勘探開發(fā) 用地之對(duì)策

□ 文/周玉洪

《物權(quán)法》頒布與實(shí)施 ，油氣勘探開發(fā)用地顯現(xiàn)諸多問題 ，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生了較大影響 。

土地是財(cái)富之母。在所有的資源中，土地是最重要的一種。人類的一切活動(dòng)，必須依靠土地。作為以勘探開發(fā)油氣為主的石油企業(yè)，其生存與發(fā)展更加離不開土地。隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)重視程度的日益加強(qiáng)，民主法治意識(shí)的不斷增強(qiáng)，以及隨著《物權(quán)法》頒布與實(shí)施，油氣勘探開發(fā)用地顯現(xiàn)出諸多問題，對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生了較大影響。

現(xiàn)實(shí)與現(xiàn)狀

目前油氣勘探開發(fā)用地方式主要有劃撥用地、臨時(shí)用地、協(xié)議租賃用地、油氣輸送管道用地和相鄰?fù)ㄐ杏玫?。根?jù)法律規(guī)定，用于劃撥的土地只能是屬于國(guó)家享有所有權(quán)的土地，不能是屬于集體享有所有權(quán)的土地。臨時(shí)用地主要是解決建設(shè)施工順利進(jìn)行的問題。協(xié)議租賃用地主要用于項(xiàng)目用地?cái)?shù)量小、不方便辦理劃撥用地，但又要長(zhǎng)期使用的項(xiàng)目用地，如放空區(qū)用地、鄉(xiāng)村道路加寬通行用地等。油氣輸送管道用地主要模式是管道路線確定后交由施工單位實(shí)施，施工單位與沿線土地承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶達(dá)成給予一定青苗補(bǔ)償后，開挖管溝、埋入管線并回填。

沖突與矛盾

劃撥用地方面。擬用于油氣勘探開發(fā)的土地基本上屬于集體所有的土地。要將這些土地劃撥給石油企業(yè)用于油氣勘探開發(fā)，就涉及征收集體土地問題。征收集體的土地牽涉到安置、補(bǔ)償和農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地等一系列問題。其審批的權(quán)限最低一級(jí)都在省級(jí)人民政府，有的審批項(xiàng)目還在國(guó)務(wù)院，所以從征收到劃撥取得土地使用權(quán)需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。由于油氣供需矛盾突出，油氣勘探開發(fā)確定井位后，就要立即實(shí)施，這就形成了劃撥用地與勘探開發(fā)的時(shí)間矛盾。

劃撥用地涉及的第二個(gè)問題就是通過鉆井沒有獲得油氣或不具備投產(chǎn)條件的井場(chǎng)土地。如果進(jìn)行有效管理，就牽涉到修建圍墻、用人看守，從經(jīng)濟(jì)的角度看很不可取。同時(shí)長(zhǎng)期將土地荒蕪，沒有將有限的土地進(jìn)行有效的利用，這也是一種浪費(fèi)。如果對(duì)這類土地不實(shí)施有效管理，將會(huì)導(dǎo)致被當(dāng)?shù)剞r(nóng)民用于耕種農(nóng)作物、修建住宅或其他設(shè)施，也可能被國(guó)家依法收回使用權(quán)。隨著油氣勘探開發(fā)技術(shù)的進(jìn)步，需要對(duì)這些廢棄井進(jìn)行二次作業(yè)等其他目的時(shí)，就會(huì)形成對(duì)同一宗土地給予再次補(bǔ)償，甚至再次辦理劃撥手續(xù)的問題。

臨時(shí)用地方面。油氣勘探開發(fā)采用臨時(shí)用地在法律上是沒有障礙的，只是在實(shí)際操作中需要注意一些程序。比如：未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)或未取得相關(guān)批準(zhǔn)證據(jù)；簽訂臨時(shí)用地合同及補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，還是農(nóng)戶？這些問題是造成糾紛的因素。

協(xié)議租賃用地方面。協(xié)議租賃用地不能改變土地的法定用途，油氣勘探開發(fā)用地基本上全部屬于農(nóng)用地，而油氣勘探開發(fā)用地肯定不會(huì)用來(lái)耕種農(nóng)作物，這就容易形成一種違法運(yùn)作，通過支付一筆昂貴補(bǔ)償費(fèi)而取得的協(xié)議租賃用地，也許可能會(huì)被收回，甚至被給予行政處罰。

油氣輸送管道用地方面。一是只給予承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶一定青苗補(bǔ)償，沒有依法設(shè)定或合意設(shè)立任何用地權(quán)利，就開挖管溝、埋設(shè)管線，如果物權(quán)權(quán)利人不同意怎么辦？二是由于油氣管道用地沒有依法設(shè)定或合意設(shè)立相關(guān)土地使用權(quán)，如果因新改擴(kuò)建城鎮(zhèn)、道路、農(nóng)村公益設(shè)施、企事業(yè)單位等需壓占油氣管道，土地所有權(quán)人及其用益物權(quán)人要求石油企業(yè)無(wú)條件搬遷油氣管道并不給予任何補(bǔ)償，這不僅會(huì)給石油企業(yè)造成較大損失，而且會(huì)給油氣勘探開發(fā)的正常生產(chǎn)造成較大影響。三是對(duì)于不執(zhí)行《條例》關(guān)于限制使用油氣管道兩側(cè)土地的人，給油氣管道造成損害，由于油氣管道用地方式在法律上存在瑕疵，所以石油企業(yè)的賠償請(qǐng)求也很難得到法律支持；如果因油氣管道給他人造成損失，石油企業(yè)可能依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

