公眾參與城市濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的探討

鄺奕軒

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院北京 100102)

公眾參與城市濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的探討

鄺奕軒

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院北京 100102)

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的繼續(xù)推進(jìn),城市濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)將面臨巨大的壓力,對(duì)城市濕地生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效的保護(hù),可以實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的最佳結(jié)合。本文對(duì)城市濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)以社區(qū)為基礎(chǔ),對(duì)公眾參與的目的、公眾識(shí)別、公眾參與方法進(jìn)行了探討。

公眾;城市濕地;保護(hù)

世界上絕大部分歷史文化名城都與濕地密切相關(guān),自古以來(lái),人們依水而居,逐漸發(fā)展成了不同大小、不同風(fēng)格的城市濕地周邊既是人類(lèi)擇居的理想場(chǎng)所,又具備城市發(fā)展的客觀條件。千百年來(lái),人們享受著大自然給予的恩賜,卻在片面追求城市效率的同時(shí),忽略了濕地的功能與效益,大量的濕地被城市化進(jìn)程蠶食,工業(yè)及生活污水使得城市濕地的水質(zhì)不斷下降。由于濕地消失和退化引發(fā)的洪災(zāi)隱患、水體污染、環(huán)境惡化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸效應(yīng)是世界各地城市化過(guò)程中的通病之一,這表面上看是一個(gè)局部問(wèn)題,實(shí)則是關(guān)系到整個(gè)城市可持續(xù)發(fā)展的全局性關(guān)鍵問(wèn)題。因此,研究城市濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù),實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的最佳結(jié)合點(diǎn)是很有現(xiàn)實(shí)意義的。

1 城市濕地的內(nèi)涵

我國(guó)學(xué)者研究城市濕地的過(guò)程中,對(duì)城市濕地的內(nèi)涵作了各自的理解,但共同的觀點(diǎn)是城市濕地是分布于城市 (鎮(zhèn)),受城市影響,在生態(tài)學(xué)屬性、景觀格局和功能服務(wù)等方面已明顯不同于自然濕地的人工、半人工或城市建設(shè)中殘留的自然濕地[1-2]。值得注意的是,我國(guó)學(xué)者對(duì)于城市濕地中的城市地域并沒(méi)有給予明確的劃分。陳彥光認(rèn)為,常用的城市地域概念包括城區(qū)、城市化地區(qū)和都市區(qū)等[3]。本文研究所定義的城市濕地是指,城市化地區(qū)的海岸與河口、河岸、淺水湖沼、水源保護(hù)區(qū)、自然和人工池塘以及污水處理廠(chǎng)等具有水陸過(guò)渡性質(zhì)的生態(tài)系統(tǒng)。

2 公眾參與和城市濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)

2.1 城市濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)研究進(jìn)展

從資源學(xué)的角度來(lái)看,城市濕地作為一種資源,其資源特征十分明顯。事實(shí)上,濕地是地球上最有生產(chǎn)性的生態(tài)系統(tǒng),濕地是具有多功能的資源[4]。由此可見(jiàn),本文討論的城市濕地,是自然環(huán)境。自然環(huán)境又分為兩個(gè)方面,一是以自然生態(tài)的形式存在的環(huán)境,如水土資源、生物資源等。自然環(huán)境的另一方面是涉及到人類(lèi)活動(dòng)效果的環(huán)境,水污染、空氣污染等,它們存在的載體也常常是自然資源,它們?cè)谌祟?lèi)作為資源而利用的時(shí)候是自然資源,作為人類(lèi)污染的對(duì)立面而存在時(shí)則為環(huán)境。因此,城市濕地資源與城市濕地生態(tài)環(huán)境就成了含義不同的兩個(gè)概念,前者為人類(lèi)作為資源而利用,就值得消耗;而后者是一個(gè)需要保護(hù)的對(duì)象。國(guó)內(nèi)外研究表明,伴隨城市化過(guò)程消失最快的成分就有濕地[5-6]。因此,國(guó)內(nèi)外學(xué)者從管理、制度和經(jīng)濟(jì)角度對(duì)城市濕地保護(hù)對(duì)策進(jìn)行了研究,對(duì)于公眾參與也給予關(guān)注。本文將在眾多學(xué)者對(duì)公眾參與城市濕地生態(tài)保護(hù)的研究基礎(chǔ)上,深入探討公眾參與。

