美國(guó)對(duì)外援助中的私人志愿組織

桑 穎

美國(guó)對(duì)外援助中的私人志愿組織

桑 穎

在對(duì)外援助領(lǐng)域,隨著外援私有化趨勢(shì)的加強(qiáng),外援的援助者越來(lái)越趨向多元化,不僅僅有雙邊援助國(guó)、國(guó)際組織,還有私人志愿組織等非政府機(jī)構(gòu)?？v觀美國(guó)對(duì)外援助的發(fā)展演變,可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)的對(duì)外援助有較高的比例是由私人志愿組織等非政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行的。盡管美國(guó)私人志愿組織在對(duì)外援助中充當(dāng)了服務(wù)提供者、倡議者和合作者的角色,但是它的對(duì)外援助活動(dòng)仍受?chē)?guó)際體系、受援國(guó)政策以及自身不足的制約。

美國(guó)私人志愿組織 非政府組織 對(duì)外援助 民間援助

引 言

第二次世界大戰(zhàn)后,對(duì)外援助逐漸成為一種重要的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。在對(duì)外援助中,除了大量的主權(quán)國(guó)家間雙邊援助和政府間國(guó)際組織對(duì)外援助外,還存在著另外一類(lèi)援助機(jī)構(gòu),那就是國(guó)際非政府組織。早在19世紀(jì)50年代末,亨利·杜南目睹了戰(zhàn)爭(zhēng)帶給民眾無(wú)情的創(chuàng)傷后,隨即號(hào)召成立了“救援傷兵國(guó)際委員會(huì)”,也就是國(guó)際紅十字會(huì)的前身。1875年,國(guó)際紅十字會(huì)成立并開(kāi)始致力于全球性的慈善救援活動(dòng),其涉足領(lǐng)域包括戰(zhàn)后救助、疾病防治、難民扶助以及災(zāi)后重建等,足跡幾乎遍布世界的每個(gè)角落。更為重要的是,紅十字會(huì)為從事對(duì)外援助的國(guó)際非政府組織樹(shù)立了一系列基本準(zhǔn)則,即對(duì)外援助活動(dòng)的人道、公正、中立、獨(dú)立性、志愿服務(wù)等。①李小云,唐麗霞,武晉編.國(guó)際發(fā)展援助概論.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2009:270美國(guó)作為近現(xiàn)代西方對(duì)外援助的發(fā)起國(guó),其援助歷史悠久?？v觀美國(guó)對(duì)外援助的發(fā)展演變,可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)的對(duì)外援助有較高的比例是由私人志愿組織等非政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行的。近幾年,估計(jì)41%的美國(guó)海外發(fā)展援助資金是通過(guò)私人志愿組織這一渠道來(lái)執(zhí)行的,而在日本僅僅是2%的比例,在英國(guó)這一比例也約為12%。②McCleary R M,Barro RJ.Private Voluntary Organizations Engaged in International Assistance.1939—2004.Nonprofit and Voluntary Sector QuarterlyJournal,2008,37(3)美國(guó)私人志愿組織在對(duì)外援助領(lǐng)域具有舉足輕重的地位。

