第十一講：讓政策評(píng)估為流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)保駕護(hù)航

主講人：張 磊

（主講人單位：中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院）

我國(guó)有七大流域，河流眾多，1km2以上的湖泊有3100多個(gè)。過(guò)去30年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的過(guò)程中，由于不合理的開(kāi)發(fā)利用方式等原因，許多河湖受到嚴(yán)重污染，甚至處于生態(tài)極度退化的境地，引發(fā)了各種利益沖突和社會(huì)矛盾。近年，水污染突發(fā)事件頻發(fā)，特別是2005年11月13日松花江化學(xué)品泄漏事故，開(kāi)啟了國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)管理體系（目前主要是應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)）的建立和發(fā)展。由于這些潛在類(lèi)似的“炸彈”大多數(shù)分布在主要河流和湖泊沿岸以及人口稠密地區(qū)，風(fēng)險(xiǎn)就更大。到2006年，我國(guó)有21 000個(gè)化工廠位于河流沿岸，其中有一半位于長(zhǎng)江和黃河沿岸。在松花江事故后的兩個(gè)半月內(nèi)，國(guó)家環(huán)?？偩志褪盏?5份環(huán)境事故報(bào)告，包括廣東省北江的鎘污染?，F(xiàn)在的問(wèn)題不是類(lèi)似事件是否還會(huì)發(fā)生，而是下一次事故將在何時(shí)、何地發(fā)生，以及我們能做些什么來(lái)預(yù)防和應(yīng)對(duì)。水資源的嚴(yán)重短缺和污染以及水生態(tài)系統(tǒng)功能的退化已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。

國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)都表明，只有將水資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)納入流域可持續(xù)發(fā)展的整體框架中，才能實(shí)現(xiàn)人與水的共生共榮。管理流域這樣的巨復(fù)雜系統(tǒng)，要求決策者和各利益相關(guān)者建立有效的交流和決策機(jī)制，在系統(tǒng)高度上實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)可行的政策資源整合并保持與時(shí)俱進(jìn)的能力。政策評(píng)估是政策周期中的必要組成部分，是支持科學(xué)決策的有效工具，是顯示政策制定和實(shí)施的法理性方式，更是對(duì)政策干預(yù)提出不斷改進(jìn)建議的依據(jù)。因此，對(duì)流域水環(huán)境政策開(kāi)展系統(tǒng)、科學(xué)、獨(dú)立和持續(xù)地評(píng)估，是當(dāng)前在水環(huán)境保護(hù)工作中落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要制度化建設(shè)。

一 面向流域生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的政策整合

1.實(shí)施流域綜合管理是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)與利用的必然趨勢(shì)

流域是典型的社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，具有整體性、動(dòng)態(tài)性、耗散性等特征。流域水資源動(dòng)態(tài)系統(tǒng)由多種成分和部分組成，其中一個(gè)成分或部分發(fā)生變化，都會(huì)通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)部的物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)和信息傳輸導(dǎo)致其他成分或部分甚至系統(tǒng)整體發(fā)生變化。水資源是流域生態(tài)系統(tǒng)中一個(gè)典型的物質(zhì)流，無(wú)視人為的、行政的分割。盡管維護(hù)水生態(tài)環(huán)境的健康是流域人民的共同利益，但由于開(kāi)發(fā)利用水資源帶來(lái)的利益和水污染帶來(lái)的損失及治理成本在不同利益群體間的分?jǐn)偛⒉黄降?，在有效政策干預(yù)缺位的情況下，在個(gè)體或局部層次看來(lái)是合理的決策和行為，會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)層面不合理的結(jié)果。流域中因水而產(chǎn)生的利益沖突及水生態(tài)系統(tǒng)的惡化大多都緣于這種分配的不公平。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，以流域生態(tài)系統(tǒng)為管理對(duì)象實(shí)施綜合協(xié)調(diào)的管理，才能實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)與利用和流域的和諧發(fā)展。

2.政策整合是流域綜合管理的要求

對(duì)流域?qū)嵤┚C合管理，必將挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的水管理制度和管理方式。在傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的水資源管理模式中，法律、法規(guī)、條例、規(guī)范、辦法等是自上而下分部門(mén)制定的規(guī)則，存在分塊性、靜態(tài)性和滯后性等問(wèn)題。在部門(mén)利益的驅(qū)使下，部門(mén)之間、上下級(jí)之間職能交叉，決策周期長(zhǎng)、成本高，溝通協(xié)調(diào)困難。要改變長(zhǎng)期以來(lái)形成的“九龍治水”局面，首先需要在法律上明確流域管理機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)力，為開(kāi)創(chuàng)以水為核心的流域管理新的制度空間提供法律保障。