2.2 公眾參與的目的

公眾參與來(lái)源于允許所有公民參與到政府決策這一民主意愿。盡管民主政治中要求被公民選舉的政府官員必須代表公眾的利益,但是公民們常常抓住各種機(jī)會(huì)代表他們自己,并直接參與到政府規(guī)劃中。同時(shí),涉及城市濕地的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題非常復(fù)雜,這如上文提到,城市濕地資源可廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境調(diào)節(jié)等領(lǐng)域。因此,不同的公眾涉及的利益不同,因此,公眾仍然熱切希望自己的意見(jiàn)能夠直接反映給政府,而不是通過(guò)官員們間接反映上去。

2.2.1 行政管理部門(mén)與公民目標(biāo)的比較

在針對(duì)行政部門(mén)的決策進(jìn)行公眾參與的過(guò)程中,公民和行政部門(mén)并不總是對(duì)決策有共同的目標(biāo),公眾參與有多個(gè)目標(biāo)：改進(jìn)一些很可能影響社區(qū)和環(huán)境的決策;給公眾表達(dá)自己的意見(jiàn)和聽(tīng)取別人意見(jiàn)的機(jī)會(huì);使公眾有機(jī)會(huì)影響決策結(jié)果;評(píng)估公眾對(duì)項(xiàng)目的接受程度,增加緩沖措施;平息公眾對(duì)行政部門(mén)計(jì)劃可能的反對(duì)意見(jiàn);建立行政部門(mén)及其決議過(guò)程的合法性;滿(mǎn)足參與公眾在法律上的要求;建立行政部門(mén)與公民間的雙向交流。

一般來(lái)說(shuō),行政部門(mén)和公眾在某些目標(biāo)上的態(tài)度是共同的,如二者可能都會(huì)對(duì)雙向的信息交流感興趣。但事實(shí)上,行政部門(mén)的一些目標(biāo)與公眾要求的目標(biāo)往往沒(méi)有關(guān)聯(lián),反之亦然。比如,行政部門(mén)可能把公眾參與看成是滿(mǎn)足公眾法律要求的一種練習(xí),而公眾這樣做的原因是他們想在政府決策過(guò)程中表達(dá)自己的意見(jiàn),后者認(rèn)為公眾參與給了他們一個(gè)機(jī)會(huì)去聽(tīng)取行政部門(mén)的決策過(guò)程,或者與行政部門(mén)分享他們關(guān)心的焦點(diǎn)問(wèn)題。公眾參與是一個(gè)政府確實(shí)對(duì)公民意見(jiàn)感興趣的過(guò)程或僅僅是一種表面上的公眾參與問(wèn)題,將會(huì)使公眾參與的影響程度不一樣。有學(xué)者認(rèn)為公眾參與是一種中立的社會(huì)管理工具,所有的參與公眾都能完全接受它的管理。它必須被理解為一種社會(huì)政治舞臺(tái)上的工具,一種被設(shè)計(jì)用來(lái)滿(mǎn)足社會(huì)某部分政治影響需要的工具。因此,公眾參與可以被看作與行政部門(mén)都可以用于實(shí)現(xiàn)他們自己目的的一種工具[7]。

2.2.2 公眾參與水平

在廣泛引用的那些有關(guān)公眾參與程序的評(píng)論性文章中,Arnstein(1969)的評(píng)述較有邏輯性,[8]將公眾參與水平描述為三類(lèi)：無(wú)公眾參與,象征性公眾參與和公民決定型公眾參與。這些等級(jí)包含了公眾參與的所有類(lèi)型,他們的區(qū)分之處在于,不同等級(jí)包含了公眾參與的所有類(lèi)型,他們的區(qū)分之處在于,不同等級(jí)進(jìn)行的是空洞的例行公事型的公眾參與,還是真正意義上的能夠影響決策結(jié)果的公眾參與。