美國(guó)私人志愿組織的概況

在對(duì)外援助和發(fā)展領(lǐng)域從事活動(dòng)的非政府組織通常稱(chēng)為發(fā)展型非政府組織(Non-G overnmental Development Organizations,簡(jiǎn)稱(chēng)NG DO),而在美國(guó),傳統(tǒng)上將在國(guó)際開(kāi)發(fā)署(USAID)注冊(cè)的,并在海外從事對(duì)外援助及發(fā)展領(lǐng)域活動(dòng)的發(fā)展型非政府組織稱(chēng)為“私人志愿組織”(Private Voluntary Organizations,簡(jiǎn)稱(chēng)PVOs)。③Lewis D.The Management of Non-G overnmental Development Organizations.New Y ork:Routledge, 2007:44按照開(kāi)發(fā)署對(duì)私人志愿組織的定義,它指的是從事國(guó)際發(fā)展活動(dòng)的免稅、非營(yíng)利組織,此類(lèi)組織每年收入的一部分是來(lái)自于私營(yíng)部門(mén)(證明其私營(yíng)性),一部分也來(lái)自于公眾(證明其志愿性)志愿捐助的錢(qián),提供的工作時(shí)間(staff time)或者是實(shí)物資助。私人志愿組織在開(kāi)發(fā)署注冊(cè)登記是為了建立和維持爭(zhēng)取撥款(compete for grants)和合作協(xié)議的法律資格。④USAID.2009 VOLAG:The Report of Voluntary Agencies Engaged in Overseas Relief and Development. http://www.usaid.gov/our-work/cross-cutting-programs/private-voluntary-cooperation/pub.html私人志愿組織是出于慈善或者服務(wù)的目標(biāo),非營(yíng)利、非政治性、非政府性的。開(kāi)發(fā)署對(duì)于私人志愿的定義包括合作社組織(cooperatives),但是不包括大學(xué)和其他教育機(jī)構(gòu)或者科研機(jī)構(gòu)。雖然,已經(jīng)建立一個(gè)通用的定義,但是對(duì)于哪個(gè)組織是私人志愿組織仍然有不同意見(jiàn)存在。

開(kāi)發(fā)署的《2009年從事海外救濟(jì)發(fā)展援助的志愿機(jī)構(gòu)報(bào)告》中指出,截至2009年3月31日,在開(kāi)發(fā)署注冊(cè)的有563個(gè)美國(guó)私人志愿組織,71個(gè)國(guó)際私人志愿組織,6個(gè)美國(guó)合作發(fā)展組織(Cooperative Development Organizations,簡(jiǎn)稱(chēng)CDOs)。①USAID.2009 VOLAG:The Report of Voluntary Agencies Engaged in Overseas Relief and Development. http://www.usaid.gov/our-work/cross-cutting-programs/private-voluntary-cooperation/pub.html著名的美國(guó)私人志愿組織有凱爾國(guó)際(CARE)、美國(guó)關(guān)懷基金會(huì)(Americares Foundation)、美國(guó)救助兒童會(huì)(Save the Children)、世界宣明會(huì)(World Vision)、天主教救濟(jì)服務(wù)會(huì)(Catholic Relief Service,簡(jiǎn)稱(chēng)CRS)、信義宗世界救濟(jì)會(huì)(Lutheran World Relief)、世界基督教協(xié)進(jìn)會(huì)(World Council of Churches)、美國(guó)公誼服務(wù)委員會(huì)(American Friends Service Committee,簡(jiǎn)稱(chēng)AFSC)、國(guó)際美慈組織(Mercy Corps)等。

美國(guó)哈德遜研究所(the Hudson Institute)全球振興中心(Center for G lobal Prosperity)發(fā)布2009年最新報(bào)告——《全球慈善事業(yè)索引》?！度虼壬剖聵I(yè)索引》全面記錄了美國(guó)人民和美國(guó)民間團(tuán)體為發(fā)展中國(guó)家提供捐款的情況。索引中把發(fā)達(dá)國(guó)家的一切援助——不管來(lái)自政府還是民間——合在一起計(jì)算。該報(bào)告認(rèn)為,這是統(tǒng)計(jì)一個(gè)國(guó)家慷慨程度的更為精確的方法。該報(bào)告指出, 2007年所有來(lái)自援助國(guó)的民間資金流——慈善、匯款(匯入受援國(guó)的款項(xiàng))、私人投資——的金額共計(jì)5 190億美元,比官方發(fā)展援助多達(dá)5倍多。發(fā)展援助委員會(huì)援助國(guó)援助額中的83%是通過(guò)民間資金流(private financial flows)援助發(fā)展中國(guó)家,僅僅有17%是通過(guò)官方流量。②Hudson Institute Center for G lobal Prosperity.The Index of G lobal Philanthropy and Remittances2009. http://www.hudson.org/files/documents/Index%20of%20G lobal%20Philanthropy%20and%20Remittances% 202009.pdf:18美國(guó)民間提供的援助已經(jīng)大大超過(guò)美國(guó)政府的援助。民間援助指工商企業(yè)、基金會(huì)、宗教組織、私人志愿組織提供的援助,還包括個(gè)人向原居住國(guó)匯出的款項(xiàng)。2007年(可得到最新數(shù)據(jù)的年份)美國(guó)為發(fā)展中國(guó)家(政府和民間)提供的經(jīng)濟(jì)援助達(dá)2 352億美元,其中僅民間資本的輸入就達(dá)369億美元。③Ibid:36可見(jiàn),民間援助在美國(guó)對(duì)外援助中作用日益顯著。

