基于土地發(fā)展權(quán)視角下的水電工程農(nóng)村移民補償實證研究

李勛華，何雄浪

（1.西北農(nóng)林科技大學 人文學院，陜西 楊凌 712100；2.西南民族大學 經(jīng)濟學院，成都 610041）

基于土地發(fā)展權(quán)視角下的水電工程農(nóng)村移民補償實證研究

李勛華1，何雄浪2

（1.西北農(nóng)林科技大學 人文學院，陜西 楊凌 712100；2.西南民族大學 經(jīng)濟學院，成都 610041）

土地發(fā)展權(quán)是一種獨立的物權(quán)，是土地所有者或使用者改變土地現(xiàn)有用途或者提高土地利用程度的權(quán)利。在和諧社會的背景下，農(nóng)民作為土地的使用者，理應和國家分享土地發(fā)展權(quán)。農(nóng)民土地使用權(quán)和土地發(fā)展權(quán)價值之和應該與土地承載的基本功能價值相等。移民問題的是否順利解決對水利、水電工程的建設有著非常重要的影響。文章在此基礎上以四川宜賓縣安邊鎮(zhèn)農(nóng)村移民為例進行研究，剖析在水電工程建設中移民應得到的合理補償及應分享的發(fā)展權(quán)價值。

土地發(fā)展權(quán)；農(nóng)村移民；水電工程；公平補償

0 引言

人類利用建壩擋水、建造水利工程已有幾千年的歷史。尤其是現(xiàn)代社會水資源的矛盾十分突出，水壩建設更是解決水資源問題的重要途徑。水壩建設的作用不是單一的，除了防洪、灌溉、航運、旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖等等之外，最主要是供水和發(fā)電。通過建壩蓄水，達到控制洪水并將其轉(zhuǎn)化為可利用的水資源是現(xiàn)代水壩的重要作用之一。在大中型水利、水電工程建設中，必然要淹沒大片的土地，從而導致移民問題的產(chǎn)生。移民問題不僅是一個經(jīng)濟問題，也是一個社會問題，在一定情況下會演變成一個政治問題。移民問題隨著我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而變得愈加復雜，在市場經(jīng)濟條件下，各個利益相關(guān)主體價值取向不同，對土地、實物等資產(chǎn)的合理補償存在較大爭議。移民補償問題一直以來是移民、水電業(yè)主最為關(guān)注的問題，移民問題的是否順利解決對水利、水電工程的建設有著非常重要的影響。大量的事實表明，移民問題是一道世界級的難題，它關(guān)系到水利水電工程建設的成敗，也關(guān)系到移民合法權(quán)益的保護。當前，我國傳統(tǒng)移民安置模式面臨種種困難與困境。創(chuàng)新農(nóng)村移民安置模式，建立能夠妥善安置移民、保障移民生活水平不降低和共享水電工程效益的長效機制，是當前迫切需要研究的重大課題。本文從土地發(fā)展權(quán)的角度進行探索，試圖構(gòu)建移民公平補償模型，并進行實證研究，剖析移民應得到的合理補償及應分享的發(fā)展權(quán)價值，以期彌補國內(nèi)在這方面研究的不足。

