環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析初探

金書秦宋國(guó)君

(1.農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心北京100810;2.中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所北京100872)

環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析初探

金書秦1宋國(guó)君2

(1.農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心北京100810;2.中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所北京100872)

已有的研究在環(huán)境價(jià)值評(píng)估方面取得了較大進(jìn)展,這可作為費(fèi)用效益分析的基本工具,但對(duì)環(huán)境政策的費(fèi)效分析仍顯匱乏,且主要集中于整體分析,沒有深入到干系人,政策建議的意義不大。單一追求貨幣化可能會(huì)使費(fèi)效分析走向極端,建議將費(fèi)用和效益分類,以多維的向量形式表達(dá)?；诟上等说姆治隹梢允拐吒倪M(jìn)首先在最薄弱的環(huán)節(jié)進(jìn)行,福利最低的受體最先享受增加的收益,效率和公平在環(huán)境政策中同時(shí)得以實(shí)現(xiàn)。

環(huán)境保護(hù);政策;費(fèi)用效益分析

環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的內(nèi)容就是環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)問題。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的最重要任務(wù)就是將環(huán)境保護(hù)政策或工程所帶來效益較為客觀地顯現(xiàn)出來,費(fèi)用效益分析正是完成這項(xiàng)任務(wù)最有說服力的工具。我國(guó)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展近三十年來,主要的研究領(lǐng)域是環(huán)境政策,包括政策的設(shè)計(jì)、分析和評(píng)估等,這些研究主要是基于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的初步分析,研究的結(jié)論通常是對(duì)環(huán)境政策效果的淺層描述。由于缺少有效的費(fèi)用效益分析的方法和工具,研究結(jié)果通常只能對(duì)現(xiàn)有的政策進(jìn)行局部修正,回答不了“該項(xiàng)政策是否原本就無效率或低效率”的問題。費(fèi)用效益分析是環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)核心內(nèi)容,是未來研究需要重點(diǎn)深入的領(lǐng)域。

1 環(huán)境費(fèi)用效益分析研究綜述

1.1 國(guó)外研究綜述

費(fèi)用效益分析的思想最初起源于法國(guó)人杜波伊特(JulesDupuit),在其1844年寫的《論公共工程效用的衡量》中指出:總的來說,公共工程的效益和公共工程將產(chǎn)生的直接收入通常不是一回事。美國(guó)的政府機(jī)構(gòu)1936年開始在水利建設(shè)項(xiàng)目中進(jìn)行費(fèi)用效益分析。

美國(guó)環(huán)保署的《經(jīng)濟(jì)分析導(dǎo)則》[1]是EPA為了提高決策水平而做出的持續(xù)努力的一部份,該導(dǎo)則為環(huán)境管理和政策的成本、效益、經(jīng)濟(jì)影響提供分析的基本框架。該導(dǎo)則將環(huán)境政策的效益分成人類健康、愉悅、生態(tài)效益、減少物質(zhì)損害四類,并給出了相應(yīng)的常用評(píng)價(jià)方法,包括趨避行為法、陳述偏好法、醫(yī)療成本法、生產(chǎn)函數(shù)法等。

環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域費(fèi)用效益分析的成果多見于美國(guó)的未來資源研究所(RFF)成員,如弗里曼(A.Myrick Freeman)是環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行價(jià)值評(píng)估的集大成者,他對(duì)于環(huán)境價(jià)值評(píng)估方法的研究是費(fèi)用效益分析最基礎(chǔ)和常用的工具。在其1979出版的《環(huán)境改善的效益》(The Benefits of Environmental I

mprovement)中描述了當(dāng)時(shí)效益分析技術(shù)的狀況,接下來在1993年又出版了《環(huán)境與資源價(jià)值評(píng)估:理論和方法》(The Measurement of Environmental and Resource Values:Theory and Methods),系統(tǒng)地提出了環(huán)境與資源價(jià)值評(píng)估的方法和理論,很大程度上解決了環(huán)境價(jià)值難以量化的難題。通過建立各種劑量反應(yīng)關(guān)系,眾多的環(huán)境價(jià)值定量方法在他的書中歸納出來,如對(duì)健康和壽命的評(píng)價(jià)、房地產(chǎn)價(jià)值模型等。

