對(duì)黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)實(shí)踐的評(píng)價(jià)和展望

王亞華，田富強(qiáng)

（1.清華大學(xué)公共管理學(xué)院，100084，北京；2.清華大學(xué)水利水電工程系，100084，北京）

從2003年開始，水利部黃河水利委員會(huì)與寧夏、內(nèi)蒙古兩自治區(qū)共同開展水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)工作。水權(quán)轉(zhuǎn)換是在不增加黃河分水指標(biāo)的前提下，通過企業(yè)投資農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)約用水，為新建工業(yè)項(xiàng)目提供水源，解決制約缺水地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水資源問題的新途徑。經(jīng)過6年的探索實(shí)踐，試點(diǎn)工作取得重要進(jìn)展。黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)工作取得的經(jīng)驗(yàn)表明，在我國干旱缺水流域，在水權(quán)水市場(chǎng)理論指導(dǎo)下，市場(chǎng)機(jī)制的引入可以大大促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)在用水總量約束下，以水資源的優(yōu)化配置支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，達(dá)到農(nóng)業(yè)節(jié)水、工業(yè)發(fā)展、農(nóng)民減負(fù)和生態(tài)效益的多贏。水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)中還存在一些問題，未來需要進(jìn)一步規(guī)范和完善，但總體上水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)踐是值得高度肯定的，取得的經(jīng)驗(yàn)是十分寶貴的，具有進(jìn)一步實(shí)施推廣的價(jià)值。本文對(duì)黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)實(shí)踐進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，結(jié)合相關(guān)理論研究成果闡述水權(quán)市場(chǎng)在黃河流域的發(fā)展前景，并對(duì)黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換下一步工作提出建議。

一、黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的重要意義

黃河流域?qū)儆谫Y源性缺水地區(qū)，水資源供需矛盾十分突出。20世紀(jì)90年代黃河斷流問題愈演愈烈，1997年斷流長(zhǎng)達(dá)226天，引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注。研究表明，一方面黃河水資源短缺、斷流形勢(shì)嚴(yán)峻，另一方面黃河農(nóng)業(yè)用水比例過高，水資源利用效率低下，特別是上下游不同區(qū)域的用水效益差異甚大。從理論上講，這意味著黃河流域存在潛在的水市場(chǎng)。但是由于黃河水資源條件十分復(fù)雜，不可能完全利用市場(chǎng)進(jìn)行優(yōu)化配置?；谶@些認(rèn)識(shí)，胡鞍鋼等學(xué)者提出了黃河水資源“準(zhǔn)市場(chǎng)”優(yōu)化配置的思路。

2000年10月，原水利部部長(zhǎng)汪恕誠發(fā)表了“水權(quán)和水市場(chǎng)”這篇重要講話，提出明晰水權(quán)是實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的必要前提，政府宏觀調(diào)控、民主協(xié)商和水市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合，是提高水資源利用效率的體制保證。時(shí)逢東陽—義烏水權(quán)交易事件發(fā)生，水利系統(tǒng)掀起了一場(chǎng)“水權(quán)和水市場(chǎng)大討論”，對(duì)于整個(gè)水利系統(tǒng)解放思想起到了重要作用。正是在此背景下，2003年，黃委開始在已經(jīng)用滿黃河分水指標(biāo)的寧夏內(nèi)蒙古地區(qū)開展水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)。

過去幾年，試點(diǎn)地區(qū)在未增加黃河取水總量的前提下，為當(dāng)?shù)財(cái)M建工業(yè)項(xiàng)目提供了生產(chǎn)用水。截至2008年年底，黃委已審批26個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目，其中內(nèi)蒙古20個(gè)，寧夏6個(gè)，合計(jì)轉(zhuǎn)換水量2.28億m3，節(jié)水工程總投資12.26億元。工農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)換取得了巨大效益，以試點(diǎn)地區(qū)鄂爾多斯市為例，該市的14個(gè)受讓水量的工業(yè)項(xiàng)目，由于水權(quán)轉(zhuǎn)換每年新增的工業(yè)產(chǎn)值達(dá)266億元；農(nóng)業(yè)節(jié)水投入空前增長(zhǎng)，截至2007年年底，鄂爾多斯南岸灌區(qū)改造工程實(shí)際融資達(dá)6.9億元，是新中國成立50多年來國家投入到該灌區(qū)節(jié)水改造資金總和的28倍；南岸灌區(qū)每年減少水費(fèi)支出689萬元，農(nóng)民畝均水費(fèi)支出減少10.7元。2009年10月，黃委批復(fù)了鄂爾多斯市實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)換二期工程，擬通過工業(yè)企業(yè)投資14.2億元，在一期基礎(chǔ)上再轉(zhuǎn)換水量1.0億m3。