1 對土地發(fā)展權(quán)的理論認識

權(quán)利產(chǎn)生的基本原理顯示，權(quán)利永遠不能超出一個社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所決定的社會、文化的發(fā)展。土地發(fā)展權(quán)一種在土地所有權(quán)之中產(chǎn)生而又能與原所有權(quán)相分離而單獨處分的財產(chǎn)權(quán)，其誕生當然與西方社會20世紀30年代以前的社會經(jīng)濟文化背景息息相關(guān)。工業(yè)經(jīng)濟快速增長，伴隨工業(yè)人口集聚增長而出現(xiàn)的高速城市化，自由放任的經(jīng)濟政策、所有權(quán)神圣不可浸犯的法律信條，非但沒有帶來理論家預想的社會整體利益的優(yōu)化和提高，反而成了滋生貧富分化、資源濫用、經(jīng)濟動蕩等以損害社會整體利益為特征的諸多不良現(xiàn)象的制度性禍因。因此，建立新機制，限制泛濫的個人權(quán)利，維護社會公共利益成為歷史發(fā)展的新趨勢。土地發(fā)展權(quán)作為實現(xiàn)國家對有限的土地資源進行宏觀干預的措施也就應運而生。土地發(fā)展權(quán)于上世紀40代末由英國率先創(chuàng)設，隨后美、法、日等國也相繼設立。1947年，英國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以法律制度的形式建立了土地發(fā)展權(quán)制度。該法規(guī)定，一切私有土地將來的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)歸國家所有。英國將一切土地發(fā)展權(quán)統(tǒng)一歸國家所有。對于私有土地，保持土地所有權(quán)仍由私人擁有，但只能在保持原用途的前提下進行各項活動。若私人想變更土地用途，必須先向國家購得土地發(fā)展權(quán)，才能進行變更活動[1]。發(fā)展權(quán)創(chuàng)設的宗旨是保護農(nóng)地、保護自然、生態(tài)環(huán)境和公共利益。土地發(fā)展權(quán)在西方國家是一種比較普遍的權(quán)利形態(tài)，它直接關(guān)系到土地資源的使用效率及土地收益的分配公平，土地發(fā)展權(quán)的本質(zhì)是土地在利用上進行再發(fā)展的權(quán)利，即土地所有者或使用者改變土地現(xiàn)有用途或者提高土地利用程度的權(quán)利。

關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的研究，我國學者從不同角度闡述了土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)，胡蘭玲認為土地發(fā)展權(quán)是基于土地利用社會性、廣泛性而創(chuàng)設的物權(quán)，而且是一種與土地所有權(quán)具有相同效力和權(quán)能的物權(quán)[2]。張友安認為，土地發(fā)展權(quán)是一種物權(quán)，是將土地從較低利用效益的用途或較低利用程度轉(zhuǎn)向較高利用效益的用途或較高利用程度，以此獲取土地收益的財產(chǎn)權(quán)，它與土地所有權(quán)的權(quán)能平行，并可以與之分離存在，單獨實現(xiàn)其土地財產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟收益[3]。劉明明）認為土地發(fā)展權(quán)應當是從土地所有權(quán)中分離出來的具有相對獨立性的財產(chǎn)權(quán)，并且具有人權(quán)屬性[4]。關(guān)于土地發(fā)展權(quán)特征的研究，范輝認為土地發(fā)展權(quán)具有排它性、增值性、潛在性和行使過程的瞬間性等四個特征[5]。湯芳認為土地發(fā)展權(quán)具有不動產(chǎn)性、客觀性、排他性、可占用性、價值性和預期收益性等特征[6]?？偟膩砜?，我國大多數(shù)學者認為土地發(fā)展權(quán)是一種獨立于所有權(quán)和使用權(quán)的物權(quán)，具有客觀性、價值性、排它性等基本特征。

土地發(fā)展權(quán)既然是一種獨立的物權(quán)，其必定帶來利益，各個國家對此規(guī)定不同，如英國規(guī)定土地發(fā)展權(quán)屬于國家，而美國則屬于土地所有者。我國學者對此有三種觀點。一種觀點認為土地發(fā)展權(quán)歸國家所有，即“漲價歸公”。[7]另一種觀點認為土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民所有，即“漲價歸私”。[8]第三種觀點認為土地發(fā)展權(quán)由國家和農(nóng)民共同享有。[9]

本文贊成第三種觀點，首先“漲價歸公”的觀點體現(xiàn)了公權(quán)力的運用，在當前壓力型管理體制下，政府征地行為具有“短視性”的特征，大量的實踐表明，“漲價歸公”看似有管制效率，實則缺乏公平，不利于構(gòu)建和諧社會；其次“漲價歸私”的觀點也脫離了中國國情，我國雖然是市場經(jīng)濟國家，但經(jīng)濟不發(fā)達，政府財力有限，土地發(fā)展權(quán)歸集體或個人必將導致國家財政不堪重負，也容易造成分配不公。而“漲價共享”的觀點符合我國國情，從資源價值轉(zhuǎn)移理論來看，土地資源具有現(xiàn)實價值和潛在價值，現(xiàn)實價值是指土地未開發(fā)前對農(nóng)民的效用；水電工程建設后，土地的潛在價值大幅度顯現(xiàn)，從公平的角度來看，移民應該分享資源潛在價值，即理應分享水電工程建設帶來的航運、發(fā)電、防洪、生態(tài)旅游和灌溉的經(jīng)濟收益，這是農(nóng)村移民行使土地發(fā)展權(quán)的體現(xiàn)[12]。國家和農(nóng)民都從土地增值中受益，在一定程度上能夠兼顧效率與公平，大大減少征地成本，符合黨中央提出的讓人民群眾共享改革開放成果的指示精神。

