公共財政視角下的社會事業(yè)科技
——基于成都實踐的思考

萬 春 賴國毅

(成都大學(xué) 工商管理系,四川 成都 610106;四川教育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理系,四川 成都 610041)

公共財政視角下的社會事業(yè)科技
——基于成都實踐的思考

萬 春 賴國毅

(成都大學(xué) 工商管理系,四川 成都 610106;四川教育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理系,四川 成都 610041)

社會事業(yè)科技是相對服務(wù)于生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言的科技。文章在分析當(dāng)前社會科技發(fā)展呈現(xiàn)的趨勢基礎(chǔ)上指出了成都市社會事業(yè)科技發(fā)展中存在的主要問題：社會科技尚未成為獨立的科研領(lǐng)域;科技經(jīng)費來源單一;科技投入結(jié)構(gòu)不合理;人才結(jié)構(gòu)不合理,流失嚴(yán)重;產(chǎn)出效益難以評估。并據(jù)此提出了 5條對策建議：明確公共財政的分類標(biāo)準(zhǔn),建立公共財政科技投入模式;充分發(fā)揮市場的調(diào)配作用,形成多層次的科技投入格局;運用各種財政手段和“擬成果購買制”構(gòu)建多元化的科技投入格局;充分利用資本市場,積極吸納國內(nèi)外各種科技貸款和民間科技捐助,并建立多渠道的風(fēng)險投資機(jī)制;構(gòu)建社會科技公共研發(fā)平臺。

社會事業(yè)科技;公共財政 ;公共研發(fā)平臺

一 社會事業(yè)的演變與內(nèi)涵

在西方發(fā)達(dá)國家,在中世紀(jì)教會慈善事業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展而來的“SocialWork”概念,主要指國家和社會解決并預(yù)防社會成員因缺乏社會生活適應(yīng)能力、社會功能失調(diào)而產(chǎn)生的社會問題的一項專門事業(yè)和一門學(xué)科。“SocialWork”的含義主要包括三個方面：一是指個人扶助社會貧困者與不幸者的專門事業(yè);二是指政府、社團(tuán)為解決社會上失業(yè)、貧困、疾病、衰老、孤苦、身心障礙、精神病患及其他問題而進(jìn)行的有組織的活動;三是指政府、社團(tuán)為全體社會成員改善生活而舉辦的專業(yè)服務(wù)。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中,將這種從事“SocialWork”的民間組織稱謂非營利社會組織 (Non-Profit Organization,簡稱NPO),是一個與私人部門、政府并立的第三部門,具有非營利性、非政府性和志愿公益性三種基本屬性。

根據(jù)馬克思對人類活動的劃分 (馬克思將人類活動分為物質(zhì)生產(chǎn)活動和非物質(zhì)生產(chǎn)活動兩類),在計劃經(jīng)濟(jì)體制時期我國將非物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)的教育、文化、體育、衛(wèi)生、廣播等非物質(zhì)生產(chǎn)部門列入社會發(fā)展計劃進(jìn)行核算,統(tǒng)稱為社會事業(yè)。當(dāng)轉(zhuǎn)入市場經(jīng)濟(jì)后,國民經(jīng)濟(jì)核算在五大物質(zhì)部門的基礎(chǔ)上又引入了一二三產(chǎn)業(yè)的概念,改進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)核算體系。當(dāng)前,我國的社會事業(yè)主要指中央和各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)的社會建設(shè)和社會服務(wù)事業(yè),是與行政部門和企業(yè) (包括金融機(jī)構(gòu))行為相并列的活動。具體而言,社會事業(yè)是指國家為了社會公益目的,由國家機(jī)關(guān)或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)。在我國各級政府發(fā)布的相關(guān)文件中,社會事業(yè)包括教育事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保障、科技事業(yè)、文化事業(yè)、體育事業(yè)、社區(qū)建設(shè)、旅游事業(yè)、人口與計劃生育等 10個方面。

因此從內(nèi)涵看,社會事業(yè)強調(diào)其社會公益理念,兼具盈利形態(tài)和非盈利形態(tài)。不論原本是盈利事業(yè)或是非盈利組織(NPO)所成立的盈利事業(yè),社會事業(yè)都可以憑借著有效的營運模式,一方面通過盈利獲得持續(xù)發(fā)展;另一方面,可以透過日常營運協(xié)助整合資源,解決主要社會發(fā)展問題。