RFF成員克尼斯(Kneese)首次嘗試在環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行費(fèi)用效益分析,在《環(huán)境保護(hù)的費(fèi)用-效益分析》(1984年)中[2],他綜合了波特內(nèi)(Paul R.Portney)、拉斯韋爾(Harold D Lasswell)等人的研究,對(duì)美國(guó)部分地區(qū)的空氣污染、酸雨、水污染的控制和改善進(jìn)行了效益方面的評(píng)估。這項(xiàng)研究是極具價(jià)值的,通過直觀的數(shù)據(jù)給決策者傳達(dá)環(huán)境質(zhì)量改善后的貨幣化收益。

RFF的費(fèi)用效益分析小組在2006年對(duì)哥倫比亞的環(huán)境政策效果與效率進(jìn)行了分析[3]。在這項(xiàng)研究中,研究者對(duì)哥倫比亞的大氣、水、土地、氣候變化等領(lǐng)域的環(huán)境政策進(jìn)行了分析,該研究判斷政策有效性的主要依據(jù)就是看政策的實(shí)施是否達(dá)到當(dāng)初的設(shè)計(jì)目標(biāo),采取的主要分析方法就是目標(biāo)-現(xiàn)狀對(duì)比,在總體上有一些對(duì)費(fèi)用和效果的評(píng)估。因此嚴(yán)格意義上講,這只是一份政策評(píng)估報(bào)告,并不是一項(xiàng)專門的費(fèi)用效益分析研究。

M M.Hufschmidt著、過孝民等譯的《環(huán)境經(jīng)濟(jì)評(píng)估指引:環(huán)境、自然系統(tǒng)與發(fā)展》(1989年)繼承了RFF的眾多研究,并明確提出對(duì)受體的分析,將基本統(tǒng)計(jì)方法、回歸分析方法、物質(zhì)與能量守恒方法確定環(huán)境變化對(duì)“受體”的影響[4]。盡管如此,這里的“受體”關(guān)注的仍然是“自然體”,也就是指沒有將“社會(huì)性”考慮進(jìn)去的單個(gè)自然屬性的物體,例如對(duì)植物葉子的影響、對(duì)人體生理健康的影響等。而沒有進(jìn)一步將這些“受體”與“關(guān)系”、“利益”等聯(lián)系起來,這些研究在建立“劑量-反應(yīng)”關(guān)系上有較大的貢獻(xiàn),但仍然沒有涉及到干系人的分析。

1.2 國(guó)內(nèi)研究綜述

國(guó)內(nèi)的研究基本屬于對(duì)國(guó)外研究的追隨,這從研究的時(shí)間上得以體現(xiàn)。1980至1990年代,我國(guó)相繼出現(xiàn)了在環(huán)境污染損失評(píng)估、環(huán)境質(zhì)量改善效益評(píng)價(jià)等與費(fèi)用效益分析緊密相關(guān)的研究。

劉鴻亮主編的《環(huán)境費(fèi)用效益分析方法及實(shí)例》(1988)[5],是國(guó)內(nèi)學(xué)者第一次就環(huán)境政策(書中用環(huán)境決策)的理論和方法進(jìn)行較為系統(tǒng)的闡述,該書指出了費(fèi)用效益分析在環(huán)境決策中的本質(zhì)用途:那就是對(duì)為實(shí)現(xiàn)某一環(huán)境目標(biāo)的眾多環(huán)境政策進(jìn)行排序、擇優(yōu)。在其理論部分也提到“費(fèi)用效益分析的目的應(yīng)該在于對(duì)已查明的每一個(gè)效益和費(fèi)用定價(jià)值”,這在一定程度上與本研究的干系人分析的思想相一致。但是,在該研究的實(shí)證部分,環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析仍然是總體上的,即結(jié)論中只給出一個(gè)總體上的費(fèi)-效比,并沒有得到不同干系人所受的影響。在這之后國(guó)內(nèi)鮮有對(duì)環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析,相關(guān)的研究主要關(guān)注污染損失定量方法、項(xiàng)目或工程評(píng)價(jià)等[6]。如夏光的一項(xiàng)研究估算了中國(guó)在二十世紀(jì)九十年代期間由于環(huán)境污染而帶來的損失[7]。宋國(guó)君等對(duì)淮河流域水環(huán)境保護(hù)政策進(jìn)行了全面的評(píng)估[8],盡管該研究沒有著重于費(fèi)用效益上的評(píng)估,但提出了政策評(píng)估的一個(gè)基本問題和思路,即要得出可靠的評(píng)估結(jié)論,不能依靠單一的評(píng)估方法或信息來源,而應(yīng)當(dāng)用不同的方法或途徑得到可相互核實(shí)、印證的評(píng)估結(jié)論。