2 基于土地發(fā)展權(quán)價值的補償模型與實證分析

2.1 基于土地發(fā)展權(quán)價值的補償模型

水電工程開發(fā)導致土地資源潛在的價值凸現(xiàn)，土地增值效益非常巨大。從“漲價共享”的觀點來看，水電業(yè)主、移民都有權(quán)共享土地增值效益，即都享有土地發(fā)展權(quán)。但就農(nóng)民而言如何合理分割土地增值效益關(guān)系到移民合法權(quán)益的保護，這也是構(gòu)建長效補償機制的重要內(nèi)容。從理論上講，農(nóng)民土地被征用后，土地承載的基本生活保障功能、就業(yè)保障功能、養(yǎng)老保障功能和醫(yī)療保障功能等（盡管實踐中土地功能發(fā)揮有限）均已喪失，而這些功能恰恰又是移民發(fā)展的基礎。從公平補償?shù)睦碚搧砜矗环矫鏄I(yè)主征用了移民的土地需要對土地功能的喪失進行合理補償，另一方面農(nóng)民享有土地使用權(quán)和土地發(fā)展權(quán)又是承載這些基本功能的基礎和保障。從本質(zhì)上講，土地使用權(quán)價值與土地發(fā)展權(quán)價值之和應該等于被征土地各項功能的總價值。只有這樣才能真正體現(xiàn)農(nóng)村移民與土地相關(guān)的權(quán)利的價值，從而為土地發(fā)展權(quán)利價值的量化提供可能。圖1為移民權(quán)利價值與土地功能價值的關(guān)系。

圖1 移民權(quán)利價值與土地功能價值的關(guān)系

其中B和B1分別為業(yè)主給予每畝土地使用權(quán)和土地發(fā)展權(quán)價值的補償，T 為人均擁有的土地面積（畝）。P2、P3、P4、P5分別為每個移民平均擁有T畝土地時各項保障價值。由圖1可以看出：（B+B1）T=P2+P3+P4+P5， 從而在求得 P2、P3、P4、P5值的條件下，可以得出移民分享土地發(fā)展權(quán)價值B1=﹙P2+P3+P4+P5﹚/T-B。由此我們可以考察水電工程移民的土地使用權(quán)補償情況以及分享土地發(fā)展權(quán)的情況，從中分析農(nóng)村移民權(quán)益保護的狀態(tài)。

2.2 實證研究

向家壩工程是三峽總公司在金沙江下游開發(fā)的4個大型水電站之一，也是國家實施“西電東送”的第一期工程，是國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重大工程。向家壩工程總投資434億，工程期限從2008～2015年，總裝機容量600萬千瓦，預計年發(fā)電量307億度，建成后將是我國第三大水電站。向家壩大型水電工程是一座以發(fā)電為主，兼有攔沙、防洪、灌溉和改善下游航運條件等綜合效益的水電站。向家壩大型水電工程左岸施工區(qū)在四川宜賓縣境內(nèi)，土地征用涉及宜賓縣安邊鎮(zhèn)4個行政村15個村民小組，移民有790戶2772人，人均占有耕地0.112公頃，平均年齡34歲。2004年移民開始搬遷，2005年底全部搬遷完畢，2006年進入逐漸恢復期。不少移民考慮到可以為向家壩水電建設提供勞務和服務，在安置方式的選擇上，多數(shù)移民選擇自謀職業(yè)安置，業(yè)主按照相關(guān)法律支付移民土地補償費和安置補助費等費用。本案例以該部分自謀職業(yè)安置的移民為研究對象，剖析移民應得到的合理補償及應分享的發(fā)展權(quán)價值。按照前述補償模型有：