二 成都市社會事業(yè)科技現(xiàn)狀分析

(一)投入強度分析

1.從 2001年到 2006年,成都市本級財政科技撥款年均增長 15.77%,占地方財政支出的比重呈現(xiàn)穩(wěn)定增長趨勢。截止到 2006年,成都市財政科技撥款 2.52億元,比 2005年增加 6003萬元,增幅為 31.28%,創(chuàng)歷史以來新高;其中科技三項費為 2.07億元,比上年增長 51.13%,科學(xué)事業(yè)費為4527萬元,比上年增長 61.97%。

2.從 R&D經(jīng)費來源分布看,政府撥款仍是科研機(jī)構(gòu)R&D經(jīng)費的主要來源。2006年政府撥款 4.31億元,占經(jīng)費支出比列為 75.5%;企業(yè)資金為 0.78億元,與上年持平為13.7%;單位自籌經(jīng)費比上年凈增 0.23億元,增長了 1.25倍,占比為7.4%。

從 R&D經(jīng)費活動類型分布看,2006年科研機(jī)構(gòu) 5.71億元R&D經(jīng)費中,基礎(chǔ)研究0.61億元,占10.75%;應(yīng)用研究經(jīng)費 2.39億元,占 41.38%;試驗發(fā)展經(jīng)費 2.71億元,占47.72%。試驗發(fā)展的經(jīng)費兩年來持續(xù)上升,較上年增長10.17%,這顯示科研機(jī)構(gòu)與生產(chǎn)經(jīng)營活動的聯(lián)系日趨緊密。

從 R&D經(jīng)費學(xué)科領(lǐng)域分布看,有 1.38億元投入到自然科學(xué)領(lǐng)域,占總額的 24.15%;有 3.46億元投入到工程科學(xué)與技術(shù)領(lǐng)域,占 60.57%;農(nóng)業(yè)科學(xué)領(lǐng)域投入 0.29億元,醫(yī)學(xué)科學(xué)領(lǐng)域投入 0.28億元,社會、人文領(lǐng)域投入 0.11億元,信息和文獻(xiàn)領(lǐng)域投入 0.09億元。

(二)投入主體分析

科研機(jī)構(gòu)是社會科技發(fā)展研究與開發(fā)活動的主體。截止 2006年,成都市共籌集科技經(jīng)費 12.15億元,其中科研機(jī)構(gòu)籌集經(jīng)費 5.11億元,占總額的 42.8%;高等院校籌集經(jīng)費1.78億元,占比為 14.68%;企業(yè)籌集經(jīng)費 5.16億元,占總額的 42.49%,與科研機(jī)構(gòu)持平。在科研機(jī)構(gòu)籌集的 5.11億元科技經(jīng)費中,我們發(fā)現(xiàn)政府資金(446753億元,占比87.34%)占據(jù)主導(dǎo)地位;企業(yè)資金 (主要以企業(yè)橫向委托課題項目為主)僅有 83559億元,僅占總額的 2.83%。另外,其他來源的資金也構(gòu)成了科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費的主要籌集渠道,共計 24292億元,占比為 4.75%,科研機(jī)構(gòu)資金來源單一化。

(三)成果及效益分析

從表 1可以發(fā)現(xiàn),科研機(jī)構(gòu)的科技成果無論在專利申請數(shù)量、擁有發(fā)明專利數(shù)量以及發(fā)表科技論文篇數(shù)均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于高等院校和企業(yè),社會科技活動的成果與投入相比不顯著。

在科研成果及效益中(見表 2),投向具有明顯經(jīng)濟(jì)效益的制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的科研項目成效顯著,例如國家火炬計劃創(chuàng)造新增產(chǎn)值 43.36億元,凈利潤 5.04億元,上繳稅金 3.20億元。相對應(yīng)的,目前作為衡量社會事業(yè)科技成果的指標(biāo)還是以發(fā)表論文數(shù)量、申請專利數(shù)目等為主。這些衡量指標(biāo)對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不具有明顯的指導(dǎo)性作用,加之社會科技成果的體現(xiàn)需要一個長期過程,因此對社會科技成果的評價存在缺失。

表1

三 成都市社會事業(yè)科技存在的主要問題

1.社會科技尚未成為獨立的科研領(lǐng)域。從成都市科技局2006—2007年的科技立項數(shù)據(jù)看,共有四個科技發(fā)展計劃,共計621項科研項目,分別是創(chuàng)新基金計劃、創(chuàng)新能力建設(shè)計劃、技術(shù)應(yīng)用與推廣計劃和科技攻關(guān)計劃。這些科技發(fā)展計劃雖然都涉及到了社會領(lǐng)域內(nèi)的科技項目,但是沒有形成一個獨立的科研資助計劃,而是將其分布涵蓋在其所屬的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)領(lǐng)域中。