2007年美國(guó)為發(fā)展中國(guó)家提供的經(jīng)濟(jì)援助①Hudson Institute Center for G lobal Prosperity.The Index of G lobal Philanthropy and Remittances2009. http://www.hudson.org/files/documents/Index%20of%20G lobal%20Philanthropy%20and%20Remittances% 202009.pdf:16

而在民間援助中,私人志愿組織捐助108億美元給予發(fā)展中國(guó)家。在108億美元援助額中,45%用于災(zāi)難救濟(jì)和難民援助,36%用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和貿(mào)易, 7%用于國(guó)際援助,6%用于健康和醫(yī)療服務(wù),5%用于民主與治理,2%用于教育。從地域來(lái)說(shuō),32%的援助額給予撒哈拉沙漠以南的非洲,30%的援助額給予拉丁美洲和加勒比海地區(qū),23%的捐助額給予亞洲,8%的援助額給予歐洲和中亞地區(qū),6%給予中東和北非地區(qū)(由于數(shù)字湊整的原因,數(shù)據(jù)的綜合不是100%)。②Ibid:36以上數(shù)據(jù)表明,美國(guó)私人志愿組織在對(duì)外援助中已經(jīng)占據(jù)舉足輕重的角色。

美國(guó)私人志愿組織在對(duì)外援助中的角色

美國(guó)私人志愿組織的對(duì)外援助活動(dòng)十分活躍,它們充當(dāng)著服務(wù)提供者、倡議者和合作者的角色。服務(wù)提供者是私人志愿組織在對(duì)外援助中充當(dāng)?shù)幕窘巧?隨著私人志愿組織的發(fā)展,它不僅僅局限于服務(wù)提供者的角色,它還充當(dāng)了影響政府政策的倡議者(advocator)的角色。正如美國(guó)前總統(tǒng)比爾·克林頓認(rèn)為,“非政府組織是冷戰(zhàn)結(jié)束后,與民主、互聯(lián)網(wǎng)并列為賦予人類(lèi)影響改變世界的能力的因素之一”①Rugendyke B.NG Os as Advocates for Development in G lobalising World.London,New Y ork: Routledge,2007:1,私人志愿組織的倡議影響力增加。與此同時(shí),美國(guó)私人志愿組織對(duì)外援助的過(guò)程中,還與聯(lián)邦政府、聯(lián)合國(guó)等政府間組織以及受援國(guó)政府和受援國(guó)非政府組織建立了合作關(guān)系,從而充當(dāng)了對(duì)外援助中的合作者和橋梁溝通的角色。

1.服務(wù)提供者

美國(guó)私人志愿組織作為服務(wù)提供者是發(fā)展型非政府組織在對(duì)外援助中充當(dāng)?shù)幕窘巧?。它指的是私人志愿組織提供物品或者服務(wù)給予需要它們的人們。提供服務(wù)是私人志愿組織在發(fā)展援助領(lǐng)域充當(dāng)?shù)淖钅苤苯佑^察到的、最為清晰看得見(jiàn)的角色。②Carroll T F.Intermediary NG Os:the Supporting Link in Grassroots Development.Hartford,CT: Kumarian Press,1992:42私人志愿組織可以通過(guò)它自己的計(jì)劃或者項(xiàng)目獨(dú)立開(kāi)展工作并提供服務(wù),也可以通過(guò)與政府或者援助者訂立合同之后,在實(shí)施項(xiàng)目的過(guò)程中提供服務(wù)。充當(dāng)服務(wù)提供者的角色有以下幾種方式:

(1)項(xiàng)目援助。美國(guó)私人志愿組織對(duì)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供各種各樣的援助項(xiàng)目。如全世界最大的國(guó)際私人志愿組織行動(dòng)援助(Action Aid)每年的巨額開(kāi)支中有超過(guò)60%都是用于項(xiàng)目援助,其他的國(guó)際援助組織如凱爾國(guó)際、世界宣明會(huì)、救助兒童會(huì)、樂(lè)施會(huì)等的主要開(kāi)支也用于在發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)設(shè)立各種各樣的援助項(xiàng)目,這些項(xiàng)目都是針對(duì)待定的人群和地區(qū)開(kāi)展的,享受這些項(xiàng)目服務(wù)需要符合一定的條件。①王杰,張海濱,張志洲主編.全球治理中的國(guó)際非政府組織.北京大學(xué)出版社,2004:266此外,一些宗教私人志愿組織成為開(kāi)展防治艾滋病和關(guān)懷艾滋病人的項(xiàng)目援助的一支重要力量。如2003年,天主教救濟(jì)服務(wù)會(huì)在馬達(dá)加斯加島開(kāi)展了一個(gè)為期四年共150萬(wàn)美元的項(xiàng)目,目的是培訓(xùn)人們有關(guān)艾滋病和性病的知識(shí),以控制艾滋病在該島國(guó)的傳播。2002—2004年,天主教救濟(jì)服務(wù)會(huì)發(fā)起了一場(chǎng)“非洲崛起:希望和醫(yī)治”的運(yùn)動(dòng),主旨是承擔(dān)責(zé)任和社會(huì)公正。②劉鴻武,沈蓓莉主編.非洲非政府組織與中非關(guān)系.世界知識(shí)出版社,2009:163

(2)人道主義援助。提供人道主義援助服務(wù)一直是私人志愿組織的一項(xiàng)主要內(nèi)容,從美國(guó)私人志愿組織對(duì)外援助的發(fā)展可以看出,其歷史相當(dāng)悠久。如私人志愿組織在為非洲提供人道主義救援服務(wù)中占據(jù)顯著位置。世界宣明會(huì)于1972年就開(kāi)始在蘇丹開(kāi)展工作。當(dāng)時(shí),它與南部蘇丹重建委員會(huì)合作,為受戰(zhàn)爭(zhēng)影響的家庭提供緊急援助。重建前叛軍所在地倫拜克地區(qū)的醫(yī)院及其其他建筑,提供藥品和日常用品,并向當(dāng)?shù)厝罕妭魇诩膊》矫娴闹R(shí)。在20世紀(jì)80年代,索馬里眾多難民由于種族沖突和旱災(zāi)引發(fā)饑荒而逃離家園,世界宣明會(huì)從那時(shí)起向索馬里地區(qū)提供援助,例如在索馬里建立了32個(gè)難民營(yíng),向大約7萬(wàn)難民提供生活和醫(yī)療援助?，F(xiàn)在,該組織仍向索馬里的兒童開(kāi)展食品、教育、醫(yī)療等方面的救援服務(wù)。③馬恩瑜.宗教非政府組織在非洲國(guó)家的角色參與及影響.西亞非洲,2009(7)