該流域機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)之一就是組織、協(xié)調(diào)并推動(dòng)流域涉水政策和相關(guān)資源的整合。盡管1972年斯德哥爾摩宣言就首次提出環(huán)境整合原則 （ENVIRONMENTALINTEGRATIONPRINCIPLE），尤其是1987年世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)提出可持續(xù)發(fā)展概念并明確指出“政府中核心經(jīng)濟(jì)部門(mén)和行業(yè)部門(mén)現(xiàn)在應(yīng)該負(fù)有直接和全部責(zé)任，以確保它們的政策、計(jì)劃和預(yù)算支持生態(tài)以及經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”，跨部門(mén)和超部門(mén)的政策整合就成為將環(huán)境保護(hù)納入各項(xiàng)決策的途徑，但各國(guó)的實(shí)踐都不同程度的證明政策整合絕非易事。這一方面是由于不同國(guó)家或組織對(duì)可持續(xù)發(fā)展概念的詮釋各不相同，另一方面各國(guó)的政治傳統(tǒng)和體制及其面臨的環(huán)境問(wèn)題也不同。例如：荷蘭在制定國(guó)家環(huán)境政策計(jì)劃時(shí)就完整體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵，將環(huán)境保護(hù)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)決策，自下而上推動(dòng)公眾的意識(shí)和行為改變。在德國(guó)，政府和企業(yè)更傾向于把可持續(xù)發(fā)展看作開(kāi)拓環(huán)境技術(shù)市場(chǎng)的商機(jī)，通過(guò)自上而下的環(huán)境政策修正市場(chǎng)失靈之處。而在英國(guó)則把重點(diǎn)放在消除環(huán)境政策與部門(mén)政策之間的矛盾，在環(huán)保部門(mén)處于弱勢(shì)的時(shí)候，這種政策整合的結(jié)果很可能會(huì)犧牲環(huán)境利益。

在我國(guó)，早在1979年初，國(guó)家有關(guān)部門(mén)就有制定類(lèi)似國(guó)家環(huán)境政策法的設(shè)想來(lái)推動(dòng)環(huán)境整合，但由于種種原因未能如愿。30年來(lái)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法經(jīng)歷了從單項(xiàng)立法到綜合立法的發(fā)展過(guò)程，這個(gè)發(fā)展過(guò)程就要求國(guó)家從對(duì)單個(gè)環(huán)境要素的法律保護(hù)，發(fā)展到將環(huán)境作為一個(gè)整體加以保護(hù)。國(guó)家環(huán)?？偩衷?006年通過(guò)的《“十一五”全國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》中明確提出我國(guó)將制定環(huán)境保護(hù)的基本法律———國(guó)家環(huán)境政策法。近年，隨著環(huán)境問(wèn)題的加劇，關(guān)于環(huán)境政策整合的需求更為強(qiáng)烈，相關(guān)的研究和討論也很熱烈。流域的綜合管理更是集中體現(xiàn)了環(huán)境政策整合的急迫性和挑戰(zhàn)性，同時(shí)也是實(shí)踐環(huán)境政策整合、開(kāi)創(chuàng)新型開(kāi)放式環(huán)境管理格局的最佳試驗(yàn)場(chǎng)。而對(duì)水環(huán)境政策的有效評(píng)估將在整個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)揮重大作用。

二 水環(huán)境政策評(píng)估制度化與流域的科學(xué)發(fā)展

1.水環(huán)境政策的特點(diǎn)

水資源是一種共有物品，其使用具有競(jìng)爭(zhēng)性和不可排他性，同時(shí)它既有生態(tài)屬性（生態(tài)系統(tǒng)），也有社會(huì)屬性（生活質(zhì)量）和經(jīng)濟(jì)屬性（資源管理）。政策是指由一個(gè)政府、政黨、企業(yè)或個(gè)人為實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)而提出或采納的一系列原則或行動(dòng)。水環(huán)境政策在狹義上講，是指環(huán)境保護(hù)和水行政主管部門(mén)以維持一定水環(huán)境質(zhì)量和功能而制定和實(shí)施的政策；廣義上講，則包括所有其制定和實(shí)施將會(huì)對(duì)水資源和環(huán)境產(chǎn)生影響的相關(guān)政策，例如土地利用政策，農(nóng)業(yè)政策，工業(yè)發(fā)展政策等。水環(huán)境政策使用廣義的定義，更有利于在流域生態(tài)系統(tǒng)的高度考量政策資源的整合和統(tǒng)籌。