綜合以上對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境費(fèi)用效益分析方面的研究,可以看出對(duì)于環(huán)境外部性的量化研究已經(jīng)取得一定的進(jìn)展,在資源價(jià)值評(píng)價(jià)、污染損失評(píng)估、環(huán)境效益貨幣化的方面已經(jīng)初步形成了一套體系,盡管仍不成熟。但是,在環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析方面仍然存在以上兩方面問題:

(1)大多數(shù)的費(fèi)用效益分析僅僅止步于對(duì)污染物排放量減少或濃度減少的評(píng)估,很少深入到由于環(huán)境質(zhì)量改善而導(dǎo)致的受體影響,特別是忽視了環(huán)境政策中費(fèi)用的分擔(dān)和效益的分享問題。因此,已有的研究往往過分強(qiáng)調(diào)總體的效率,即總的費(fèi)用效益比,但缺乏公平性方面的考慮。

(2)少有對(duì)環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析。大部分集中于對(duì)環(huán)境工程、項(xiàng)目等單個(gè)環(huán)境行為的費(fèi)用效益分析或評(píng)估,而環(huán)境政策的影響顯然更加廣泛和復(fù)雜,更加具有進(jìn)行費(fèi)用效益分析的必要。

2 費(fèi)用效益分析研究的幾個(gè)關(guān)鍵問題

針對(duì)上文歸納的兩方面問題,本文認(rèn)為在改進(jìn)環(huán)境政策的費(fèi)用效益分析方法上,有兩個(gè)關(guān)鍵性問題值得進(jìn)一步探討。首先就是對(duì)政策費(fèi)用和效益的分離、分類,使得費(fèi)用效益分析的結(jié)論在多種維度上具有可比性,而不是單單的貨幣維度。其次,費(fèi)用效益分析不僅要考慮政策的總體效率,更要考慮政策對(duì)于不同人群的費(fèi)用分擔(dān)和效果分享狀況,因?yàn)楣揭彩枪舱咝枰紤]的的重要方面。

2.1 費(fèi)用和效益的分離、分類

政策的費(fèi)用/成本包括政策的執(zhí)行成本(主體是政府,用于政策制定、實(shí)施、監(jiān)管成本)和遵守成本(主體是企業(yè),為達(dá)到某項(xiàng)政策規(guī)定所需投入的設(shè)備、材料、人員等成本)。在費(fèi)用方面只考慮為達(dá)到政策目標(biāo)而發(fā)生的直接費(fèi)用,間接的費(fèi)用將被納入效益的考慮,只不過是負(fù)的效益。由于費(fèi)用的發(fā)生通常是確定的,所以費(fèi)用的計(jì)量較之效益的計(jì)量更為簡(jiǎn)單,為了表述簡(jiǎn)潔,下文主要針對(duì)的對(duì)象是效益,但所說的方法也同樣適用于費(fèi)用的計(jì)量。

首先是政策效果的判別。環(huán)境政策效果的判別包括效果的確認(rèn)和分離兩部分,但這兩部分不是獨(dú)立或具有先后順序的兩個(gè)步驟,兩者可以同步或交叉進(jìn)行。政策效果的確認(rèn)可以通過監(jiān)測(cè)、或者人身感受來獲得,分離則更為復(fù)雜,要避免重復(fù)計(jì)算,即要把同時(shí)發(fā)生的政策效果分配給不同的政策。環(huán)境政策效果的分離不僅要借助于一般的環(huán)境科學(xué)監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè),也可借助調(diào)查、訪談等社會(huì)學(xué)方法,并強(qiáng)調(diào)這些方法在反映政策公平方面的作用。