水權(quán)轉(zhuǎn)換為緩解黃河流域水資源供需矛盾，促進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水需求，做出了積極貢獻(xiàn)。水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)在實(shí)踐中取得了“多贏”的效果：一是在未增加黃河取水總量的前提下，為當(dāng)?shù)財(cái)M建工業(yè)項(xiàng)目提供了生產(chǎn)用水，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展；二是拓展了水利融資渠道，灌區(qū)節(jié)水工程建設(shè)速度加快，提高了水資源利用效率和效益，實(shí)現(xiàn)了水資源優(yōu)化配置；三是保護(hù)了農(nóng)民合法用水權(quán)益，輸水損失減少，水費(fèi)支出下降，農(nóng)民得到了實(shí)惠。水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)探索了一條農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新路，有利于維持黃河健康生命，有利于保障黃河水資源的可持續(xù)利用。水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)有力支持了水權(quán)水市場(chǎng)理論，生動(dòng)證明了市場(chǎng)機(jī)制是水資源優(yōu)化配置的有效途徑。

水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)是過去10年來，黃河水權(quán)制度建設(shè)催生的制度創(chuàng)新。1998年以來，為了應(yīng)對(duì)黃河斷流，黃河流域的水管理制度變遷明顯加快。1998年水利部和國家計(jì)委聯(lián)合發(fā)布《黃河可供水量年度分配及干流水量調(diào)度方案》。1999年黃委依據(jù)《黃河水量調(diào)度管理辦法》正式實(shí)施流域水資源統(tǒng)一調(diào)度。2002年的新水法正式確立了流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位，賦予流域機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理和調(diào)度流域水資源的職權(quán)。依據(jù)新水法和新的治黃實(shí)踐需求，國務(wù)院2006年7月頒布實(shí)施了 《黃河水量調(diào)度條例》，進(jìn)一步強(qiáng)化了黃河水權(quán)制度建設(shè)和水資源管理法制化。

黃河流域過去10年間經(jīng)歷的大規(guī)模水管理制度變遷，取得了巨大的成效和廣泛的正外部性。2000年以來，黃河已經(jīng)實(shí)現(xiàn)連續(xù)10年不斷流，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境效益。這一重要成就的取得，綜合運(yùn)用了多種手段，最重要的是強(qiáng)化了水量統(tǒng)一調(diào)度管理，落實(shí)了1987年國務(wù)院頒布的黃河分水方案，實(shí)現(xiàn)了流域各省（自治區(qū)）有序引水和規(guī)范用水。通過實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度，強(qiáng)化了區(qū)域用水的總量控制，確立了新的水權(quán)規(guī)則和用水激勵(lì)結(jié)構(gòu)。例如沿黃各省（自治區(qū)）對(duì)于分水方案的違約率下降、履約率不斷上升；沿黃各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)步伐加快；流域用水效率提高速度加快；誘發(fā)了更多的制度變遷，推動(dòng)了水權(quán)市場(chǎng)的探索。這是寧夏內(nèi)蒙古地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)實(shí)踐的制度背景。

黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)具有重要意義，是我國歷史上首次在大江大河上開展的跨行業(yè)水權(quán)市場(chǎng)實(shí)踐，是我國水權(quán)市場(chǎng)探索進(jìn)程中的重要范例，對(duì)于我國水權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義，也標(biāo)志著我國水權(quán)制度建設(shè)全面從理論走向?qū)嵺`。黃河水權(quán)制度建設(shè)的實(shí)踐，為其他江河的水權(quán)水市場(chǎng)制度建設(shè)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

二、探索有中國特色水權(quán)市場(chǎng)的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性