(1)農(nóng)村移民土地使用權(quán)價值B

由公式 B=A/（i〔1-1/（1+i）n〕）（其中 A 為農(nóng)地穩(wěn)定的年均純收益，i為土地還原率，n為土地承包年限）。經(jīng)調(diào)查被征農(nóng)地穩(wěn)定的年均純收益為每畝800元；土地還原率參考一年期定期存款利率計算，平均取4%；土地承包年按政策取30年。

計算得：B=1.38萬元/畝

(2)基本生活保障價值P2

寧德時代（300750）：主要邏輯有：1）市占率突飛猛進，未來強者恒強。過去幾年中游鋰電廠日子并不好過，但公司逆勢增長，2015年公司市占率僅有15.3%，2017年達到27%，而到了2018年前11個月已經(jīng)超過40%。鋰電池現(xiàn)在是雙寡頭壟斷格局，未來會是強者恒強的格局、

由下述公式：

男性：P2男=A1/（1+i）1+A1/（1+i）2+A1/（1+i）3+ …+A1/（1+i）n=A1×F2；

女性：P2女=A1/（1+i）1+A1/（1+i）2+A1/（1+i）3+ …+A1/（1+i）n=A1×F3

其中 P2=P2男+P2女，A1為一年最低生活保障標準，F(xiàn)=〔（1+i）n-1〕/（i（1+i）n），F(xiàn)2、 F3各為男性、女性移民貼現(xiàn)因子，n 為男女各自的保障年限，i為還原率（按一年期定期存款利率計算，平均取4%）

結(jié)合四川宜賓縣實際情況，參照國家勞動法規(guī)，基本生活保障年限應從農(nóng)民基本喪失勞動力為止，即男性60歲為止，女性55為止。2006年宜賓縣基本生活保障為每月160元(見表 1)。

（3）就業(yè)保障功能價值P3

根據(jù)四川省物價局《關(guān)于職業(yè)技能培訓機構(gòu)收費問題的通知》〔川價字費（1999）75號〕文件精神，職業(yè)技能培訓分為高級工、中級工和初級工。對農(nóng)民而言進行諸如鉗工、焊工、電工、焊工、保姆工等培訓對他們就業(yè)很有幫助，考慮農(nóng)民的實際情況，選擇初級工培訓，按文件要求培訓理論課時不少于80學時，每學時1元；技能操作不少于200學時，每學時2元。對每個農(nóng)民而言，計算得最低培訓費：P3=1×80+2×200=480 元/人

表1 宜賓縣移民最低生活保障計算表

表2 中國太平洋保險公司太平盛世.長壽養(yǎng)老保險A款繳費表 （單位：元）

表3 宜賓縣移民養(yǎng)老保險費用表 （單位：元）

表4 每畝土地補償對照表

結(jié)合宜賓縣經(jīng)濟發(fā)展水平，按照水電工程搬遷后的農(nóng)戶2006年可領取養(yǎng)老金最低標準，宜賓縣每月160元/月。依照中國太平洋保險公司太平盛世.長壽養(yǎng)老保險A款繳費表（見表2），分別計算男、女移民繳納保險費用。

中國太平洋保險公司太平盛世 .長壽養(yǎng)老保險A款繳費表是以每年領取1000元養(yǎng)老金為基礎計算出來的。按每月領取160元養(yǎng)老金，宜賓縣移民每年領取養(yǎng)老金為1980元。根據(jù)失業(yè)保險條例規(guī)定，個人繳納基本養(yǎng)老保險費最終達到本人繳納工資的8%。故養(yǎng)老保險費用=保險份額×躉繳×（1-8%），因此每人需要繳納的保險費用為：P4男=15629.10元/人；P4女=22064.10 元/人（見表 3）。

（5）醫(yī)療保障功能價值P5

根據(jù)四川省新型合作醫(yī)療保障制度的規(guī)定，每位農(nóng)民每年交10元錢，政府統(tǒng)籌，根據(jù)公式：P5=C×Y（其中C為每位農(nóng)民每年繳納的費用；Y=〔（1+i）n-1〕/（i（1+i）n）為人均醫(yī)療保險費貼現(xiàn)）。按照我國人均壽命取72歲，n為被保障農(nóng)民平均年齡到72歲的時間差。還原率i參考一年期定期存款利率計算，平均取4%。