2.科技經(jīng)費來源單一。社會科技領(lǐng)域的科研經(jīng)費的來源單一化,其供給主體是政府財政撥款,與國際通行標(biāo)準(zhǔn)相比,我國政府財政撥款性的經(jīng)費比例明顯過高(2006年全市 R&D經(jīng)費構(gòu)成上,政府財政資金占比為 75.5%),而國際此項比例一般在30%—40%之間。

3.科技投入結(jié)構(gòu)不合理。從科研項目服務(wù)的行業(yè)分布看,涉及到社會領(lǐng)域的行業(yè)主要有：農(nóng)林牧漁業(yè),電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè),交通運輸、倉儲和郵政業(yè),科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè),水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè),科、教、文、衛(wèi)、體、娛樂業(yè)。這些行業(yè)所有科技項目加起來只有 74項。而制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的科研項目則有 209項,遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于涉及社會事業(yè)領(lǐng)域的科研項目。在金額上,涉及社會事業(yè)領(lǐng)域的項目資金為 1.67億元,涉及制造業(yè)及高新技術(shù)企業(yè)的資金則達(dá)到了 11.24億元,前者僅為后者的 1/10。

表2

從社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)分布看,用于環(huán)境保護(hù)及污染防治的資金為 4324萬元,用于促進(jìn)能源的生產(chǎn)、分配和合理利用的資金為 59511萬元,用于基礎(chǔ)設(shè)施以及城市和農(nóng)村規(guī)劃的資金為 3284萬元,用于促進(jìn)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的資金為 9481萬元,用于促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展的資金為 4343萬元,用于促進(jìn)地球和大氣層的探索與利用的資金為 8430萬元。盡管從絕對數(shù)看,投向社會事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的資金不少,但是從社會事業(yè)領(lǐng)域所涵蓋的范圍來看,這些資金仍然顯得不夠,甚至從某種角度上說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能跟上社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。

4.人才結(jié)構(gòu)不合理,流失嚴(yán)重?？萍既瞬沤Y(jié)構(gòu)不合理,典型社會事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的科技人才缺乏。截止到 2006年,在電力、燃?xì)夂退纳a(chǎn)與供應(yīng)業(yè)中,從事科技活動的機(jī)構(gòu)數(shù)為 6個,從事科技活動的人員僅有 122人;文化領(lǐng)域盡管有 21個科技機(jī)構(gòu),但是專職科技人員數(shù)量少,年齡大,素質(zhì)不高;社會福利領(lǐng)域內(nèi)只有 1個科研機(jī)構(gòu),14人從事科研工作,優(yōu)秀的學(xué)科帶頭人尤為匱乏;公共安全領(lǐng)域?qū)ｉT人才更是嚴(yán)重短缺。另一方面,科技人才又紛紛流向企業(yè),流出人員多于新增人員。

5.產(chǎn)出效益難以評估。社會事業(yè)科技從投入到產(chǎn)出需要經(jīng)歷一個長期過程,少則三五年,多則十來年,且產(chǎn)出效益難以直接用經(jīng)濟(jì)效益評估。例如,改善交通狀況,降低了事故發(fā)生率,但是生命的價值該怎樣估計呢?諸如此類的問題也是為什么當(dāng)下很多地方雖然認(rèn)識到社會科技的重要性,但是對其投入仍然偏少的一個原因。

四 成都市社會事業(yè)科技發(fā)展的對策建議

(一)從科技三項費投入模式向公共財政模式轉(zhuǎn)變

將傳統(tǒng)科技三項費用投入模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣部萍钾斦度肽Ｊ?并在公共財政框架下,首先解決市場資源配置機(jī)制不能有效解決的基礎(chǔ)科研和公益科技的投入問題,其次是解決為趕超戰(zhàn)略所需的重點傾斜投入特別是戰(zhàn)略性重點和大項目支持問題,并以科學(xué)、民主的決策機(jī)制和規(guī)范的預(yù)算制度作為保證。