水權(quán)市場(chǎng)是一項(xiàng)復(fù)雜的制度體系，其發(fā)展完善需要一個(gè)較長(zhǎng)的歷史過程。國際經(jīng)驗(yàn)表明，盡管可交易的水權(quán)對(duì)于提高用水的效率、公平性和可持續(xù)性具有重要意義，但是水權(quán)市場(chǎng)的實(shí)施過程要比人們的想象更為復(fù)雜和困難。作為成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，美國和澳大利亞擁有成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，而且美國西部的水權(quán)市場(chǎng)已經(jīng)有一個(gè)多世紀(jì)的歷史，澳大利亞的水權(quán)市場(chǎng)也已經(jīng)有幾十年的歷史，但他們的水權(quán)市場(chǎng)制度的實(shí)施近年還不斷出現(xiàn)問題。智利在20世紀(jì)80年代初修改水法、放開水市場(chǎng)后，水權(quán)市場(chǎng)在推行中也遇到很多問題，迫使政府重新修訂水法，對(duì)水市場(chǎng)交易做大量限制。鑒于水權(quán)市場(chǎng)在實(shí)踐中的復(fù)雜性，國際上有很多研究和反思。例如Bauer指出，水市場(chǎng)的運(yùn)作相當(dāng)復(fù)雜，其發(fā)展受制于法律規(guī)則、政治選擇、制度安排、經(jīng)濟(jì)和地理?xiàng)l件以及文化因素，所以對(duì)水市場(chǎng)應(yīng)持謹(jǐn)慎和適當(dāng)?shù)念A(yù)期。

我國還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境還不完善的情況下，作為新生事物的水權(quán)市場(chǎng)，其發(fā)展自然會(huì)碰到更多的問題。對(duì)于黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)中暴露出的問題，目前已經(jīng)有很多總結(jié)，這些問題需要在未來的實(shí)踐中逐步完善解決。

應(yīng)當(dāng)看到，目前寧夏內(nèi)蒙古地區(qū)的水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)踐還是比較初級(jí)的市場(chǎng)形式，是在政府主導(dǎo)下的權(quán)利轉(zhuǎn)換。政府既是市場(chǎng)的宏觀調(diào)控者、監(jiān)管者，同時(shí)也是市場(chǎng)的直接推動(dòng)者、甚至參與者，距離基于市場(chǎng)主體平等自主的市場(chǎng)交易還有相當(dāng)遠(yuǎn)的距離。這種現(xiàn)象是與我國現(xiàn)階段的國情條件相適應(yīng)的，應(yīng)當(dāng)歷史地辨證地看待。除了市場(chǎng)體制環(huán)境發(fā)育不完善，中國水權(quán)市場(chǎng)發(fā)育還受獨(dú)特國情條件的制約。例如，中國的基本國情之一，是小農(nóng)戶分散的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，全國戶均土地經(jīng)營規(guī)模不足0.5hm2。而在澳大利亞墨累—達(dá)令流域——這個(gè)水權(quán)市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)的流域，農(nóng)戶平均經(jīng)營的土地約3 000 hm2，相當(dāng)于中國一個(gè)中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營土地的總和；美國農(nóng)戶平均經(jīng)營土地約250hm2。這兩個(gè)國家戶均經(jīng)營土地是中國農(nóng)戶的幾百上千倍，也決定了他們以農(nóng)戶為基礎(chǔ)的水權(quán)交易具有很大的規(guī)模效益。這一國情差別決定了，中國的水權(quán)市場(chǎng)難以走基于農(nóng)戶的交易模式，我國水權(quán)市場(chǎng)的主體，特別是出讓方主體，主要應(yīng)當(dāng)是灌區(qū)、灌域和取水許可大戶。

中國要發(fā)展和建立的水權(quán)市場(chǎng)，與西方國家是不同的，可以稱之為“有中國特色的水權(quán)市場(chǎng)”。這一市場(chǎng)的培育和發(fā)展，可資借鑒的國際經(jīng)驗(yàn)有限，需要我們自己探索和創(chuàng)新。目前開展的水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)，就是在政府統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)下，由灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為出讓方，以灌區(qū)為單元進(jìn)行實(shí)施，這是有中國特色的。