其次是從效果轉(zhuǎn)化為效益。從政策效果到政策效益,要經(jīng)過一個(gè)量化、貨幣化的過程。也就是要把以環(huán)境科學(xué)語言表述的政策結(jié)果轉(zhuǎn)化為用經(jīng)濟(jì)學(xué)或數(shù)學(xué)的語言表述的政策收益。一部分環(huán)境政策的效果可以通過市場(chǎng)價(jià)格直接反映出來,這部分效果轉(zhuǎn)化為可衡量、可核查的經(jīng)濟(jì)效益,可用精確的貨幣化數(shù)值表示;而另一部分(且往往是大部分)效果卻不能或暫時(shí)不能進(jìn)入市場(chǎng),沒有真實(shí)的市場(chǎng)價(jià)格,但卻是具有價(jià)值的,這部分效果以非貨幣的形式表示,生態(tài)效益或社會(huì)效益(如人均壽命提高1年)。一般的環(huán)境價(jià)值評(píng)估研究通常將第二種效果通過估算轉(zhuǎn)化為貨幣價(jià)值,進(jìn)而與第一種效益相加,得出以貨幣數(shù)值表示的總效益。但是根據(jù)數(shù)學(xué)常識(shí),一個(gè)精確的數(shù)值與一個(gè)近似數(shù)值相加后,其加和值的精度是與近似值的精度相同的,這反而使得原本部分精確的政策效果變得完全不精確。況且,在對(duì)環(huán)境效果進(jìn)行貨幣化估算時(shí),不同標(biāo)準(zhǔn)和模型下計(jì)算出來的結(jié)果差異動(dòng)則成倍,甚至數(shù)量級(jí)都不一樣。因此,看似精確的數(shù)字實(shí)際上是完全不精確的。

本文認(rèn)為,效益的表達(dá)不應(yīng)當(dāng)局限于用單一的貨幣單位衡量,而應(yīng)將其分類,以向量的形式表示,可以是二維、三維、多維向量。采用幾維取決于對(duì)效益的分類,有幾類就有幾維。政策的凈效益是效益向量和費(fèi)用向量加和,而不僅是數(shù)字的加和。如圖1所示,該圖中將費(fèi)用和效益分成貨幣化和非貨幣化兩類,例如E1=(100元,周邊群眾舒適度提高10%),費(fèi)用和效益分別是坐標(biāo)系中的一個(gè)二維向量,政策的凈效益是效益向量與費(fèi)用向量的差向量。

圖1 環(huán)境政策費(fèi)用、效益向量

2.2 干系人分析:效率和公平的統(tǒng)一

基于干系人分析的費(fèi)用效益評(píng)估方法見圖2。圖中將費(fèi)用效益分析作為政策設(shè)計(jì)或預(yù)評(píng)估階段的分析工具,目的是在眾多的可選政策集合中選取最有效的一組,以實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。首先是將政策所涉及的干系人識(shí)別出來,進(jìn)而對(duì)各干系人在該政策組合下所支付的費(fèi)用(Ci)和獲得的效益(Bi)進(jìn)行分析,得出凈收益(NBi)或費(fèi)效比(B/C),通過對(duì)不同干系人的凈收益進(jìn)行向量加和,最后得出政策的總凈收益或費(fèi)效比。政策手段篩選的原則一方面是政策的總凈收益最大,另一方面是各干系人能夠享受到與其支付的費(fèi)用相稱的政策收益,決策者在權(quán)衡公平和效率之后作出最終的政策選擇。

特別地,考慮到代際外部性,后代雖然無法直接分擔(dān)和分享政策的成本、收益,但是他們卻不得不承受一部分政策的后果,且由于長(zhǎng)時(shí)間跨度的累積,這部分政策后果有時(shí)候甚至大過發(fā)生在當(dāng)代的后果。因此,在干系人的識(shí)別中,后代也應(yīng)當(dāng)作為重要的一類。

3 小結(jié)