2.倡議者

美國(guó)私人志愿組織通常采取倡議、游說(shuō)等方式來(lái)影響公眾輿論,從而間接影響美國(guó)政府的對(duì)外政策?？梢哉f(shuō)近年來(lái),美國(guó)私人志愿組織通過(guò)倡議的方式成為壓力集團(tuán)是它們發(fā)揮作用的重要方式。尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),私人志愿組織倡議的內(nèi)容和關(guān)注的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到國(guó)際金融、債務(wù)、貿(mào)易和其他議題。隨著私人志愿組織參與援助政策領(lǐng)域外的全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域,私人志愿組織倡議的議題超越了對(duì)外援助政策領(lǐng)域,積極關(guān)注貿(mào)易和對(duì)外政策議題。④Nelson P.NG Os in the Foreign Aid System//Picard L A,Groelsema R,Buss T F.Foreign Aid and Foreign Policy:Lessons for the Next Half-Century,Armonk,N.Y.:M.E.Sharpe,2007:322

四個(gè)美國(guó)私人志愿組織倡議的議題

此外,一些大型私人志愿組織還能夠?qū)?guó)際組織的援助議程施加影響,如1988年,世界基督教協(xié)進(jìn)會(huì)(World Council of Churches)和公誼會(huì)世界協(xié)商委員會(huì)(Friends World Committee for Consultation)向聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)呈交了有關(guān)關(guān)注國(guó)內(nèi)流浪人口的聯(lián)合請(qǐng)?jiān)笗?shū),并在此后一直聯(lián)合其他宗教私人志愿組織游說(shuō)聯(lián)合國(guó)和各國(guó)政府關(guān)注這一事務(wù)。②朱曉黎.后冷戰(zhàn)時(shí)期宗教非政府組織與美國(guó)對(duì)外援助政策——以天主教救援服務(wù)會(huì)為例//徐以驊,秦倩,范麗珠主編.宗教與美國(guó)社會(huì)—宗教非政府組織(第五輯).時(shí)事出版社,2008:183這些私人志愿組織基于共享的信息渠道和共同的價(jià)值取向塑造了一個(gè)覆蓋全球的“跨國(guó)倡議網(wǎng)絡(luò)”。通過(guò)這個(gè)網(wǎng)絡(luò),私人志愿組織成為影響外援政策的壓力集團(tuán)。

3.合作者

在對(duì)外援助中,由于在不同國(guó)家、不同組織之間的利益和見(jiàn)解的不同,往往導(dǎo)致對(duì)方的誤解和沖突非常普遍,從而使得合作變得昂貴甚至難以維續(xù);而私人志愿組織作為世界的良心,一般被認(rèn)為超脫于權(quán)力政治的糾葛之外,更容易得到各方的理解和支持。私人志愿組織及其盟友在長(zhǎng)期的活動(dòng)中,通過(guò)自上而下或自下而上的聯(lián)合,牢固樹(shù)立了結(jié)盟意識(shí),使信息交流變得更加容易,從而增進(jìn)了合作的可能性。私人志愿組織在對(duì)話交流、協(xié)商和談判方面的豐富經(jīng)驗(yàn)也有助于合作的展開(kāi)。①丁宏.全球化、全球治理與國(guó)際非政府組織.世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇,2006(6)可見(jiàn),私人志愿組織與援助國(guó)政府、國(guó)際組織以及受援國(guó)非政府組織之都存在合作關(guān)系。

美國(guó)私人志愿組織在與美國(guó)聯(lián)邦政府的合作中建立了伙伴關(guān)系(partnership)?；锇殛P(guān)系指的是雙方通過(guò)共享資源、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、利益和責(zé)任努力獲得雙方要達(dá)到的目標(biāo)?；锇殛P(guān)系是以合作、協(xié)作、互補(bǔ)性為特征的并建立在互相尊重、共享目標(biāo)、咨詢和參與的基礎(chǔ)上的。通過(guò)這些渠道,開(kāi)發(fā)署希望推動(dòng)與私人志愿組織更為緊密和更有效的關(guān)系。②USAID.USAID-U.S PVO Partnership.http://www.usaid.gov/policy/ads/200/200mau.pdf開(kāi)發(fā)署與私人志愿組織的動(dòng)機(jī)、利益和責(zé)任并不完全一致,雙方各自追求與自身利益相關(guān)的目標(biāo),但雙方利益有重疊之處,同時(shí)也在共同重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域合作。