培育有中國特色的水權(quán)市場(chǎng)，關(guān)鍵是正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系。我國在建立水權(quán)市場(chǎng)體系過程中，政府與市場(chǎng)是一對(duì)比較難以處理的關(guān)系。這是因?yàn)樗畽?quán)市場(chǎng)的發(fā)育程度與水權(quán)的權(quán)利質(zhì)量是密切聯(lián)系的，所謂權(quán)利質(zhì)量，包括權(quán)利的排他性、持久性、轉(zhuǎn)移性和分割性等維度的保障程度。如果權(quán)利質(zhì)量高，水權(quán)市場(chǎng)就比較容易活躍；而如果權(quán)利質(zhì)量低，水權(quán)市場(chǎng)就很難發(fā)展。如果政府不能有效保障灌區(qū)和農(nóng)戶的水權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水權(quán)的權(quán)利質(zhì)量低下，灌區(qū)和農(nóng)戶就會(huì)缺乏參與水權(quán)市場(chǎng)的積極性，在這種情況下工農(nóng)業(yè)之間的水權(quán)轉(zhuǎn)移容易導(dǎo)致灌區(qū)利益受損。而如果政府嚴(yán)格保障灌區(qū)和農(nóng)戶的水權(quán)，使農(nóng)業(yè)水權(quán)有高的權(quán)利質(zhì)量，農(nóng)業(yè)水權(quán)的自愿流轉(zhuǎn)將伴隨著很高的談判成本，而政府會(huì)喪失很多水資源再分配的靈活性。這就導(dǎo)致一對(duì)矛盾：政府要大力發(fā)展水權(quán)市場(chǎng)，就要明晰水權(quán)、提高權(quán)利質(zhì)量，但這樣做反過來又會(huì)限制政府對(duì)水資源的調(diào)配能力。培育水權(quán)市場(chǎng)的關(guān)鍵點(diǎn)之一，是政府如何處理這對(duì)矛盾。

歷史地看，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)業(yè)水權(quán)的權(quán)利質(zhì)量是非常低下的。改革開放以來，隨著水資源稀缺范圍擴(kuò)大，我國逐步建立了水資源行政分配和計(jì)劃用水體系，明確了一部分地區(qū)、團(tuán)體和個(gè)體的用水控制指標(biāo)。由于水資源相對(duì)價(jià)格的提高和用水競(jìng)爭(zhēng)的加劇，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革帶來行政權(quán)力下放和地方利益增強(qiáng)，國家開始賦予各地區(qū)、團(tuán)體和個(gè)體更為明確的用水權(quán)利，即在國家持有水資源所有權(quán)的同時(shí)，將水的使用權(quán)賦予用水戶。2002年頒布實(shí)施的新水法，把取水許可制度賦予的權(quán)利進(jìn)一步明確為取水權(quán)，這種權(quán)利本質(zhì)上仍然是“行政許可權(quán)”。2007年頒布的物權(quán)法，將取水權(quán)納入了用益物權(quán)的保護(hù)范疇，是水權(quán)質(zhì)量得到提高的一個(gè)重要事件，標(biāo)志著取水權(quán)從“行政許可權(quán)”向“用益物權(quán)”的轉(zhuǎn)變。

未來隨著水權(quán)制度建設(shè)和法制化程度的提高，水權(quán)的權(quán)利質(zhì)量還會(huì)不斷趨于提高，水權(quán)市場(chǎng)相應(yīng)會(huì)不斷發(fā)展，相應(yīng)的要求政府的角色應(yīng)由市場(chǎng)的主導(dǎo)者逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)的監(jiān)管者。但是，現(xiàn)階段水權(quán)市場(chǎng)在我國的發(fā)展還面臨著很多的制約性因素，水權(quán)市場(chǎng)的大規(guī)模發(fā)展還涉及一系列復(fù)雜的法律和體制、社會(huì)和生態(tài)問題，決定了我國的水資源再分配體系在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)還不可能建立在水市場(chǎng)基礎(chǔ)之上。因此，在這樣一個(gè)歷史性的轉(zhuǎn)變過程中，政府仍將扮演十分重要的調(diào)控角色，甚至很多時(shí)候是主導(dǎo)作用。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，我國的水權(quán)市場(chǎng)都將是一個(gè)“準(zhǔn)市場(chǎng)”。