圖2 基于干系人分析的環(huán)境政策費(fèi)用效益評(píng)估

理想的公共政策應(yīng)該是使每個(gè)干系人都受益,也就是對(duì)每個(gè)干系人而言都是費(fèi)用有效的,這樣才能促進(jìn)形成一個(gè)良性的政策作用機(jī)制[9]。實(shí)際上,任何完美的初始設(shè)計(jì)都不可避免政策的失效或低效,但這些失效或低效并不是存在于政策的全過程,可能僅存在于某些細(xì)微環(huán)節(jié)。因此,若將發(fā)生在不同干系人身上的費(fèi)用效益分析清楚了,也就很容易找出環(huán)境政策改進(jìn)的具體環(huán)節(jié)了。基于干系人的費(fèi)用效益分析,既能實(shí)現(xiàn)對(duì)政策總體費(fèi)用有效性作出判斷,按照效率對(duì)不同環(huán)境政策進(jìn)行優(yōu)先性排序;又能關(guān)注受政策影響的個(gè)體,看其所支付的費(fèi)用與享受的效益是否對(duì)等,關(guān)注弱勢(shì)群體,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。基于干系人的費(fèi)用效益分析的重要意義就在于能夠首先從整個(gè)政策過程中費(fèi)用效益最差的環(huán)節(jié)進(jìn)行改進(jìn),所提高的福利歸原本福利最差的人擁有,可以說,這種改進(jìn)是“邊際”概念(效率)和公平原則的完美統(tǒng)一和實(shí)現(xiàn)。綜上,本文的結(jié)論如下:

(1)費(fèi)用效益分析可應(yīng)用在環(huán)境政策的評(píng)估、排序、和優(yōu)化中,是環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心內(nèi)容,但目前缺乏研究,導(dǎo)致政策的設(shè)計(jì)、分析和評(píng)估停留在較低水平;

(2)費(fèi)用效益分析是環(huán)境政策效率和效果定量化的方法,但追求用單一的貨幣化計(jì)量可能會(huì)導(dǎo)致比定性描述更大的誤差,對(duì)費(fèi)用和效益進(jìn)行分類、多維度的向量表達(dá)方式更能放映真實(shí)狀況,也能達(dá)到定量化的目標(biāo)。

(3)基于干系人的費(fèi)用效益分析既可以考察政策整體效率,又可以判斷受政策影響的個(gè)體的福利狀況,有利于政策改進(jìn)從最需解決的問題著手,同時(shí)實(shí)現(xiàn)政策的效率和公平目標(biāo)。

[1]EPA.Guidelines for Preparing Economic Analysis[R].U.S.EPA,2000.

[2](美)克尼斯著,章子中,王燕清譯.環(huán)境保護(hù)的費(fèi)用-效益分析[M].北京:中國(guó)展望出版社,1989.

[3]Allen Blackman,Richard Morgenstern,etc.Review of the efficiency and effectiveness of Colombia’s environmental policies[R].Washington,DC:Resource for the Future,2006.

[4]M M.Hufschmidt著,過孝民等譯.環(huán)境經(jīng)濟(jì)評(píng)估指引:環(huán)境、自然系統(tǒng)與發(fā)展[M].臺(tái)灣:科技圖書股份有限公司,1989.

[5]劉鴻亮主編.環(huán)境費(fèi)用效益分析方法及實(shí)例[M].北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社,1988.

[6]徐嵩齡.中國(guó)環(huán)境破壞的經(jīng)濟(jì)損失計(jì)量實(shí)力與理論研究[M].北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社,1998.

[7]夏光.中國(guó)環(huán)境污染損失的經(jīng)濟(jì)計(jì)量與研究[M].北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社,1998.

[8]宋國(guó)君譚炳卿等編著.中國(guó)淮河流域水環(huán)境保護(hù)政策評(píng)估[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007.

[9](美)W illiam N.Dunn著,謝明譯.公共政策分析導(dǎo)論[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002.

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A

1673-288X(2010)06-0001-04

金書秦(1984—),男,江西新建人,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,助理研究員,研究領(lǐng)域?yàn)榄h(huán)境經(jīng)濟(jì)理論、流域治理、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展等。