2.流域水環(huán)境政策評(píng)估的理論框架

實(shí)施流域綜合管理的終極目標(biāo)是保障水資源的可持續(xù)利用、實(shí)現(xiàn)流域的和諧發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展概念的提出為環(huán)境保護(hù)提供了新的政策范式，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系不再對(duì)立，為環(huán)境政策的制定提供了法理性。因此，對(duì)流域水環(huán)境政策的開(kāi)放式獨(dú)立評(píng)估首先應(yīng)該堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的五項(xiàng)原則：公平原則，民主和參與原則，謹(jǐn)慎和預(yù)防原則，政策整合原則，合理規(guī)劃原則。自20世紀(jì)80年代初，西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家在開(kāi)展環(huán)境改革、實(shí)踐可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中就如何將環(huán)境保護(hù)納入各項(xiàng)決策進(jìn)行了有益的探索。伴隨著環(huán)境改革浪潮產(chǎn)生的生態(tài)現(xiàn)代化理論，總結(jié)提煉了這些成功的經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展的趨勢(shì)，進(jìn)而指導(dǎo)著這些國(guó)家的環(huán)境改革，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境壓力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的脫鉤做了貢獻(xiàn)。作為當(dāng)今環(huán)境社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的一個(gè)主流理論，生態(tài)現(xiàn)代化理論堅(jiān)信通過(guò)矯正傳統(tǒng)現(xiàn)代化模式，通過(guò)一系列社會(huì)制度的改革，生態(tài)合理性在發(fā)展決策中的地位將不斷增強(qiáng)，可以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程的生態(tài)轉(zhuǎn)型。生態(tài)現(xiàn)代化理論同時(shí)指出，實(shí)現(xiàn)生態(tài)轉(zhuǎn)型需要具備以下制度條件：民主開(kāi)放的政治體制，合法有為的政府，普遍的環(huán)保意識(shí)，發(fā)達(dá)的非政府組織，發(fā)達(dá)的中介和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，協(xié)商的政策制定風(fēng)格，充分可靠的環(huán)境數(shù)據(jù)。

雖然源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的生態(tài)現(xiàn)代化理論受到很多質(zhì)疑，尤其是來(lái)自于發(fā)展中國(guó)家的質(zhì)疑，但到目前為止該理論仍被看作是可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)現(xiàn)實(shí)版，有操作性。近年，隨著該理論的研究向發(fā)展中國(guó)家深入，對(duì)其在發(fā)展中國(guó)家的相關(guān)性有了更多的認(rèn)識(shí)。雖然不同國(guó)家所處的發(fā)展階段不同，政治體制和傳統(tǒng)也不同，但實(shí)現(xiàn)生態(tài)現(xiàn)代化是共同的目標(biāo)，可以選擇適合本國(guó)實(shí)際的路徑。在流域的綜合管理中，該理論關(guān)于制度設(shè)計(jì)和政策制定的觀點(diǎn)值得借鑒。管理流域這樣的巨復(fù)雜系統(tǒng)，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)、自上而下的方式已經(jīng)不能勝任。積極構(gòu)建有中國(guó)特色的多方參與、協(xié)商共治的新型開(kāi)放式管理模式是大勢(shì)所趨。所謂開(kāi)放式管理模式（GOVERNANCE）有以下特點(diǎn)：管理是一個(gè)開(kāi)放、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，在信息充分、可靠的前提下，保障利益相關(guān)者合法參與決策和實(shí)施。這意味著政府角色的相應(yīng)轉(zhuǎn)變、廣泛參與的制度化、信息管理的改革、新的能力建設(shè)需求、監(jiān)督機(jī)制的建立等。在開(kāi)放式管理中，政府不再是唯一的管理者，它既是網(wǎng)絡(luò)中的一員，又凌駕于網(wǎng)絡(luò)之上，是網(wǎng)絡(luò)的建造者。政府建立談判的形式和平臺(tái)，在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上確定政策的最終目標(biāo)，并為目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件，協(xié)調(diào)并監(jiān)測(cè)實(shí)施過(guò)程。