三、黃河水權(quán)市場(chǎng)的潛在發(fā)展空間

目前黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換主要是?。ㄗ灾螀^(qū)）內(nèi)、行政區(qū)內(nèi)部的水權(quán)轉(zhuǎn)移，已經(jīng)產(chǎn)生了十分可觀的效益。實(shí)際上，水權(quán)轉(zhuǎn)換可以進(jìn)一步擴(kuò)展到跨行政區(qū)和跨?。ㄗ灾螀^(qū)），而且理論研究表明，黃河流域跨區(qū)域的水權(quán)市場(chǎng)有比較大的潛在發(fā)展空間，是一項(xiàng)值得投資和發(fā)展的制度。

作者基于《黃河流域“十一五”節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》的規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，發(fā)現(xiàn)如果黃河流域引入跨省（自治區(qū)）的水市場(chǎng)，所帶來的節(jié)水投資節(jié)約是可觀的。根據(jù)這項(xiàng)成果，如果黃河引入全流域的跨?。ㄗ灾螀^(qū)）水市場(chǎng)，相對(duì)于2010年全流域節(jié)水規(guī)劃投資，工農(nóng)業(yè)兩部門之間的水交易帶來的投資節(jié)約為25億元，相當(dāng)于工農(nóng)業(yè)兩部門規(guī)劃節(jié)水投資的18.5%。如果是內(nèi)蒙古的工農(nóng)業(yè)兩部門，通過水交易可以節(jié)約1.5億元，相當(dāng)于內(nèi)蒙古兩部門規(guī)劃節(jié)水投資的7.3%。如果黃河上游4個(gè)省（自治區(qū)）組成一個(gè)區(qū)域市場(chǎng)的話，可以節(jié)約14億元節(jié)水投資，相當(dāng)于這4?。ㄗ灾螀^(qū)）兩部門規(guī)劃投資的17%（見表1）。進(jìn)一步推算，由于規(guī)劃2020年工農(nóng)業(yè)兩部門節(jié)水投資為450億元，引入水市場(chǎng)預(yù)期帶來的投資節(jié)約將超過100億元。

上述是從成本節(jié)約角度所做的測(cè)算，如果從收益角度來看，由水市場(chǎng)帶來的流域福利水平提高會(huì)更為顯著。根據(jù)澳大利亞發(fā)展援助署資助的一項(xiàng)研究成果，黃河流域僅農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部進(jìn)行跨?。ㄗ灾螀^(qū)）的水資源再分配，每年就可以產(chǎn)生15億元的凈效益。此項(xiàng)目測(cè)算是基于不同?。ㄗ灾螀^(qū)）的農(nóng)業(yè)部門之間的水資源再配置，實(shí)際上黃河流域的水權(quán)轉(zhuǎn)移將主要發(fā)生在工農(nóng)業(yè)部門之間。由于工業(yè)用水效益是農(nóng)業(yè)用水效益的幾十倍、上百倍，跨區(qū)域的工農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)換的潛在收益將是十分巨大的。從理論上講，水權(quán)市場(chǎng)中參與者越多，參與的地區(qū)越多，市場(chǎng)的潛在效益就越可觀。因?yàn)椴煌貐^(qū)、不同用水主體的節(jié)水成本、節(jié)水效益差別越大，水權(quán)市場(chǎng)帶來的成本節(jié)約或效益增進(jìn)就越明顯。因此，跨行政區(qū)的水權(quán)市場(chǎng)，是十分值得投資的，是水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)踐的重要發(fā)展方向。

盡管水權(quán)市場(chǎng)在理論上有很大的潛在收益，但從全世界范圍來看，水權(quán)市場(chǎng)在實(shí)踐中的作用往往低于理論預(yù)期。水權(quán)市場(chǎng)在理論上和實(shí)踐中的這種差距，主要是現(xiàn)實(shí)中的很多因素，抵消了市場(chǎng)的潛在有效性。這些因素有很多，包括第三方影響、市場(chǎng)勢(shì)力、技術(shù)條件、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，以及交易成本。其中交易成本通常是影響水權(quán)市場(chǎng)效率的關(guān)鍵因素，交易成本包括信息成本、談判成本、行政審批成本、履約成本等。水權(quán)轉(zhuǎn)移中的交易成本通常都是很高的，所以水權(quán)市場(chǎng)要有效運(yùn)作，關(guān)鍵是降低交易成本。