當(dāng)行政部門(mén)企圖通過(guò)強(qiáng)迫、操縱或者替換手段來(lái)改變公眾意愿時(shí),第一類(lèi)公眾參與級(jí)別就會(huì)出現(xiàn),Arnstein稱(chēng)這些手段為真正意義公眾參與的替代物,這時(shí),行政部門(mén)的真正目的不是讓公民參與到規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目中去,而是讓決策者“教育”或“治療”那些參與者。(中國(guó)城市濕地中的案例)。當(dāng)公眾被允許參與到行政部門(mén)的各種會(huì)議當(dāng)中,他們的參與對(duì)政府決策造成的效果很小互毆沒(méi)有效果時(shí),象征性公眾參與就會(huì)出現(xiàn),“提供信息”和“咨詢(xún)”是這一級(jí)別的特點(diǎn),Arnstein聲稱(chēng),當(dāng)決策者營(yíng)造了一種提供信息和咨詢(xún)的參與氛圍時(shí),公民可以真正的聽(tīng)到政府的政策或者讓政府聽(tīng)到本人的意見(jiàn)。但是在這種條件下,公民仍然缺少讓本人的意見(jiàn)受到掌權(quán)者注意的能力。Arnstein稱(chēng)最后一類(lèi)為公眾決定級(jí),這一級(jí)別主張發(fā)展公眾代理的合伙關(guān)系和公眾控制程序。對(duì)他的這一最高參與級(jí)別來(lái)說(shuō),公眾決策可在談判決策和投票權(quán)范圍內(nèi)變化。然而,這些最高級(jí)別的公眾參與常常是很難達(dá)到的,因?yàn)橐话銇?lái)說(shuō),行政部門(mén)是很難主動(dòng)放棄管理控制權(quán)的。正是民主與效率兩方面的優(yōu)勢(shì),以及對(duì)政府管理能力的懷疑,導(dǎo)致了對(duì)公眾參與城市濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一致性強(qiáng)調(diào)。因此,公眾決定級(jí)的參與方式應(yīng)成為今后我國(guó)公民參與城市濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)模式。

2.3 公眾識(shí)別

執(zhí)行公眾參與政策的第一步是識(shí)別公眾。公眾不是單一群體,而是多樣化、持續(xù)變動(dòng)的利益和聯(lián)盟集合體。因此,“公眾”包含許多種,每一種都對(duì)應(yīng)一種利益受到影響的一類(lèi)公眾。

下面是公共項(xiàng)目和法規(guī)決議可能影響公民的一些途徑[9]：鄰里關(guān)系,即在項(xiàng)目欲開(kāi)展地區(qū)附近居住的人們常常會(huì)關(guān)心一些因素,如污染的增加情況、財(cái)產(chǎn)的減少或者對(duì)本地社區(qū)利益潛在的影響情況等;經(jīng)濟(jì)關(guān)系,即一些團(tuán)體,如土地開(kāi)發(fā)商可能會(huì)對(duì)行政部門(mén)的法規(guī)決議有很強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)方面的興趣;使用關(guān)系,即目前一些設(shè)施的使用者,如徒步旅行者或垂釣愛(ài)好者,在新項(xiàng)目和新法規(guī)執(zhí)行時(shí),可能會(huì)感到受威脅;社會(huì)和環(huán)境問(wèn)題,即公眾可能對(duì)項(xiàng)目提案對(duì)社會(huì)公平、文化多樣性以及人們及其生活的環(huán)境造成的影響等方面感興趣;價(jià)值關(guān)系,即具有某種執(zhí)著的信仰團(tuán)體 (如支持非人類(lèi)物種的團(tuán)體)可能也會(huì)對(duì)項(xiàng)目和法規(guī)提案感興趣。