1.明確公共財政的分類標(biāo)準(zhǔn)。將過去的投入到社會領(lǐng)域的科技三項費統(tǒng)一合并為社會領(lǐng)域的公共財政科技經(jīng)費,根據(jù)公共物品的非排他性和消費上的非競爭性,將公共產(chǎn)品分為 3類：第一類是純公共產(chǎn)品,同時具有非排他性和消費上的非競爭性,具體包括以增強知識創(chuàng)新活動為對象的與市場無直接關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)性研究、公益性研究的公共科技財政、應(yīng)用基礎(chǔ)研究、社會公益研究等。第二類是準(zhǔn)公共產(chǎn)品,其在消費上具有非競爭性,具體包括以新知識、新技術(shù)向新產(chǎn)業(yè)、新產(chǎn)品、新材料、新工藝轉(zhuǎn)化為對象,加快科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的投入等。第三類是具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的公共產(chǎn)品,在消費上具有競爭性,但是卻無法有效地排他。

對第三類公共產(chǎn)品,例如,城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域中的新材料、新技術(shù),我們不將其納入公共科技財政資助體系。而對第一類和第二類公共產(chǎn)品制定詳細(xì)的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。特別是第一類公共產(chǎn)品中的社會公益研究,更要將其從一般的科技領(lǐng)域中獨立出來,成立一個專門的研究支持項目,將關(guān)系普通大眾生產(chǎn)生活的相關(guān)領(lǐng)域納入其中,并仿效高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),制定一個長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃,分階段、分步驟、有計劃地實施。

2.建立公共科技財政穩(wěn)定的增長機(jī)制。成都市地方財政科技撥款占地方財政支出的比重一直呈現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài),在總體趨勢上還有所下滑。而建立公共科技財政穩(wěn)定增長機(jī)制則要求我們要建立公共財政總量增長機(jī)制、非均衡增長機(jī)制和帶動增長機(jī)制。

(二)運用市場手段,形成多層次的科技投入格局

1.充分發(fā)揮市場的調(diào)配作用,政府主導(dǎo)與市場相結(jié)合。在公共科技財政體制下,對純公共產(chǎn)品的科技投入,政府擔(dān)當(dāng)投入主體。對準(zhǔn)公共產(chǎn)品的科技投入,采用政府主導(dǎo)與市場相結(jié)合的手段,充分運用市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用,促進(jìn)資金來源的“競爭性”和“非競爭性”,并在準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域內(nèi)逐步降低“非競爭性資金”比例,強化“競爭性資金”對科技投入的引導(dǎo)作用。

2.科技投入突出重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)。一是減少一般性領(lǐng)域的投入,集中力量投向基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究中企業(yè)不愿意或沒有能力投入的關(guān)鍵領(lǐng)域,減少對具體產(chǎn)品技術(shù)和工藝技術(shù)開發(fā)的直接投資;集中力量投向受益面大的公共性技術(shù)研究開發(fā)項目和研究開發(fā)聯(lián)合體,減少對單個企業(yè)和差別技術(shù)的資助,把支出重點放在科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資上。二是利用財政金融等政策以及保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)和公平競爭機(jī)制來調(diào)動各方面的資源,促進(jìn)社會領(lǐng)域各行各業(yè)的企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和提高創(chuàng)新能力。(1)支持社會自主創(chuàng)新能力的提高;(2)支持社會公益科技發(fā)展;(3)支持社會科技條件基礎(chǔ)平臺建設(shè); (4)支持社會科技成果尤其是公益性成果的產(chǎn)業(yè)化;(5)支持社會重大科技專項的實施。

(三)運用各種財政手段,構(gòu)建多元化的科技投入格局

1.完善稅收激勵政策。稅收激勵政策要有重點,分層次。區(qū)別行業(yè)時,對符合國家產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展的社會領(lǐng)域,應(yīng)該予以充分支特,但支持幅度要適宜,不能因為稅收政策的支持而限制市場機(jī)制的作用。另外應(yīng)注意研究不同行業(yè)研發(fā)活動的特點、一般科技投入和高新技術(shù)投入的不同標(biāo)準(zhǔn),區(qū)別對待,不因為實行普遇優(yōu)惠而使稅收優(yōu)惠政策失去針對性。

2.建立“擬成果購買制”的財政支出模式。在公共科技財政下,建立“擬成果購買制”,讓有限的資源盡可能地投入到純公共產(chǎn)品領(lǐng)域中。這不僅可以有效地解決科研經(jīng)費的“分蛋糕”現(xiàn)象,還可以顯著地提高科技資金的使用效益。同時,各項科研資源還會依照其特點自主調(diào)節(jié)、合理搭配,形成跨部門、跨地區(qū)、跨資歷的全國性共享的有機(jī)組合系統(tǒng)。