表1中模擬的水市場(chǎng)績(jī)效是在零交易成本的假設(shè)之下，在引入交易成本因素之后，市場(chǎng)的模擬收益將隨之降低。例如，假設(shè)所有的農(nóng)業(yè)部門和工業(yè)部門都面臨0.5元/m3的交易成本，市場(chǎng)績(jī)效的模擬結(jié)果如表2所示。全流域市場(chǎng)的投資節(jié)約額大幅度下降，投資節(jié)約比從18.5%下降為12.8%；對(duì)于內(nèi)蒙古一省的工農(nóng)業(yè)水市場(chǎng)，投資節(jié)約比例從7.33%下降為1.24%；對(duì)于上游4?。ㄗ灾螀^(qū)）組成的市場(chǎng)，投資節(jié)約比例從18.23%下降到8.65%。如果交易成本進(jìn)一步提高到1元/m3，則幾乎不能產(chǎn)生投資節(jié)約。也就是說，水市場(chǎng)對(duì)于交易成本十分敏感，交易成本的存在會(huì)大幅度降低市場(chǎng)收益。

表1 黃河模擬水市場(chǎng)績(jī)效

表2 交易成本對(duì)模擬水市場(chǎng)的影響

交易成本也是理解水權(quán)市場(chǎng)制度選擇的關(guān)鍵。事實(shí)上，黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換之所以采取政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)形式，主要是因?yàn)檫@是一種大大節(jié)約交易成本的做法。現(xiàn)階段依靠市場(chǎng)主體之間自發(fā)的談判和實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)移，顯然由于交易成本過高而不可行。由于交易成本是影響水權(quán)市場(chǎng)效率及市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的重要因素，在政策設(shè)計(jì)中應(yīng)作為重點(diǎn)加以考慮。因此，在黃河水權(quán)市場(chǎng)的制度設(shè)計(jì)中，管理部門需要多研究制定能夠有效降低交易成本的政策和措施。

四、促進(jìn)黃河水權(quán)市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的建議

黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換將是一個(gè)長(zhǎng)期的探索過程，相應(yīng)的管理制度需要在實(shí)踐中不斷發(fā)展完善。著眼于黃河水權(quán)市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，本文提出以下幾個(gè)方面的建議。

1.科學(xué)推進(jìn)水權(quán)明晰工作

明晰水權(quán)是發(fā)展水權(quán)市場(chǎng)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是黃河流域下一步健全水市場(chǎng)制度的重要方面，但是要全面理解、科學(xué)實(shí)施。此項(xiàng)工作容易有兩種認(rèn)識(shí)上的偏差，一是認(rèn)為水權(quán)明晰工作主要是細(xì)化分配用水指標(biāo)；二是認(rèn)為水權(quán)分配越細(xì)化越好，最好細(xì)分到農(nóng)戶。實(shí)際上，在明晰水權(quán)的工作中，水權(quán)的細(xì)化分配只是一個(gè)方面，水權(quán)分配本身并不能使權(quán)利自動(dòng)明晰，還需要建立健全水權(quán)的實(shí)施保障制度，保障分配水權(quán)的有效落實(shí)。為此，全流域和各?。ㄗ灾螀^(qū)）需要建立健全水資源的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系、水量調(diào)度體系、監(jiān)管體系以及合理的水價(jià)體系等一系列實(shí)施保障制度，這對(duì)于建立一個(gè)健康有序的水權(quán)市場(chǎng)具有長(zhǎng)期重要性。水權(quán)的分配也并非越細(xì)越好，水權(quán)即使細(xì)化到農(nóng)戶，由于無法有效保障實(shí)施，反而使分配流于形式，而且這個(gè)層次上難以發(fā)展出有規(guī)模的水市場(chǎng)。在黃河流域，建議按照總量控制的思路，以取水許可制度為依據(jù)，原則上可將水權(quán)分配落實(shí)到市縣和灌區(qū)，部分有條件的灌區(qū)可分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或支斗渠口，不推薦進(jìn)一步細(xì)分到農(nóng)戶。在宏觀水權(quán)管理體系中，灌區(qū)或灌域可作為基本實(shí)施單元，重點(diǎn)是強(qiáng)化總量控制。灌區(qū)或灌域內(nèi)部的水資源管理，在改進(jìn)完善現(xiàn)有計(jì)劃供水體系的同時(shí)，重點(diǎn)強(qiáng)化微觀的定額管理。

