員會違反本條例規(guī)定審批住房公積金使用計劃的,由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門會同國務(wù)院財政部門或者由省、自治區(qū)人民政府建設(shè)行政主管部門會同同級財政部門,依據(jù)管理職權(quán)責(zé)令限期改正。”這是我國關(guān)于住房公積金管理委員會審批住房公積金使用計劃違反規(guī)定的法律后果的規(guī)定,同時也是有關(guān)管委會責(zé)任的全部規(guī)定。這種權(quán)力與責(zé)任的嚴(yán)重不對等使得管委會作出錯誤決策的代價非常小,從而使得管委會在作出決策的時不考慮行為的后果。

另外,住房公積金的管理實(shí)行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督的原則。在實(shí)際運(yùn)作中,住房公積金管理中心行使著管委會的職責(zé),管委會在很多時候形同虛設(shè),其決策很難得到實(shí)際執(zhí)行,其職責(zé)的設(shè)置大多限于紙面。管委會具有一的應(yīng)有作用未能得到充分發(fā)揮。

1.3 住房公積金管理委員會的組成不明確

一個良好的決策機(jī)制,必須個強(qiáng)大的決策支持系統(tǒng),這個支持系統(tǒng)必須具有專業(yè)的業(yè)務(wù)水平,廣泛的代表性,同時,參與決策的人員的組成要明確。目前關(guān)于管委會的爭議主要在人員組成和職責(zé)履行兩個方面,實(shí)際的做法是由官員、學(xué)者和各單位工會負(fù)責(zé)人共同組成,我們認(rèn)為,出于金融風(fēng)險的控制和防范吸收專家和官員的做法無可厚非,但是僅靠工會和那些作為領(lǐng)導(dǎo)干部的職工代表并不能完全代表繳存職工的利益。以成都市第二屆住房公積金管理委員會成員的構(gòu)成為例,成都市2008年聘用的31位管委會成員,全部在本單位擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),沒有國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)的普通職工。《條例》中的工會代表在實(shí)踐中往往變成了某某工會的主席等工會負(fù)責(zé)人,根本就不能完全代表繳存職工的利益,而職工代表名額在這里又被單位的領(lǐng)導(dǎo)代表所占據(jù)。住房公積金設(shè)立的目的主要是為城鎮(zhèn)居民住房提供保障,降低購房成本,提高居住水平,它帶有濃厚的公益性,而廣大的普通職工是這項制度的主要利益相關(guān)者。而在關(guān)系到這些事務(wù)的決策時,卻沒有他們的參與。這樣的管委會組成很難具有廣泛的代表性,其決策的權(quán)威性將受到懷疑,住房公積金的公平和公益性質(zhì)難以發(fā)揮。

1.4 管理委員會的決策缺乏監(jiān)督

目前,我們形成了以黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督為主體的監(jiān)督體系。這些監(jiān)督的重要作用也有目共睹,但在管委會的決策過程中卻很難發(fā)揮重要作用。從立法來看,目前我國相關(guān)法規(guī)關(guān)于管委會決策事項以及程序的規(guī)定較多,但是對于如何防止管委會作出違法決定以及程序違法的規(guī)定則幾乎沒有。這一立法上的缺陷,導(dǎo)致管委會在作決定時不考慮行為后果,使得違法使用公積金時間層出不窮;從管委會的架構(gòu)來看,管委會的成員中有三分之一來自于政府及其主管部門,并且這一部分人在管委會中的話語權(quán)有事是十分明顯的。就目前的情況來看,管委會更多的是有這些部門負(fù)責(zé)人控制。與此同時,我國尚未就住房公積金管理委員會決策事項制定相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制,所以可能存在再有利時,各部門都力圖控制管委會,在要承擔(dān)責(zé)任時,都相互推卸責(zé)任,從而導(dǎo)致同級行政監(jiān)督缺失;從決策公開而言,關(guān)于住房公積金的決策是一項公共決策,即對社會公眾會產(chǎn)生較大影響的決策,因此,信息的公開將顯得十分重要。然而,我國相關(guān)法規(guī)對此事的規(guī)定仍處于缺失狀態(tài),而廣大職工是住房公積金的所有者,有權(quán)利了解管委會的相關(guān)決策并對其合法性進(jìn)行監(jiān)督。

1.5 住房公積金管理委員會決策缺乏信息反饋機(jī)制

一個健全的公共決策機(jī)制,除了應(yīng)該具備良好的人員配備、技術(shù)支撐外,還應(yīng)具有一個強(qiáng)有力的信息反饋系統(tǒng),以用于檢驗決策的準(zhǔn)確性、有效性,進(jìn)而推動決策主體不斷調(diào)整和完善相關(guān)決策,以更好的反映社會公眾的意志。目前,我國相關(guān)的法規(guī)中并未規(guī)定管委會決策信息反饋制度,這一制度的缺失,使得管委會的決策缺少相關(guān)的信息支撐,從而影響決策的準(zhǔn)確性。