這同時(shí)也意味著建立獨(dú)立政策評(píng)估機(jī)制的必要性。區(qū)別于以往的政府內(nèi)部評(píng)估，獨(dú)立政策評(píng)估站在第三方的立場(chǎng)上，秉承公正、客觀的原則，應(yīng)用科學(xué)的評(píng)估方法，不僅可以評(píng)估政策干預(yù)的全過(guò)程，同時(shí)分析圍繞這一過(guò)程形成的各種網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)是由相互依存的社會(huì)組織或個(gè)人圍繞某一政策議題而形成的具有一定穩(wěn)定性的網(wǎng)絡(luò)，通常分為政策網(wǎng)絡(luò)（POLICYNETWORK）、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)（ECONOMICNETWORK）和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)(SOCIETALNETWORK)。通過(guò)分析網(wǎng)絡(luò)成員之間互動(dòng)的規(guī)則（正式公開(kāi)的規(guī)則和潛規(guī)則）、資源（資金、權(quán)威、知識(shí)、信息等）、戰(zhàn)略（抵觸的、共識(shí)的、合作的、爭(zhēng)議的）等，深度解析各利益相關(guān)者的訴求及其行為背后的原因，使政策的制度和改進(jìn)更精準(zhǔn)。獨(dú)立政策評(píng)估展示政策制定的結(jié)果、實(shí)施的效果和有效性，為支持或反對(duì)該政策提供依據(jù)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，獨(dú)立政策評(píng)估的過(guò)程也應(yīng)該是一個(gè)開(kāi)放的、參與式的過(guò)程。在確定了評(píng)估對(duì)象和目的后，評(píng)估人員應(yīng)制訂實(shí)際可行的評(píng)估方案，辨識(shí)各利益相關(guān)方，選擇合適的手段和方法獲取所需要的信息和數(shù)據(jù)并進(jìn)行分析。在對(duì)流域水環(huán)境政策評(píng)估時(shí)，評(píng)估者往往要應(yīng)對(duì)流域復(fù)雜系統(tǒng)中的不確定因素，信息的充分性和可靠性決定了評(píng)估結(jié)果的質(zhì)量。近年，應(yīng)對(duì)眾多不確定因素的管理模式成為政治學(xué)、公共管理學(xué)和社會(huì)學(xué)屆研究的熱點(diǎn)之一。不論這些研究是從全球化趨勢(shì)、政府角色轉(zhuǎn)變、氣候變化的不確定性，還是從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度，其共同的結(jié)論是，當(dāng)今針對(duì)復(fù)雜系統(tǒng)的管理必須具有不斷反省和適應(yīng)的能力以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)。這在環(huán)境和自然資源的管理中更是如此。然而，這些研究大多沒(méi)有深入分析這種自省式管理對(duì)信息的新要求（監(jiān)測(cè)和數(shù)據(jù)收集、時(shí)空變化、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)和信息的展示、可獲取性、詳細(xì)程度、整合程度、用戶友好性等等）。關(guān)于知識(shí)和信息與開(kāi)放式環(huán)境管理的關(guān)系，一類(lèi)研究關(guān)注的是知識(shí)和信息本身的不確定性，主要從社會(huì)學(xué)視角挑戰(zhàn)知識(shí)的權(quán)威性。另一類(lèi)關(guān)注信息本身在開(kāi)放式環(huán)境管理過(guò)程中日益重要的作用，尤其是在信息技術(shù)不斷改變世界的今天，信息本身越來(lái)越成為一種政策手段。只是這兩類(lèi)研究都沒(méi)有對(duì)開(kāi)放式環(huán)境管理中的信息系統(tǒng)的構(gòu)建提出具體方案。