公眾參與專(zhuān)家將公眾識(shí)別分為三類(lèi)：自我識(shí)別、群體識(shí)別以及第三方識(shí)別。在自我識(shí)別過(guò)程中,公眾和團(tuán)體主動(dòng)表達(dá)他們的意愿。提出項(xiàng)目和政策提案的行政部門(mén),通過(guò)在開(kāi)始組織公眾聽(tīng)證會(huì)或者公布行政部門(mén)與人們聯(lián)系的電話(huà)和地址的方式能夠推動(dòng)實(shí)現(xiàn)自我識(shí)別。當(dāng)行政部門(mén)的職員積極地識(shí)別并與潛在的利益團(tuán)體聯(lián)系時(shí),就出現(xiàn)了群體識(shí)別。群體識(shí)別方法在表 1中列出。最后一種識(shí)別的技術(shù)稱(chēng)為第三方識(shí)別。團(tuán)體和個(gè)人可以向行政部門(mén)提議把其他的團(tuán)體或個(gè)人包括到公眾參與過(guò)程中。

識(shí)別感興趣的公眾和團(tuán)體僅僅是設(shè)計(jì)公眾參與程序中的一步,這一步一旦完成,行政部門(mén)在進(jìn)行決策時(shí)至少可以初步使用一種或多種方法到感興趣的群體身上。

2.4 公眾參與方法

一個(gè)行政部門(mén)設(shè)計(jì)的公眾參與程序可以借用很多方法。下列這些有代表性的因素常常影響到一個(gè)行政部門(mén)選擇公眾參與的方法：該行政部門(mén)的目標(biāo)、時(shí)間、資源限制、議題和意見(jiàn)的范圍以及感興趣人群在地理上的分配情況。

2.4.1 基于會(huì)議的公眾參與方法

項(xiàng)目倡導(dǎo)者常常依賴(lài)一種或多種會(huì)議來(lái)同感興趣群體交換信息：公眾聽(tīng)證會(huì),大型公眾會(huì)議,公眾委員會(huì),中心小組,非正式的小型團(tuán)體會(huì)議,顧問(wèn)團(tuán) (如特別工作組合公民委員會(huì))。行政部門(mén)在提出項(xiàng)目議案時(shí)常常采取公眾聽(tīng)證會(huì)的形式,這種形式是一種最為嚴(yán)格的公眾參與方法,發(fā)言非常正式,參與者間很少進(jìn)行交流。大型團(tuán)體會(huì)議的嚴(yán)格性較聽(tīng)證會(huì)低,但是對(duì)公眾來(lái)說(shuō),除了那些非常健談的人之外,大部分人仍然很難直接表達(dá)自己的意見(jiàn)。雖然如此,公眾會(huì)議和聽(tīng)證會(huì)仍然能夠推動(dòng)大量的信息產(chǎn)生,而回答會(huì)議或者座談小組也會(huì)使行政部門(mén)與公民的雙向交流成為可能。

表 1 受行政部門(mén)提案潛在影響團(tuán)體的群體識(shí)別

表 2 非會(huì)議公眾參與方法

公眾委員會(huì)一般將焦點(diǎn)集中在某種特殊的規(guī)劃任務(wù)上,它們比聽(tīng)證會(huì)和大型公眾會(huì)議更有利于交流性。當(dāng)對(duì)立觀點(diǎn)顯著不同時(shí),委員會(huì)會(huì)為矛盾雙方提供建立對(duì)話(huà)的機(jī)會(huì)。然而,委員會(huì)也僅僅能滿(mǎn)足有限人的需求,對(duì)行政部門(mén)安排的時(shí)間和提供的資源也有更高的要求。

當(dāng)行政部門(mén)的規(guī)劃任務(wù)期限較長(zhǎng)時(shí),行政部門(mén)有時(shí)也會(huì)依賴(lài)顧問(wèn)團(tuán)來(lái)獲得公眾的意見(jiàn)。顧問(wèn)團(tuán)的成員中有的是行政部門(mén)篩選出來(lái)的,代表很廣泛的利益群體。顧問(wèn)團(tuán)有權(quán)進(jìn)行諸如推薦好的策略以及推動(dòng)最后的決策形成之類(lèi)的工作。特別工作組或者特別委員會(huì)是短期顧問(wèn)團(tuán)的形式,主要是為了完成專(zhuān)門(mén)的任務(wù)或者解決專(zhuān)門(mén)的問(wèn)題。當(dāng)顧問(wèn)團(tuán)是那些能夠加強(qiáng)行政部門(mén)與公眾之間的溝通。顧問(wèn)團(tuán)可能包括非常廣泛的利益群體,其中成員有時(shí)通過(guò)談判的形式達(dá)成內(nèi)部的統(tǒng)一,并為政府行政部門(mén)推薦最終的策略。

