社會保障轉移支付的公共經濟學解析

柯卉兵

（華中科技大學 社會保障研究所，湖北 武漢 430074）

一、引言

自20世紀80年代中期以來，我國社會保障事業(yè)獲得了前所未有的發(fā)展，但仍然有許多問題沒有解決好，其中之一是社會保障的地區(qū)差異以及相關資金的分擔和轉移支付問題。林治芬（2002）運用財政社會保障補助支出占財政支出的比重、財政全部社會保障支出占財政支出的比重以及社會保障支出占GDP的比重等指標分析我國社會保障的地區(qū)差異。[1]許曉茵、韓麗妙（2006）運用1996-2004年我國31個省份離退休退職人員保險和福利費用支出的相關數據，分析了社會保障水平的地區(qū)差異。[2]彭海艷（2007）運用GE指數分解法，分析我國社會保障支出區(qū)域差異及貢獻率，并運用GINI系數分解法，分析社會保障各項支出對總體差異的貢獻率。[3]柯卉兵（2007，2009）分析了2005年我國社會保障地區(qū)差異的現狀以及1995-2005年我國社會保障地區(qū)差異的演變軌跡。[4-5]社會保障地區(qū)差異過大的主要成因是我國社會保障事業(yè)主要由地方政府來承擔責任，而區(qū)域經濟的非均衡發(fā)展直接決定地方政府財政能力的強弱，從而引發(fā)地區(qū)間社會保障公共產品和服務供給水平的差異。同時，柯卉兵（2008）認為，中央政府和地方政府在社會保障領域內財政關系的縱向失衡會導致落后地區(qū)的地方政府沒有積極性，也無財力提供充足的社會保障公共產品。[6]社會保障的地區(qū)差異過大的現實，是導致中央政府對地方進行社會保障轉移支付的直接原因。所以，要理順這些問題，必須研究社會保障轉移支付基本理論問題。

目前，國內關于社會保障轉移支付問題的研究尚處于起步階段。周順明（2000）首次提出了社會保障轉移支付的概念和原則。[7]李珍（2001）從資金分配量、分配制度和管理體制方面指出，轉移支付制度是社會保障制度安排得以實現的經濟支持制度。[8]楊良初（2003）界定了政府間社會保障轉移支付的內涵與范圍。[9]劉志英（2006） 對社會保障轉移支付進行了分類。[10]柯卉兵（2010） 研究了社會保障轉移支付的理論依據、國際經驗和道路選擇。[11]

國外相關文獻研究主要集中在關于政府間的財政關系和轉移支付理論與實踐方面，較為著名的理論有Musgrave的財政分權理論、Oates的分權定理、Buchannan關于分權的“俱樂部”理論、Fisher的州和地方財政理論、Tiebout的“以足投票”理論以及McGuire對其的補充和完善。其中，公共產品理論和財政分權理論是20世紀財政學的重大發(fā)現，它們較好地解決了政府間公共事務的分類以及地方政府公共產品的提供問題，因而是社會保障轉移支付制度的重要理論支點。公共產品的特性與層次性理論、奧茨和馬斯格雷夫的財政聯邦主義以及蒂布特的“以足投票”假說，均對社會保障轉移支付制度產生了重要的啟示意義。

二、公共產品的特性與社會保障的產品屬性

美國經濟學家薩繆爾森1954年在《公共支出的純理論》一文中首次提出公共產品的概念。他將純粹的公共產品定義為“是指這樣的物品，即每個個人消費這種物品不會導致別人對該物品消費的減少”。[12]薩繆爾森從產品在消費中的非競爭性角度定義了公共產品，并進一步揭示了非競爭性和非排他性是判斷公共產品的主要標準。公共產品的非排他性是指公共產品在消費過程中所產生的利益不能為某個或某些人所專有，在技術上難以把不付費的人排除在外，或者說，雖然可以這么做，但是要付出高昂的成本。非排他性同時也意味著非拒絕性，“是那種不論個人是否愿意購買，都能使整個社會每一成員獲益的物品”。[13]公共產品的非競爭性是指某人在消費某一產品的過程中，不會影響其他人同時消費，某人從這一產品中獲益不影響其他人也同時獲益。換言之，在產品的收益上不存在利益沖突，增加消費者的邊際成本為零。