相鄰?fù)ㄐ杏玫胤矫?。一是鄉(xiāng)村集資修建鄉(xiāng)村道路時(shí)，油氣開采井站已經(jīng)存在，鄉(xiāng)村要求石油企業(yè)也作為被集資對(duì)象。如果石油企業(yè)不出資，鄉(xiāng)村就會(huì)禁止利用該道路通行。二是雖然相鄰方有提供通行便利的義務(wù)，但這種通行僅限于一般的、正常合理的通行，鄉(xiāng)村道路通常僅適用于人、非機(jī)動(dòng)車和中小型機(jī)動(dòng)車通行，大型貨車和油氣勘探開發(fā)專用車?yán)绵l(xiāng)村道路通行就會(huì)遇到法律障礙。

對(duì)策與建議

解決劃撥用地與審批時(shí)間矛盾的方法可采用臨時(shí)用地。井位確定后，按照臨時(shí)用地程序利用土地，同時(shí)按照規(guī)定申請(qǐng)?jiān)撟谕恋氐恼魇张c劃撥。實(shí)際操作中，可以將臨時(shí)用地程序與征收程序合二為一，只辦理一個(gè)形式臨時(shí)用地手續(xù)，但采用這種模式需要處理好項(xiàng)目投資管理與征地安置費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)調(diào)差問題。因?yàn)樵谶@種模式下，征地安置費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)是依據(jù)用地當(dāng)年的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算和支付，而征地按照程序?qū)訉由蠄?bào)，等到批準(zhǔn)后可能已經(jīng)調(diào)整，到時(shí)項(xiàng)目又已經(jīng)完工結(jié)算，這就形成一方面要補(bǔ)交征地安置、補(bǔ)償調(diào)差費(fèi)，另一方面又由于項(xiàng)目已經(jīng)完工結(jié)算而無(wú)資金渠道的矛盾。這一矛盾需要改進(jìn)企業(yè)項(xiàng)目投資管理和財(cái)務(wù)管理來(lái)解決。

解決沒有獲得油氣或不具備投產(chǎn)條件的井場(chǎng)土地，是否進(jìn)行有效管理的難題。石油企業(yè)可與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂合同，將其出租或無(wú)償交給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于種植淺根農(nóng)作物，并明確約定石油企業(yè)可以隨時(shí)收回和在提前通知的情況下不作任何補(bǔ)償。這樣既解決了管護(hù)閑置井場(chǎng)土地需支付費(fèi)用而又沒有收益問題，又避免了二次用地再次補(bǔ)償問題，同時(shí)也符合法律關(guān)于“應(yīng)當(dāng)將閑置的礦場(chǎng)交付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織耕種”的規(guī)定。

解決臨時(shí)用地存在的問題。首先在用地前要取得土地所在縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)；其次在簽訂臨時(shí)用地合同時(shí)，將土地所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和該土地的承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶作為共同簽約主體。

解決協(xié)議租賃用地矛盾。一是啟動(dòng)地役權(quán)用地方式；二是對(duì)于一些非永久建設(shè)用地，可采用一年一簽一支付或一次性簽訂、分年度支付的臨時(shí)用地方式；三是對(duì)于油氣井放空區(qū)等一些永久建設(shè)用地，其涉及的土地屬于“四荒地”，可以啟用《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的“四荒地”承包經(jīng)營(yíng)制度，與“四荒地”所有權(quán)人簽訂最長(zhǎng)期限不超過50年的承包合同，取得相應(yīng)土地使用權(quán)。

解決油氣管道用地矛盾和問題。在現(xiàn)有法律制度下，一種方法就是啟用《物權(quán)法》規(guī)定的地役權(quán)制度。石油企業(yè)通過與土地所有權(quán)人及其相關(guān)用益物權(quán)人簽訂協(xié)議，一次性或分年度向土地所有權(quán)人及其相關(guān)用益物權(quán)人支付一定費(fèi)用，對(duì)用于油氣管道土地的使用權(quán)在一定期限內(nèi)進(jìn)行限制，同時(shí)通過登記程序，石油企業(yè)在一定期限內(nèi)取得油氣管道用地的地役權(quán)，任何人就不能阻攔地役權(quán)人利用土地和侵犯油氣管道用地。

解決油氣管道用地中的矛盾和問題，另一種方法就是可以啟用《物權(quán)法》規(guī)定的空間權(quán)制度?？臻g權(quán)制度對(duì)有效利用和保護(hù)土地資源有重要意義，同時(shí)也為油氣管道用地提供了一種合法方式。

解決相鄰?fù)ㄐ杏玫刂械膯栴}。一是石油企業(yè)考慮按照農(nóng)戶出資標(biāo)準(zhǔn)出資參與集資修建鄉(xiāng)村道路，以便獲得通行資格；二是與鄉(xiāng)村協(xié)商按實(shí)際壓損進(jìn)行賠償，采用該種方式難度在于不容易達(dá)成協(xié)議；三是按建設(shè)工程零時(shí)用地對(duì)鄉(xiāng)村道路進(jìn)行拓寬加固后通行，通行使用完畢后復(fù)耕，此種方式的難度在于費(fèi)用大和僅能短期使用，不能解決長(zhǎng)期或多次通行問題；四是啟用地役權(quán)制度，對(duì)鄉(xiāng)村道路進(jìn)行拓寬加固，并為鄉(xiāng)村設(shè)定約定期限內(nèi)為石油天然氣企業(yè)車輛提供約定標(biāo)準(zhǔn)通行的義務(wù)。