自從80年代私人志愿組織與政府建立伙伴關(guān)系以來(lái),隨著私有化趨勢(shì)的加強(qiáng),這種伙伴關(guān)系也日益加強(qiáng)。到2005年,開(kāi)發(fā)署超過(guò)35%以上的對(duì)外援助計(jì)劃是通過(guò)私人志愿組織來(lái)執(zhí)行的。互為依賴(lài)為開(kāi)發(fā)署與私人志愿組織伙伴關(guān)系的基本特征。私人志愿組織與開(kāi)發(fā)署合作,有利于開(kāi)發(fā)署達(dá)成策略性目標(biāo)。開(kāi)發(fā)署列舉六項(xiàng)私人志愿組織可以參與實(shí)踐的廣泛目標(biāo)領(lǐng)域:(1)鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與農(nóng)業(yè)發(fā)展;(2)深化民主與良善的治理;(3)人口增長(zhǎng)的穩(wěn)定與保障人類(lèi)的健康;(4)通過(guò)教育與培訓(xùn)達(dá)成人類(lèi)的能力建構(gòu)目標(biāo);(5)促進(jìn)世界長(zhǎng)時(shí)期的可持續(xù)發(fā)展;(6)人類(lèi)生命財(cái)產(chǎn)的維護(hù),減少因?yàn)樽匀粸?zāi)難或人為災(zāi)害所引起的痛苦。③USAID.2001 Voluntary Foreign Aid Programs:Report of Voluntary Agencies Engaged in Overseas Relief and Development:5

美國(guó)私人志愿組織對(duì)外援助面臨的挑戰(zhàn)

冷戰(zhàn)的結(jié)束和經(jīng)濟(jì)全球化的加深,通訊技術(shù)的進(jìn)步和全球性問(wèn)題的突顯都為私人志愿組織對(duì)外援助的活動(dòng)提供了新的機(jī)遇,但是它們的迅速發(fā)展并非沒(méi)有挑戰(zhàn)。國(guó)際體系、受援國(guó)的制度及其自身的制約都是限制美國(guó)私人志愿組織發(fā)揮作用的方面。

1.國(guó)際體系對(duì)私人志愿組織對(duì)外援助發(fā)揮作用的限制

冷戰(zhàn)結(jié)束后,國(guó)際援助制度一個(gè)顯著的變化是援助體系變得更加多元和復(fù)雜化,大量的發(fā)展型非政府組織也參與其中。目前的國(guó)際援助體系是一個(gè)包括三類(lèi)提供援助的行為體的松散的聚合。第一類(lèi)是主權(quán)國(guó)家,第二類(lèi)是多邊援助機(jī)構(gòu),第三類(lèi)是迅速擴(kuò)展的發(fā)展型非政府組織。①丁韶彬.國(guó)際援助制度與發(fā)展治理.國(guó)際觀察,2008(2)由此可見(jiàn),非政府組織的發(fā)展不僅使得對(duì)外援助領(lǐng)域日趨多元化,它作為國(guó)際體系崛起的“行為體”使國(guó)際政治的多元化趨勢(shì)更加明顯,國(guó)際舞臺(tái)上的角色不僅僅有國(guó)家和政府間國(guó)際組織,還有以非政府組織為主的其他“跨國(guó)行為體”及“市民社會(huì)”。