2 完善住房公積金管理委員會決策機(jī)制的對策

2.1 從實(shí)質(zhì)上確立住房公積金管理委員會的決策地位

長期以來,管委會的決策僅僅流于形式,使得《條例》第四條規(guī)定的管委會決策、管理中心運(yùn)作的原則長期得不到落實(shí)。為此,應(yīng)將管委會變成一個專門負(fù)責(zé)住房公積金管理決策的常設(shè)機(jī)構(gòu),防止人員的頻繁變動,從而影響管委會本身的嚴(yán)肅性;在實(shí)際工作中,管理中心往往越俎代庖,而管委會則形同虛設(shè)。為此,必須首先理清管委會與管理中心的關(guān)系,從實(shí)質(zhì)上明確各自的責(zé)任。在具體工作中,管委會主要負(fù)責(zé)法律規(guī)定事項的決策審批,而管理中心則主要負(fù)責(zé)具體執(zhí)行并將執(zhí)行情況匯報管理委員會。此外,還應(yīng)該從以下兩個方面來為強(qiáng)化管委會的決策主體地位,首先,制定嚴(yán)格的管委會成員選擇方法,增加普通職工的比例,擴(kuò)大管委會的代表性,增強(qiáng)決策的權(quán)威性;另一方面,還應(yīng)該強(qiáng)化管委會成員的責(zé)任意識,具體通過立法對濫用職權(quán)、消極行使職權(quán)的管委會成員進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。

2.2 擴(kuò)大普通職工在住房公積金管理委員會中的比例

在管委會的組成上,管委會的組成主要是政府官員組成。當(dāng)然,出于金融風(fēng)險的控制和防范吸收專家和官員的做法無可厚非,但是,住房公積金的真實(shí)受益者主要是那些買不起房子需要貸款的普通職工,在作出關(guān)于住房公積金的決策時,不能缺少這些人的參與。為此,首先,應(yīng)該減少管委會中政府官員的比例,這一方面可以最大限度的減少官員升遷、調(diào)動帶來的消極影響,同時可以有效地避免決策的片面性;其次,增加工會代表和職工在管委會中的比例。對于工會代表,應(yīng)該通過嚴(yán)格的篩選程序,選舉那些能夠真正代表廣大工人的利益的人成為管委會成員,而不是簡單地聘用那些帶有半官員性質(zhì)的工會主席。對于職工代表,我們認(rèn)為應(yīng)該聘用更多的普通職工參而不是單位領(lǐng)導(dǎo)參與到管委會的決策中來,因為他們往往比官員更需要住房公積金,管委會的決策對他們的影響更大.

2.3 強(qiáng)化住房公積金管理委員會的責(zé)任

住房公積金管理委員會決策流于形式,一個重要的原因在于其只享有權(quán)力,不承擔(dān)責(zé)任,以至于很多管委會成員,尤其是許多領(lǐng)導(dǎo)成員要么把它作為自己濫用權(quán)力的工具,要么不管不問。所以,必須通過強(qiáng)化責(zé)任的形式提高管委會成員的責(zé)任意識。首先,應(yīng)完善管委會的會議表決制度,對參加表決的成員的意見進(jìn)行記錄,特別是那些對決策事項持否定態(tài)度的成員的意見應(yīng)該記錄保存。其次,通過立法的形式明確決策違法的后果,特別是對那些利用職權(quán)干涉決策正常進(jìn)行的個別領(lǐng)導(dǎo)人,應(yīng)該科以嚴(yán)格的法律責(zé)任。最后,應(yīng)對管委會成員開展定期的專業(yè)培訓(xùn),這不僅可以可以提高他們的決策能力,同時也可以增強(qiáng)其責(zé)任感。

2.4 建立信息反饋機(jī)制

一般來講,職工對自已提出的建議是否被接受,被采納后的效果如何,都是比較關(guān)心的。因為這其中不僅包含了他們的智慧,同時也包含了他們對自己利益的關(guān)心,希望嚴(yán)格管理使用住房公積金是他們的真實(shí)意愿。在作出決策之后,應(yīng)該聽取廣大職工對決策效果的評價,并通過他們獲得參考意見。管理中心是具體負(fù)責(zé)住房公積金運(yùn)作的機(jī)構(gòu),其對管理運(yùn)作情況更為了解,為此,可以要求管理中心定期反饋決策執(zhí)行情況以及反饋在執(zhí)行中所遇到的新問題。此外,管委會還應(yīng)該及時的收集學(xué)術(shù)界、輿論對管委會決策的評價以及建議,通過這些措施來不斷調(diào)整管委會的決策,調(diào)高管委會的決策能力,規(guī)范住房公積金管理。

3 結(jié)語

住房公積金管理委員會決策機(jī)制的建設(shè)是一個系統(tǒng)工程,它主要由決策支持、決策咨詢、決策評價、決策監(jiān)督以及決策反饋等五個系統(tǒng)組成,缺少任何一個系統(tǒng)都不能稱之為完善的決策機(jī)制。就我國目前的管委會決策機(jī)制來看,現(xiàn)在還主要集中在前兩個系統(tǒng)的建設(shè)上,但隨著對管委會決策要求的不斷提高,后幾個系統(tǒng)的建設(shè)也刻不容緩。所以,應(yīng)該在明確管委會地位的前提下優(yōu)化管委會成員的組成,明確管委會的職責(zé),強(qiáng)化管委會的責(zé)任,加強(qiáng)對管委會決策的監(jiān)督,建立信息公開制度,及時聽取廣大群眾意見,不斷修正和完善管委會決策機(jī)制,從而達(dá)到合理使用住房公積金,不斷提高城鎮(zhèn)居民的居住條件。

げ慰嘉南:

[1] 王尚書,住房公積金管理措施淺探[J],財會通訊,2006.11

[2] 李珍,孫水勇等.新加坡中央公積金管理模式及其投資政策分析[J]。東北財經(jīng)人學(xué)學(xué)報,2004.07

[3] 劉正山.從制度缺陷與監(jiān)管缺位入手——住房公積金屢遭挪用的原因及對策[J],中國房地信息。2006.7