(四)積極拓寬投融資渠道,建構(gòu)風(fēng)險投資機(jī)制

1.充分利用資本市場,建立多渠道的風(fēng)險投資機(jī)制。積極培育科技產(chǎn)業(yè)化的資本市場,建立多層次、多渠道的風(fēng)險投資機(jī)制。按照高投入、高收益的利益驅(qū)動原則,建立科技風(fēng)險機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等組成的科技風(fēng)險投資網(wǎng)絡(luò)。使資本市場成為科技發(fā)展的強有力支撐,引導(dǎo)企業(yè)從事社會領(lǐng)域的研發(fā)活動,鼓勵企業(yè)設(shè)立社會科技開發(fā)專項資金和獎勵資金,支持社會科技發(fā)展。

2.進(jìn)一步吸納國外金融機(jī)構(gòu)的科技貸款,廣泛接受國內(nèi)外民間的科技捐助。國外金融機(jī)構(gòu)的科技貸款分為有息“硬”貸款和無息“軟”貸款,主要投向擴(kuò)大科技企業(yè)的中試生產(chǎn)規(guī)模、科技企業(yè)和院所的技術(shù)開發(fā)、社會發(fā)展和農(nóng)業(yè)科技項目等。國內(nèi)外民間的科技捐助主要投向支持社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的研究與開發(fā)項目等。譬如馬海德基金,由馬海德個人和國內(nèi)外有關(guān)組織或個人捐贈,主要對我國與消滅麻風(fēng)病有促進(jìn)作用的實驗、臨床和研究提供資助。

(五)構(gòu)建社會事業(yè)科技公共研發(fā)平臺

構(gòu)建社會科技的公共研發(fā)平臺首先要認(rèn)識到地方政府是社會事業(yè)科技的主體,特別是那些和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展密切聯(lián)系的社會事業(yè)更是如此。因此,應(yīng)該將社會事業(yè)科技作為一個獨立的發(fā)展計劃體現(xiàn)于我們的科技發(fā)展體系之中,并且盡快編制有關(guān)社會事業(yè)科技的發(fā)展規(guī)劃,并將其融入到“全域成都”的發(fā)展理念中來。其次,構(gòu)建一個面向全社會所有科研機(jī)構(gòu)、普通大眾的公共科技研究發(fā)展平臺。讓社會領(lǐng)域內(nèi)各個學(xué)科、各個研究機(jī)構(gòu)、各個最新的研究成果以及機(jī)器設(shè)備等共享。并且對該平臺的使用者提供一定的啟動前的幫助,使其科研成果能夠快速轉(zhuǎn)化、應(yīng)用到實踐中來。第三,搞好社會科技資源的整合與儲備,建設(shè)一批科學(xué)研發(fā)創(chuàng)新基地和高水平的公益型研究機(jī)構(gòu),推動科技創(chuàng)新的資源共享,增強科技持續(xù)創(chuàng)新能力,向更加注重原始性自主創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。第四,培育中介市場,實施創(chuàng)新人才工程,營造適合社會科技創(chuàng)新的制度環(huán)境,確立多元互動的創(chuàng)新機(jī)制,建立有利于創(chuàng)新的評價體系。

[1]楊志勇、張馨 .公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].清華大學(xué)出版社, 2008年 .

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Science&Technology for Social Undertakings Viewed from the Perspective of Public Finance——Reflections on Practice in Chengdu

Wan Chun,Lai Guoyi
(Chengdu University,Department ofBusinessAdministration,Chengdu 610106,China)

Science and technology for social undertakings is different from that for production and economic development.This article,on the basis of the analysis of the emerging trends identified in the development of science and technology for social undertakings,pointsout several relative problems in Chengdu：science and technology for social undertakings not yet being an independent field of scientific research;a single source of funding;the irrational structure of science and technology input,the irrational personnel structure and serious drainage of talents;and the difficulty in evaluation of the output efficiency.Accordingly,this article puts for ward five proposals：making clear the classification criteria of public finances and establishing the scentific and technological inputmode of public finances;giving full play to market allocation role in order to achieve a multi-leveled scientific and technological input;making use of various financial instruments and the“purchase-by-outcome system”to set up a inputmachanis m ofmulti-sources;taking full advantage of capitalmarkets,actively absorbing a variety of domestic and foreign loans and private scientific and technological contributions and establishing the mechanism for venture capital investment ofmulti-channels so as to build up a public R&D platform for science and technology in social undertakings.

science and technology for social undertakings,public finance,public R&D platfor m

F204

A

1004-342(2010)01-21-04

2009-07-16

萬春 (1968-),女,成都大學(xué)工商管理系副教授;賴國毅 (1978-),男,四川教育學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系講師。