在我國(guó)，大多數(shù)流域管理中都存在信息缺失、零散或可靠性差的問(wèn)題。尤其是城鄉(xiāng)之間存在很大的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。例如：處于流域污染重要源頭的農(nóng)村地區(qū)，水資源和水環(huán)境保護(hù)的管理底網(wǎng)非常不健全，造成管理上的疏漏、不當(dāng)或不作為。在當(dāng)前的流域管理體制下，加上意識(shí)、技術(shù)、信息、資金等的限制，農(nóng)村地區(qū)的水管理主體和客體難以把握自身在整個(gè)流域中的地位和職責(zé)，缺乏橫向的交流和協(xié)調(diào)機(jī)制，也缺乏將該區(qū)域的水環(huán)境狀況變化及其影響反饋到流域系統(tǒng)層面的有效途徑。這就造成支撐流域綜合管理的信息系統(tǒng)存在一大片盲點(diǎn)，無(wú)法準(zhǔn)確反映廣大農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境狀況，也難以有效改變農(nóng)村目標(biāo)人群的行為。因此，建立健全面向流域的信息系統(tǒng)是開(kāi)展政策評(píng)估的基礎(chǔ)。對(duì)流域信息現(xiàn)狀的評(píng)估是實(shí)施流域綜合管理首先要做的工作。

圖1 歐盟環(huán)境署（EEA）環(huán)境政策評(píng)估模式

根據(jù)以上觀點(diǎn)，流域綜合管理應(yīng)以水資源為主要控制因素、以人為核心，以構(gòu)建新型開(kāi)放式流域管理模式為目標(biāo)，以制度創(chuàng)新為突破點(diǎn)，以信息系統(tǒng)建設(shè)為起點(diǎn)，通過(guò)獨(dú)立政策評(píng)估機(jī)制推動(dòng)流域水環(huán)境政策的整合。這里可以采用歐盟環(huán)境署（EEA）的政策評(píng)估模式（圖1），對(duì)相關(guān)政策的效果和有效性進(jìn)行評(píng)估，并結(jié)合政策、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，揭示在政策提出、制定和實(shí)施過(guò)程中利益相關(guān)者之間的關(guān)系、權(quán)利博弈的游戲規(guī)則和形成流域水環(huán)境共管格局的條件，為制度和機(jī)制的創(chuàng)新提出各種可能途徑。EEA政策評(píng)估模式很好地將政策過(guò)程和需要評(píng)估的政策方面結(jié)合在一個(gè)完整的框架中，并指出了評(píng)估不同方面需要收集的不同數(shù)據(jù)。此評(píng)估模式關(guān)注了政策的4個(gè)方面：目標(biāo)制定的相關(guān)性和合理性、環(huán)境有效性、經(jīng)濟(jì)成本有效性、總體社會(huì)影響及其過(guò)程的社會(huì)民主性?；卮鹆艘韵聠?wèn)題：政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)?目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)動(dòng)用了多大的投入?目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是否解決了現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?成本和利益的分配是否公平?政策產(chǎn)出是否滿足了誰(shuí)的需求、偏好或價(jià)值?

三 結(jié)論

流域的綜合管理體現(xiàn)在水環(huán)境政策的有效整合和實(shí)施中。開(kāi)放式獨(dú)立的水環(huán)境政策評(píng)估是政策整合的基礎(chǔ)。對(duì)流域水資源的“質(zhì)”和“量”及其生態(tài)系統(tǒng)功能產(chǎn)生直接和間接影響的政策干預(yù)都是評(píng)估的內(nèi)容。以往大多數(shù)研究關(guān)注具體政策措施的污染控制效果或效益，難以將該政策同其他相關(guān)政策綜合評(píng)價(jià)并同實(shí)際的水環(huán)境狀況聯(lián)系起來(lái)。建議采用EEA環(huán)境政策評(píng)估模式，以水為核心，全面分析這個(gè)“物質(zhì)流”在社會(huì)系統(tǒng)中的行為，對(duì)其背后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素的系統(tǒng)分析是改進(jìn)相關(guān)政策、進(jìn)行制度改革和機(jī)制創(chuàng)新的重要依據(jù)。此外，通過(guò)對(duì)水環(huán)境政策的綜合評(píng)估，能夠了解政策制定和實(shí)施的結(jié)果和有效性、顯示政策的法理性并指出改進(jìn)方向，由于政策評(píng)估本身常常是充滿爭(zhēng)議和談判的過(guò)程，在實(shí)踐中有助于信息和經(jīng)驗(yàn)的交流、增加政策過(guò)程的透明度和問(wèn)責(zé)、減少政策風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。因此，獨(dú)立政策評(píng)估的制度化建設(shè)是開(kāi)創(chuàng)開(kāi)放式流域綜合管理新格局的重要途徑。