依據公共產品非排他性和非競爭性程度大小的不同，公共產品又具體分為純公共產品和準公共產品兩類。凡是同時具有非競爭性和非排他性的產品被稱為純公共產品。凡是介于純公共產品與私人產品之間的產品，即只具備一個標準，或者雖然兩個標準都不完全具備，但又具有外部性的產品，則屬于準公共產品。那么，社會保障產品究竟是屬于哪種性質的產品呢？經典的經濟學教科書把社會保障定義為政府以稅收作為融資來源，無償提供給個人的福利。就這一定義而言，顯然，私人機構不會生產和提供任何社會保障產品，社會保障制度具有明顯的強制性和政府行為特征，對社會發(fā)揮著“安全網”和“減震器”的作用。所以，許多學者將其產品屬性劃為政府提供的公共產品。有的學者認為，社會保障不同時具備公共產品的兩個特征，因而將社會保障歸為準公共產品（或混合品）。[14]有的學者則認為，社會保障是介于公共產品與私人產品之間的一種產品，是宜于由政府強制提供給公民消費的優(yōu)效品。[15]

如果我們不愿意窮究概念的話，那么容忍純公共產品與準公共產品之間存在一個模糊的界限，也不會造成太大的問題。所以，我們可以采取一種比較模糊的處理方法，即認為政府規(guī)定的資格或條件越寬松、外部性越強，那么這項社會保障計劃的公共產品屬性就越強；反之，獲得社會保障的資格或條件越嚴格、外部性越弱，則其公共產品屬性就越弱（見圖1）。這樣，從社會保障產品提供的具體項目來分析，社會保障就不能簡單地歸屬于公共產品或者私人產品，而應針對不同的保障項目進行具體分析。

圖1社會保障各項目外部性與政府補貼關系

公共產品的非競爭性是源于商品的不可分性，而社會保險的特點是政府從勞動者和企業(yè)（雇傭勞動者）所得的國民收入份額中扣除一部分，加上政府的財力補助，集中形成專門基金，在全體公民之間進行統一調劑。政府每年提供的社會保險支出總量是一定的，當風險發(fā)生時，每個人享受到的社會保險數量也是一定的。政府社會保險的支出總量是每個人享受到的社會保險數量的加總。可見，社會保險在消費中是可分割的，多提供一個人的社會保險的邊際成本接近于平均成本。所以，社會保險是具有競爭性的。

此外，從宏觀的方面來看，雖然社會保險產品是具有非排他性，如并不排斥任何人參加社會保險，因為我國憲法規(guī)定所有公民都有享受社會保險的權利，但是，其特殊性在于：只有在符合一定的條件或風險發(fā)生時，公民才能真正享受到社會保險的權利，且公民也只有先盡了繳納社會保險費的義務，才能在風險發(fā)生時獲得享受社會保險的權利，強調權利和義務的對等性。如果人們不愿意事先繳納社會保險稅（費），且又無外部影響的條件，那么就會被排斥在消費社會保險產品之外。因此，社會保險在某種程度上具有排他性?？梢?，社會保險既不符合公共產品的含義，也不滿足公共產品所具有的兩個特征，而是符合私人產品的定義，具有私人產品的性質。

從理論上講，社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫也是具有可分割性的。但是，社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫的最大特點在于，不需要受益與貢獻的對等性。因為不論哪一個國家，只要設立這些保障項目，就意味著在符合條件的公眾中所有人都可以消費這些福利或救助產品，而不需要消費者付出相應的代價。所以，這些項目在一定程度上具有非排他性。同時，社會福利設施中的福利工廠、職業(yè)介紹所、兒童福利院和各種供人們休閑的娛樂場所以及有利于人們身心健康的環(huán)保措施等，這些福利產品多一人或少一人消費，都不會引起產品成本的變化，因而具有非競爭性。社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫的分配是一種縱向的再分配，是將高收入階層的收入向低收入階層轉移，將社會普通公民的收入向社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫對象轉移。[16]這種收入的縱向轉移可以縮小社會貧富差距，使基尼系數變小?？梢?，社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫具有公共產品的性質。

另外，社會保障中的社會保險是依法由政府舉辦的具有法制性和強制性的公共事業(yè)。凡在法律規(guī)定范圍內的社會公民，不論是否愿意，都一律無條件地參加和按規(guī)定繳納保險稅（費），具有典型的非拒絕性。但是，對于社會保障中的福利費和救濟金的支取、補充養(yǎng)老保險和補充醫(yī)療保險以及個人儲蓄性的養(yǎng)老保險的選擇，個人有充分的自由，可以參加消費，也可以拒絕參加。[14]

綜上所述，無論從基本理論還是從實踐分析，社會保障產品都同時具有非排他性與排他性、非競爭性與競爭性、非拒絕性與拒絕性，不完全是純公共產品，而是一種準公共產品。社會保險與社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫是有一定區(qū)別的，社會保險具有私人產品的性質，而社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫具有公共產品的性質。因此，社會保障產品的提供不能由政府全包統攬，社會保險應由國家、企業(yè)和個人共同承擔；社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫則應由政府全額負擔，從政府預算中列支。