計算得：醫(yī)療保障功能價值P5=193.68元/人

綜上所得：我們可以得出以下兩個重要數(shù)據(jù)：

（1）每位移民平均每畝應得到的補償金：

計算可知：男性移民：P2+P3+P4+P5=4.70萬元/人；女性移民：P2+P3+P4+P5=4.96萬元/人，計算人均補償為4.83萬元，按照人均0.112公頃土地，換算為畝，則T=1.68畝/人。即每位移民每畝應得到補償為4.83萬元/1.68=2.876萬元。

（2）每位移民每畝應分享發(fā)展權(quán)價值

將上述計算結(jié)果代入公式：B1=〔﹙P2+P3+P4+P5﹚/T〕-B，得到：

農(nóng)民享有土地發(fā)展權(quán)的價值為：B1=〔4.70萬元/1.68畝〕-1.38萬元/畝=1.417萬/畝。即自謀職業(yè)的農(nóng)村移民可分享每畝土地增值1.417萬元。

總的來看，運用補償模型計算出來的補償費用比《大中型水利水電工程建設征地和移民安置條例》第二十二條規(guī)定的要高。據(jù)實地調(diào)查，向家壩水電工程宜賓縣安邊鎮(zhèn)被征土地均為良田，產(chǎn)量較高，平均每畝收益達1200元左右，在此取1200元作為土地年收益，按照《條例》規(guī)定最高16倍標準賠償，每畝僅達1.92萬元，比運用補償模型計算出來的補償費低0.956萬，低33.2%。表4為每畝土地補償對照表。

3 結(jié)論和討論

中國水的問題始終是個事關(guān)國家社會政治穩(wěn)定和國民經(jīng)濟發(fā)展的重大課題，這是中國的自然地理特點和社會經(jīng)濟條件所決定的。1955年，毛澤東發(fā)出了關(guān)于加強農(nóng)田水利工作的指示，指出“興修水利是保證農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的大事”，要求“每個縣都應當在自己的全面規(guī)劃中，做出一個適當?shù)乃?guī)劃”，“同流域規(guī)劃相結(jié)合，大量地興修小型水利”等等[10]，這些指示對全國農(nóng)田水利建設的發(fā)展起到了積極的作用。改革開放30年來，從某種意義上說，我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展是“吃了毛主席的老本”。但是，我國計劃經(jīng)濟時代興修的水利工程并不能一勞永逸。在當今市場經(jīng)濟時代，面對自然無情的報復，我國加大興修水利工程的力度刻不容緩。針對大中型水利、水電工程來說，工程建設成敗的關(guān)鍵在于移民。由此，本文從移民權(quán)利的角度運用補償模型分析了在水電工程建設中的土地補償，從補償本身及其結(jié)果的比較來看，有三點是肯定的：一是該模型提供了一種分析土地使用權(quán)和土地發(fā)展權(quán)價值的工具，從中我們可以考察移民應該享有的權(quán)益；二是現(xiàn)行《大中型水利水電工程建設征地和移民安置條例》規(guī)定的補償標準比較偏低，甚至達不到移民基本需求；三是補償模型的設置更多地具有參照意義和學理意義，存在一定的局限，因為從模型本身設定來看，其只是滿足失地移民基本生活、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、基本培訓。即使按照模型來補償，移民的生活層次仍然比較低，生存和發(fā)展的風險仍然比較大。論文中筆者以向家壩水利工程四川庫區(qū)宜賓縣安邊鎮(zhèn)移民安置為個案進行分析，得出政府給予農(nóng)民的補償金低于按模型計算數(shù)值的33.2%。這只是一個靜態(tài)的數(shù)據(jù)，不代表一種規(guī)律。為了尋求二者之間規(guī)律，需要分別以東部、中部、西部水利工程農(nóng)村移民為研究對象，探討發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)政府補償與合理補償之間的差距和規(guī)律，從而增強移民權(quán)益受損的理性與感性認識，這構(gòu)成了作者下一步的研究方向。

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[10]毛澤東.毛澤東文集（第六卷）[M].北京：人民出版社，1999.

（責任編輯/浩 天）

F321.1

A

1002－6487（2010）23－0099-03

湖北人文社科重點研究基地三峽大學水庫移民研究中心課題（2008KYM06）

李勛華（1970-），男，湖北漢川人，博士研究生，副教授，研究方向：農(nóng)村社會發(fā)展。