2.4.2 非會(huì)議方式

公眾參與程序也包括一些非會(huì)議方式,其中的一些方法列在表 2。

該表列出幾種從公眾中獲得信息的方法。如果能夠提供信息,讓公眾決定是否利用其他的機(jī)會(huì)參與到規(guī)劃制定中來(lái),那么這些方法就會(huì)顯得特別有效。此外,這些信息也可以允許選擇參與規(guī)劃的公眾通過(guò)被通知的方式實(shí)現(xiàn)參與規(guī)劃制定。

2.4.3 公眾參與和非政府組織

非政府組織,又稱(chēng)為“民間組織”。非政府組織是政府與市場(chǎng)失靈的補(bǔ)救措施,與參與城市濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社區(qū)公眾是相似而又互補(bǔ),公眾參與城市濕地生態(tài)保護(hù)的最大特征在于在市場(chǎng)與政府之外另尋出路,而非政府組織的“非政府”“非營(yíng)利”則分別表達(dá)出了它們與政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制的差異。在這些特征上,公眾與非政府組織表現(xiàn)出了伙伴關(guān)系。相對(duì)于政府而言,非政府組織與基層公眾和社區(qū)的聯(lián)系更緊密,更便于對(duì)城市濕地保護(hù)的熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行探索。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),建立一個(gè)比較完善的政策法規(guī)體系,賦予非政府組織更多的社會(huì)職責(zé)和參與城市濕地保護(hù)的權(quán)利,充分發(fā)揮非政府組織的作用,積極引導(dǎo)廣大公眾參與城市濕地保護(hù),這樣,一方面,可以避免群體性事件的發(fā)生,另一方面,以非政府組織為依托的公眾參與可以更有效地實(shí)現(xiàn)城市濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

[1]孫廣友,王海霞,于少鵬.城市濕地研究進(jìn)展[J].地理科學(xué)進(jìn)展,2004,23(5)：94～100.

[2]王建華,呂憲國(guó).城市濕地概念和功能及中國(guó)城市濕地保護(hù)[J].生態(tài)學(xué)雜志,2007,26(4)：555～560.

[3]陳彥光.三個(gè)城市地域概念的辨析[J].城市規(guī)劃,2008,2：81～84.

[4]EdwardB.Barbier.Sustainableuseofwetlandsvaluingtropical wetlandbenefits：economicmethodologiesandapplications[J].TheGeographicalJournal,1993,5：22～32.

[5]崔保山,楊志峰,李英華.城市拓展中濕地的綜合保護(hù)與發(fā)展[J].自然資源學(xué)報(bào),2004,19(4)：23～26.

[6]KentulaM,GwinS,PiersonS.2004.Trackingchangesinwetlandswithurbanization：SixteenyearsofexperienceinPortland,OregonUSA.Wetlands,24：734～774.

[7]Parenteau,R.Publicparticipationinenvironmentaldecisionmaking[M]. Ottawa,Canada：ministerofsupply and services,1988.

[8]Arnstein,S.R.Aleaderofcitizenparticipation[J].American instituteofplanningjournal,1969,35(4)：216～224.

[9]LeonardOrtolano.Environmentalregulationandimpactassessment[M].NewYork：Johnwiley&sons,Inc.1997.

X171

A

1673-288X(2010)06-0022-04

湖南省教育廳課題 08C183;課題名稱(chēng)：長(zhǎng)株潭城市群城市濕地生態(tài)圈生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究。

鄺奕軒 (1974—),男,湖南婁底市人,副教授,博士研究生,主要從事資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究。