三、公共產品的層次性與社會保障權責劃分

非排他性和非競爭性是公共產品的一般特征，但是，在現實生活中，同時具有兩個特征的公共產品并不多，較常見的是受地理和空間因素影響而只有有限的非競爭性和非排他性。[17]即使同時具備這兩個特征，其強弱程度也不一樣。公共產品特性的強弱之分，使公共產品具有了明顯的層次性。布雷頓（Breton）根據公共產品提供的地理區(qū)域將公共產品劃分為地方公共產品、區(qū)域公共產品和國家公共產品，[18]其依據是受益范圍和效用外溢程度的不同。全國性公共產品（national public goods）的受益范圍為整個國家，受益在疆域內分布相當均勻，無論對國外還是對國內，外部性問題都可以忽略不計，其效用外溢可使全國居民從中受益。區(qū)域性公共物品（regional public goods）是指某一地區(qū)的居民能夠享用的公共產品，如“三峽工程”的建成將使整個長江流域特別是靠近三峽的幾個省區(qū)受益。地方性公共產品的受益范圍則局限于某一地區(qū)（如城鎮(zhèn)、街道），基本上只能讓本地區(qū)居民受益，且這種受益在本地區(qū)內分布相當均勻。

公共產品層次性理論是分析地方公共經濟的重要理論支柱，直接關系到中央政府與地方政府以及地方各級政府間的事權、財權的劃分，為分析財政體制和各級政府行為目標提供必要的理論基礎。中央和地方政府的行為目標、職責范圍和相互之間在財政收支上的劃分原則也就由此而來。不同層次性的公共產品應當由不同層級的政府負責提供，公共產品的層次性與提供該公共產品的政府層級間存在著一定程度上的對應性。全國性公共產品應當由中央政府負責提供，地方性公共產品應當由地方政府負責提供，區(qū)域性公共產品則由中央政府主導并視其效用外溢程度大小在中央政府與地方政府間合理分擔，從而實現公共產品的有效供給。如果某公共產品的層次性與提供該公共產品的政府層級不相對應，則會由于產品提供與其受益范圍的不一致性而導致公共產品的“供給不足”或“供給閑置”。

作為由政府負責提供的一項重要準公共產品，社會保障產品在中央政府與地方政府之間的權責劃分，是社會保障管理體制的核心問題。社會保障產品是由眾多具體保障項目組成的體系，某些具體保障項目內部又可分為不同的保障部分，如養(yǎng)老保險產品項目一般由全國統一的公共基礎性部分、地區(qū)差別性的職業(yè)年金和補充保險部分組成。隨著經濟社會現代化和市場經濟的發(fā)展，居民居住自由呈不斷擴大趨勢，因而社會保障公共產品的效益外溢性不斷增強。所以，應當從國家政治、經濟、社會和社會保障的全局利益出發(fā)，協調中央與地方政府之間的社會保障權責。凡是屬于全國范圍內宏觀調控的社會保障事務，應由中央政府承擔；凡是地區(qū)性的社會保障事務，可以由地方政府承擔，如決策性、監(jiān)督性權責應集中于中央政府，而具體執(zhí)行管理權責應由地方政府負責。同時，根據社會保障產品中的不同構成項目和不同保障部分的不同層次性特征、地域跨度以及規(guī)模效益和外溢程度，明確劃分中央與地方政府在社會保障中的職責范圍，以實現不同層次性社會保障公共產品的有效供給。

四、奧茨和馬斯格雷夫的財政聯邦主義與社會保障轉移支付

財政聯邦主義是由美國經濟學家奧茨（Wallace E.Oates）在1972年出版的《財政聯邦主義》一書中提出來的、研究政府間財政關系的重要理論。它是一種從經濟學的角度，尋求有效行使財政職能所需的財政收支應該如何最優(yōu)地在中央與地方政府之間進行劃分的理論，并歸結為一個分權定理：“對于某種公共物品來說——關于這種公共品的消費被定義為是遍及全部地域的所有人口的子集的，并且，關于該物品的每一個產出量的提供成本無論對中央政府還是對地方政府來說都是相同的——那么，讓地方政府將一個帕累托有效的產出量提供給它們各自的選民，則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產出量有效得多。”[19]因為與中央政府相比，地方政府更接近自己的公眾，更了解其所管轄區(qū)選民的效用與需求。奧茨的這個分權定理實際上給出了分稅制的一個關鍵原則，那就是：如果低層級政府能夠和高層級政府一樣提供同樣的公共產品，那么由低層級政府來供給會更好，中央政府只應提供具有廣泛的偏好相同的公共產品。