2.切實(shí)保護(hù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民權(quán)益

在工農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)換中，相對(duì)于工業(yè)，農(nóng)業(yè)是脆弱的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢(shì)群體。工業(yè)用水效益大大高于農(nóng)業(yè)用水，工業(yè)的成本支付能力大大強(qiáng)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。因此，在水權(quán)轉(zhuǎn)換工作中，地方政府和管理部門應(yīng)高度重視保護(hù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的權(quán)益。在水權(quán)轉(zhuǎn)換的制度設(shè)計(jì)和政策實(shí)施過程中，建議貫徹落實(shí)以下三個(gè)原則：水權(quán)轉(zhuǎn)換發(fā)生的各種費(fèi)用和成本，原則上應(yīng)由工業(yè)企業(yè)全額負(fù)擔(dān)；由于水權(quán)轉(zhuǎn)換而導(dǎo)致的各種利益損失，原則上應(yīng)由工業(yè)企業(yè)足額補(bǔ)償；與水權(quán)轉(zhuǎn)換伴隨的各種風(fēng)險(xiǎn)，原則上應(yīng)主要由工業(yè)企業(yè)承擔(dān)。只有貫徹落實(shí)以上三個(gè)原則，才是真正兼顧公平和效率。目前水利部規(guī)定的水權(quán)轉(zhuǎn)換費(fèi)用中，包括節(jié)水工程建設(shè)費(fèi)用、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用、更新改造費(fèi)用、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償費(fèi)以及必要的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。從試點(diǎn)情況來看，節(jié)水工程建設(shè)費(fèi)用落實(shí)較好，其他費(fèi)用不能有效落實(shí)已成為突出問題，應(yīng)在下一步工作中著力解決。由于水權(quán)轉(zhuǎn)換的期限目前設(shè)定為25年，更新改造、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用主要發(fā)生在遠(yuǎn)期，建議管理部門設(shè)立專門基金，定向用于水權(quán)轉(zhuǎn)換期灌區(qū)發(fā)生的各種相關(guān)費(fèi)用。基金的資金來源以工業(yè)企業(yè)支付的水權(quán)轉(zhuǎn)換費(fèi)為主，財(cái)政資金可以補(bǔ)貼一部分。

3.籌建黃河流域“水銀行”

水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)，目前主要是采用“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的方式，這是一種初級(jí)的市場(chǎng)形式，也伴隨著很高的交易成本，難以開展跨行政區(qū)的水權(quán)交易。從有利于降低交易成本角度考慮，最有效的市場(chǎng)形式是“水銀行”?！八y行”顧名思義，好比是一個(gè)虛擬的銀行，用水有富余的用戶將節(jié)余的用水指標(biāo)存入其中，水短缺的用戶向其拆借。水資源流動(dòng)性強(qiáng)，水文波動(dòng)性大，供給和需求之間常常有很大的時(shí)空差距，使用一對(duì)一式的現(xiàn)貨交易形式成本很高，通過“水銀行”可以大大降低交易成本，美國西部的水市場(chǎng)就大量采用了這種市場(chǎng)形式。建議黃河在?。ㄗ灾螀^(qū)）和流域兩個(gè)層次上建立“水銀行”：在?。ㄗ灾螀^(qū)）層次，沿黃各?。ㄗ灾螀^(qū)）水利廳可分別建立一個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）內(nèi)的“水銀行”；在流域?qū)哟危牲S委建立一個(gè)全流域的 “水銀行”。有了“水銀行”這樣的公共交易平臺(tái)，賣家將節(jié)余水量存儲(chǔ)在“水銀行”中，買家直接從“水銀行”購買，這樣買家和賣家不直接發(fā)生關(guān)系，打破了時(shí)空界限，就能夠?qū)崿F(xiàn)跨行政區(qū)的、跨?。ㄗ灾螀^(qū)）的、甚至跨年度的水權(quán)交易。“水銀行”是一種比較高級(jí)的市場(chǎng)形式，相對(duì)于現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)和技術(shù)條件可能有些超前，但可以作為黃河流域水市場(chǎng)發(fā)展的一個(gè)方向。

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