盡管發(fā)展型非政府組織使對(duì)外援助中的行為體的數(shù)量發(fā)生了變化,對(duì)國(guó)際體系中“國(guó)家中心模式”形成沖擊,但就國(guó)家、政府間組織、發(fā)展型非政府組織三類(lèi)行為體而言,在對(duì)外援助中,官方發(fā)展援助仍然起著主導(dǎo)作用。在當(dāng)今的國(guó)際體系中,主權(quán)國(guó)家仍然是在國(guó)際政治中居于主導(dǎo)地位,非政府組織仍未擺脫邊緣化的地位。非政府組織也不能輕而易舉地適應(yīng)傳統(tǒng)的以國(guó)家為中心的結(jié)構(gòu)——聯(lián)合國(guó)。在聯(lián)合國(guó)體系中,非政府組織的被動(dòng)狀態(tài)仍沒(méi)有改變,尤其是咨詢地位給它們帶來(lái)了諸多的不利:在已經(jīng)獲得和尚未獲得這一地位的非政府組織之間出現(xiàn)歧視情況;由于政府間組織握有賦予(或撤銷(xiāo))這種“咨詢地位”之權(quán),增加了非政府組織對(duì)政府間國(guó)際組織的依賴(lài)。同時(shí),它們也受到攻擊,說(shuō)它們不過(guò)是前者的“傳聲筒”。②宋渭澄.聯(lián)合國(guó)體系下的非政府組織及其國(guó)際政治效應(yīng).國(guó)際論壇,2003(2)可見(jiàn),發(fā)展型非政府組織的對(duì)外援助活動(dòng)仍受到總體國(guó)際體系的制約。

2.受援國(guó)政策的制約

在美國(guó)私人志愿組織越來(lái)越多地參與對(duì)外援助活動(dòng)的同時(shí),也要受到受援國(guó)是否允許其進(jìn)入的政策制約。私人志愿組織對(duì)于受援國(guó)的影響既有正面的因素,也有負(fù)面的因素。它就是一把雙刃劍,從而是否允許其進(jìn)入以及如何對(duì)它們的活動(dòng)進(jìn)行有效的規(guī)范和協(xié)調(diào),已經(jīng)成為不僅僅是援助國(guó)而且還是受援國(guó)的迫切任務(wù)?？梢?jiàn),私人志愿組織的活動(dòng)受到受援國(guó)政府的制約。

例如,2004年以來(lái)在獨(dú)聯(lián)體國(guó)家相繼發(fā)生的“顏色革命”就引起了俄聯(lián)邦政府的警惕。俄羅斯國(guó)家杜馬經(jīng)過(guò)調(diào)查,得出一個(gè)重要結(jié)論:各國(guó)相繼而迅速發(fā)生的“顏色革命”背后都有外國(guó)人和外國(guó)非政府組織的參與和資助?；谶@一背景,2006年1月生效的俄聯(lián)邦《修改若干聯(lián)邦法律文件法》的核心內(nèi)容是對(duì)外國(guó)公民在俄境內(nèi)結(jié)社增加了限制條款,并對(duì)外國(guó)非政府組織在俄羅斯設(shè)立機(jī)構(gòu)開(kāi)展活動(dòng)特別是資助活動(dòng)進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范。對(duì)于外國(guó)非政府組織,俄羅斯除了將其作為普通非營(yíng)利組織進(jìn)行一般化管理之外,還將它們?cè)诙砹_斯開(kāi)展活動(dòng)作了區(qū)別對(duì)待,制訂了更為嚴(yán)格細(xì)致的特殊規(guī)定條款。①王岳.俄羅斯如何應(yīng)對(duì)外國(guó)非政府組織.國(guó)際資料信息,2008(2)