理查德·A·馬斯格雷夫和佩吉·B·馬斯格雷夫在此基礎上考察了各級政府的資源配置、收入分配與穩(wěn)定經濟三個職能。在他們看來，一個國家的財政結構安排雖然在很大程度上是由政治、歷史決定的，但這不是全部原因?！肮伯a品與服務的提供究竟應當建立在中央集權制基礎上還是建立在分權基礎上？如果是后者，那么在空間上應建立什么樣的財政管理體制，才能有效地提供這些公共服務？”[20]為回答這個問題，他們采用單一公共產品的簡單模型，在社區(qū)內居民偏好與收入相同的假設下，得出公共產品的受益范圍存在層次性，不同層次的公共產品由不同級別的政府來提供，這樣才符合效率原則。其中，屬于全國性的公共產品，需要中央政府提供；而那些屬于區(qū)域性的公共產品，則應當由地方政府提供。他們認為，“財政聯邦主義的核心在于，資源配置政策應該根據各地方居民的偏好不同而有所差別；而分配與穩(wěn)定政策則主要歸中央一級政府負責?！盵21]因為，地方政府欲調控宏觀經濟穩(wěn)定卻又缺乏充足的財力，且經濟主體的流動性也嚴重束縛了地方政府進行收入再分配的嘗試；而資源配置政策則應根據各地居民的偏好不同而有所差別，因而在這方面，地方政府也比中央政府更適合，更有利于經濟效率的提高和社會福利水平的改進。

財政聯邦主義理論體現了分權的關鍵性特征，即從效率與政府職能的角度出發(fā)，實現公共產品的層次性與政府級次的匹配，這構成了社會保障轉移支付制度的一個重要理論支點。因為，從全國范圍來看，一個國家總有經濟相對發(fā)達的地區(qū)和經濟相對落后的地區(qū)。經濟發(fā)達地區(qū)的人均收入水平高，提供社會保障公共服務造成的稅收負擔也比較輕；而經濟落后地區(qū)的人均收入水平較低，但提供社會保障公共服務造成的稅收負擔卻較重。這顯然是不合道理的。而且，如果不在一定程度上加以改善，這種不合理狀況會進一步造成地區(qū)間貧富差距的惡化，從而影響整個國家社會經濟的發(fā)展。為此，需要對發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)居民的社會保障資源進行調節(jié)。顯然，社會保障轉移支付制度是一項收入再分配制度，絕對不是地方政府能夠行使得了的職能，而是需要一種凌駕于各地方政府之上的制度來加以強制執(zhí)行，這種制度只有中央政府才有這個權力和權威來制定。

五、蒂布特的“以足投票”假說與社會保障轉移支付

事實上，財政聯邦主義理論還依賴一個關鍵的前提，那就是居民的流動帶來的政府間競爭。蒂布特（Tiebout）在1956年發(fā)表了《地方支出的純理論》一文，文中討論了有效提供公共產品的方式，以及有效運作方式所需要的條件。他認為，在一系列假設條件下，由于各轄區(qū)政府提供的公共產品和稅負組合不盡相同，因此，各地居民可以根據各地方政府提供的公共產品和稅負的組合來自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。居民們可以從不能滿足其偏好的地區(qū)遷出，而遷入可以滿足其偏好的地區(qū)居住。形象地說，居民們通過“用腳投票”，在選擇能滿足其偏好的公共產品和稅負的組合時，展現其偏好并作出了選擇哪個政府的決定。[22]這就是所謂的“以足投票”假說。

一般說，個人考慮選擇社區(qū)居住的一個關鍵要素是社區(qū)可供選擇的稅收（即公共產品的價格）和公共產品結構。也就是說，如果居民所得到的地方公共產品的效用能夠補償因居住在該地區(qū)而支付的稅收所造成的效用損失，那么，理性的居民就會選擇該地作為居住地。如果有許多居住區(qū)，每個社區(qū)所供給的稅收和公共產品結構的組合不同，那么人們將通過“以足投票”選擇來給予他們最大滿足的社區(qū)。

該理論以最優(yōu)理論為背景，充分體現了經濟人假設，回答了人們?yōu)楹尉奂谝粋€地方生活或生產，即在政府與居民無法合作的條件下，居民的選擇問題是其他分權理論的必要補充。但它有一系列嚴格的假定條件。這些假定中有一些符合現實，有一些則與事實嚴重不符，如理論中的一個假定條件是居民可以充分自由地流動，而我國居民的遷徙不僅受經濟效用的影響，而且還會受到戶籍制度、文化觀念、國家政治經濟體制等的種種限制，人們在很多情況下都是“想走走不了”、“想進又進不去”等非最優(yōu)狀態(tài)。雖然有些假定條件與事實存在偏差，但并不影響其推論。蒂布特“以足投票”假說可以使人們認識到居民選擇權的重要性。如果把公共產品的供給看作是一個公共選擇的過程，那么政府約束的一個不可或缺的方面是居民的“用腳投票”，只有居民有退出的權利，政府的硬約束機制才有可能形成并有效運轉。正如詹姆斯·M·布坎南和理查德·A·馬斯格雷夫（2000）所言，蒂布特模型中的受益范圍與財政轄區(qū)空間安排的配合提供了一個效率規(guī)則，也提出了一個類似市場的實施機制，解決了公共產品供給中的難題。[23]

蒂布特的“以足投票”假說提出了地區(qū)之間公共產品供給的公平性問題，是社會保障轉移支付制度的又一個重要的理論支點。在一個全國統一的開放市場經濟條件下，各地社會保障補助資格和水平的差異可能導致一些人的遷居，這就造成地方政府執(zhí)行地區(qū)性的收入再分配政策失效。因為，當某個地方政府實行一項收入再分配的社會保障計劃時，為使本地區(qū)居民收入平均化而對富人課以重稅、對窮人給予更多的補助，就會造成富人的向外遷移（為了逃避稅收）和窮人的大量涌入（為了得到轉移支付），如此循環(huán)反復，就會出現“窮人追逐富人”的現象。如果許多窮人涌入到一個初始社會保障水平相對較高的地方（如農村人口向城市集聚等），就會增加該地的人口數量，造成交通、公園、學校等公共設施的過度擁擠狀況，同時會推動土地價格的上漲，從而增加目前商品房購買者或其他土地使用者的成本，而且勞動力人口的增加還將使一些工種的工資水平下降等。這些都會引起該地居民福利水平的降低或福利成本的增加，使該地區(qū)的財政狀況趨于緊張，政府給予財政支持提供充足福利的愿望和能力將會減弱，最終不得不放棄該項政策。因此，隨著全國統一市場經濟的逐步確立，低層級政府對收入的再分配能力是有限的，由中央政府負責收入的再分配是一種必然的趨勢。中央政府只有通過社會保障轉移支付來調節(jié)各地區(qū)之間的福利差距，才能保證各地區(qū)的福利水平的大致均等，從而避免居民頻繁流動出現的不良后果。

六、結論

社會保障轉移支付制度是解決社會保障地區(qū)差異問題的現實舉措，在我國這樣一個區(qū)域發(fā)展極其不平衡的發(fā)展中國家，更是一種必然選擇。然而，理論研究的長期滯后嚴重阻礙了我國社會保障轉移支付制度的順利實施。公共產品理論是20世紀財政學的重大發(fā)現，它較好地解決了政府公共事務的分類以及相應的政策問題。財政分權理論是政府間財政關系的重要理論基礎，其主要目的是解釋地方政府存在的合理性和必要性，其核心是使地方政府有一定的自主權，從而能夠提供更多更好的公共服務。

本文分析了公共產品理論與財政分權理論對于社會保障轉移支付的理論價值。其中，公共產品的特性理論有助于我們分析社會保障的產品屬性問題，了解各種社會保障項目的屬性，這是構建財政預算制度與社會保障轉移支付制度的基礎。公共產品的層次性理論有助于合理地進行政府間的社會保障權責劃分，而政府間社會保障權責的合理劃分是社會保障轉移支付順利實施的重要前提條件。奧茨和馬斯格雷夫的財政聯邦主義理論以及蒂布特的“以足投票”假說等財政分權理論，則對社會保障轉移支付制度具有重大而直接的啟示意義。財政聯邦主義理論體現了分權的關鍵性特征，即從效率與政府職能的角度出發(fā)，實現公共產品的層次性與政府級次的匹配，這構成了社會保障轉移支付制度的一個重要理論支點。蒂布特的“以足投票”假說提出了地區(qū)之間公共產品供給的公平性問題，中央政府只有通過社會保障轉移支付來調節(jié)各地區(qū)之間的福利差距，才能保證各地區(qū)的福利水平的大致均等，從而避免居民頻繁流動出現的不良后果，真正實現社會保障服務的基本均等化。這些理論共同構成社會保障轉移支付的公共經濟學分析框架。

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