3.私人志愿組織自身的制約

大型美國(guó)私人志愿組織由于受到政府的大量資助導(dǎo)致其獨(dú)立性處于兩難困境中。正如學(xué)者拉坦(Ruttan)認(rèn)為,凱爾組織、天主教救濟(jì)服務(wù)會(huì)和其他一些大型的美國(guó)私人志愿組織對(duì)于糧食剩余品和政府援助的依賴(lài)意味著它們所進(jìn)行的計(jì)劃和項(xiàng)目的規(guī)模和地域位置很大程度上由美國(guó)戰(zhàn)略利益和美國(guó)國(guó)內(nèi)糧食剩余品的衰落決定。②Ruttan V W.United States Development Assistance Policy:The Domestic Politics of Foreign Economic Aid.John Hopkins University Press,1996:226學(xué)者特韋特(Tvedt)指出,“聲稱(chēng)獨(dú)立性和自治的規(guī)則和對(duì)于日益增長(zhǎng)依賴(lài)政府資金之間的矛盾顯而易見(jiàn)是全面的?！雹跿vedt T.Angels of Mercy or Development Diplomats?:NG Os and Foreign Aid.Trenton,NJ:Africa World Press,1998:18愛(ài)德華茲(Edwards)和福勒(Fowler)也提出了類(lèi)似的看法,他們認(rèn)為,“在90年代期間,官方政府對(duì)于北方發(fā)展型非政府組織(NG DO)的資金資助的比例已經(jīng)從20%增加到大約50%,結(jié)果導(dǎo)致北方發(fā)展型非政府組織已經(jīng)緊密地和官方發(fā)展援助聯(lián)系在一起,因此,越來(lái)越暴露出它們?cè)谡吆蛢?yōu)先權(quán)方面的變化?！雹貳dwards M,Fowler A eds.The Earthscan Reader on NG O Management.London;Sterling,VA: Earthscan,2002:369利普斯基(Lipsky)和史密斯(Smith)就警告說(shuō),“政府合約可能會(huì)改變非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的服務(wù)方式和服務(wù)對(duì)象,即使它們的目標(biāo)與政府是一致的。其實(shí),它們可能被強(qiáng)迫遵照合約政策強(qiáng)加的標(biāo)準(zhǔn)而犧牲了它們提供有效服務(wù)的基本出發(fā)點(diǎn)?！雹贚ipsky M,Smith S R.Nonprofit Organizations,G overnment and the Welfare State.Political Science Quarterly,1989—1990,104(4):625-648學(xué)者休姆(Hulme)和愛(ài)德華茲(Edwards)甚至認(rèn)為兩者之間的關(guān)系更為完全地陷入了困境,“不管非政府組織和政府援助者之間走得多近(在利益、價(jià)值、方法、優(yōu)先權(quán)和其它因素方面而言),非政府組織對(duì)于援助和發(fā)展領(lǐng)域的所作的貢獻(xiàn)的重要因素已經(jīng)喪失或者是削弱了?！雹跦ulme D,Edwards M.NG Os,States and Donors:T oo Close for Comfort?.Basingstoke,Hampshire: Macmillan,1997:3一些私人志愿組織過(guò)渡依賴(lài)政府資助往往導(dǎo)致其成為政府的“代言人”。

結(jié) 語(yǔ)

美國(guó)私人志愿組織既是美國(guó)聯(lián)邦政府推動(dòng)對(duì)外政策的目標(biāo)工具,又是美國(guó)民眾表達(dá)良好善意的工具?？梢哉f(shuō),美國(guó)私人志愿組織是由“反映美國(guó)社會(huì)多樣化特征的不同成分組成的團(tuán)體,私人志愿組織積極參與發(fā)展中國(guó)家的援助活動(dòng)體現(xiàn)了美國(guó)多元主義、關(guān)注其他人群的志愿行動(dòng)的價(jià)值觀”④USAID.AID Partnership in International Development with Private and Voluntary Organizations.http:// www.usaid.gov/policy/ads/300/pvopart.pdf。私人志愿組織在對(duì)外援助領(lǐng)域發(fā)揮了利他主義的精神,然而,它的對(duì)外援助活動(dòng)并非沒(méi)有挑戰(zhàn)。自威斯特伐利亞體系以來(lái),國(guó)家仍然處于國(guó)際體系中的主導(dǎo)地位,私人志愿組織發(fā)揮作用受其制約,與此同時(shí),私人志愿組織自身也存在不足。私人志愿組織的獨(dú)立性和自主性、公信力在對(duì)外援助領(lǐng)域受到了挑戰(zhàn)。如何協(xié)調(diào)私人志愿組織和政府之間的關(guān)系、如何規(guī)避自身的不足是擺在私人志愿組織面前的困惑。

(責(zé)任編輯:張業(yè)亮)

I207·2

A

1007-1369(2010)5-0150-11

2010.8.15

桑穎,太原理工大學(xué)政法學(xué)院博士,030024。