我們需要怎樣的防洪布局

肖 明 劉 瑩

2010年6月中旬以來，浙江、福建、江西、湖南、廣東、廣西等地部分地區(qū)遭受強(qiáng)暴雨襲擊，造成嚴(yán)重洪澇、山體滑坡和泥石流災(zāi)害。攝影/egraphic365/CFP

6月份以來，我國江西等南部地區(qū)遭受了歷史同期最強(qiáng)持續(xù)的暴雨襲擊，粵東部分地區(qū)從6月25日起甚至出現(xiàn)了超500年一遇特大暴雨，大有趕超1998年洪水的跡象。據(jù)國家防汛抗旱總指揮部辦公室統(tǒng)計(jì)，截至6月26日，受災(zāi)人數(shù)累計(jì)已達(dá)6870萬人、失蹤人數(shù)為141人，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)824億元。和1998年洪災(zāi)相比，今年南方洪水處在什么樣的水平？洪災(zāi)嚴(yán)重背后的原因是什么？國家和地方在防洪工作中應(yīng)該扮演怎樣的角色？

為此，記者專訪了中國水科院減災(zāi)所副所長向立云。向立云長期從事洪水減災(zāi)問題的研究。他說，1998年洪水之后，水利部和國家防辦用了5年的時間反思和總結(jié)以往治水方略和實(shí)踐的得失，最后在2003年提出了“由控制洪水向洪水綜合管理轉(zhuǎn)變”的防洪方略。

時過境遷，中國洪水在區(qū)域仍存在，如近期江西和云南地區(qū)出現(xiàn)洪水決堤或水漫縣城的情況。向立云認(rèn)為，中國的洪水風(fēng)險分級工作正加緊進(jìn)行，這項(xiàng)工作完成后，國家防洪和減災(zāi)能力將大大提升。

此次洪水屬于區(qū)域性、局部性洪水

任何人工建筑物，只要天然的外力超過抵御的能力，就被破壞，是不可避免的。

記者：如何定性這次洪水，與1998年比較起來，還是區(qū)域性的嗎？

向立云：這次的洪水是區(qū)域性、局部性的洪水，不像98年是連續(xù)不斷的降雨，影響巨大。中國的區(qū)域很大，總會有地方降雨出現(xiàn)異常，比平常年份多的情況，洪水一旦匯集，超過防洪的標(biāo)準(zhǔn)，自然要發(fā)生災(zāi)害，也可能是有的地方的防洪排澇設(shè)施缺乏維護(hù)存在隱患，而在洪水未超過防洪標(biāo)準(zhǔn)時發(fā)生災(zāi)害。

地方有說法是這次洪水與直流河堤為土質(zhì)（我不清楚這種說法出自何處，如果確有此說，以下論述是可用的），導(dǎo)致洪水。這個說法不一定對，因?yàn)槿珖牡谭阑径际峭临|(zhì)的，只是個別城市建有混凝土防洪墻。任何人工建筑物，只要天然的外力超過抵御的能力，就被破壞，是不可避免的。大范圍建設(shè)混凝土堤防，對于全國來說是不現(xiàn)實(shí)的，國內(nèi)外都是一樣。

比較合適的做法是對洪水進(jìn)行風(fēng)險分析之后，持之以恒地建設(shè)和維護(hù)，保證已經(jīng)修好的工程沒有隱患。再根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提高相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，同時其他的許多措施也要跟上，預(yù)警和人口轉(zhuǎn)移、土地合理利用、人口不要聚居在洪水高風(fēng)險區(qū)等。

記者：對于本次洪水的原因，到底是什么造成的，有人說是地方財(cái)力不夠，導(dǎo)致水利投資不夠？

向立云：這種情況是有可能的。有些地方本身確實(shí)是財(cái)力不足，發(fā)展經(jīng)濟(jì)都需要公共補(bǔ)助，靠國家財(cái)政，地方就會權(quán)衡，把有限的資金用得合理，對于比較貧困的地方，防洪的投入相對來說確實(shí)是比較低，像珠三角地區(qū)、蘇浙地區(qū)財(cái)力比較雄厚，它對防洪的投入就比較多。

2010年4月23日，湘江長沙段水位上漲至警戒線。橘子洲頭好像一條魚兒游在漲水的湘江上。 攝影/李鋒/CFP

貧困地區(qū)確實(shí)會有欠賬，同時，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，防洪的標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高，但是沒有資金，水利的維修后續(xù)投入沒有跟上，沒有發(fā)大水的時候放松警惕，發(fā)大水了又開始重視起來了，才發(fā)現(xiàn)防洪工程標(biāo)準(zhǔn)不夠，質(zhì)量不高，這種現(xiàn)象在欠發(fā)達(dá)地區(qū)還是比較普遍的。

比較合適的做法是對洪水進(jìn)行風(fēng)險分析之后，持之以恒地建設(shè)和維護(hù)，保證已經(jīng)修好的工程沒有隱患。再根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提高相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，同時其他的許多措施也要跟上，預(yù)警和人口轉(zhuǎn)移、土地合理利用、人口不要聚居在洪水高風(fēng)險區(qū)等。

不能只說工程不足，很多地方的不合理發(fā)展、對土地的不合理利用也加劇了洪水災(zāi)害的發(fā)生和安全的隱患。應(yīng)該以流域?yàn)閱卧獊砜紤]防洪體系的布局，需要各種各樣措施綜合利用，包括工程措施、應(yīng)急管理、土地管理等，這樣才能使防洪投入的效益最大化。

流域的洪水管理，要以流域?yàn)閱卧?，通盤考慮上下游、左右岸、干支流的關(guān)系，孤立地說某個區(qū)域的河道的標(biāo)準(zhǔn)高低是不合適的。

記者：近期江西撫河決堤，有觀點(diǎn)說現(xiàn)在大江大河堤防標(biāo)準(zhǔn)比較高，但是支流標(biāo)準(zhǔn)不夠，所以國家應(yīng)該開始轉(zhuǎn)向提高地方的防洪標(biāo)準(zhǔn)，你怎么看？

2010年7月22日長江水位高漲，俯瞰漢陽江灘的情景 攝影/微光

向立云：要看具體情況，大江大河保護(hù)面積大，人口多，資產(chǎn)密集，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該高一些，山區(qū)和丘陵地區(qū)的河流，洪水漲落幅度大，一方面，要達(dá)到平原地區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)，地方建設(shè)投入會更多，另一方面保護(hù)的資產(chǎn)和人口相對較少，所以小河流的保護(hù)要對成本效益進(jìn)行比較分析，不能一味地要求提高標(biāo)準(zhǔn)。

河流、水系和流域的上下游、左右岸和干支流是相互關(guān)聯(lián)的，上游的水要流到下游，如果說上游都保護(hù)起來，不蓄水了，全都匯到下游，就會增加重點(diǎn)保護(hù)地區(qū)或是發(fā)達(dá)地區(qū)的防洪壓力，所以要綜合權(quán)衡比較洪水轉(zhuǎn)移到下游的風(fēng)險和保護(hù)上游所產(chǎn)生的效益。

流域的洪水管理，要以流域?yàn)閱卧?，通盤考慮上下游、左右岸、干支流的關(guān)系，孤立地說某個區(qū)域的河道的標(biāo)準(zhǔn)高低是不合適的。

現(xiàn)在有人提出說大江大河的治理已經(jīng)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，要開始治理支流及小河道了，這個觀點(diǎn)要特別警惕，孤立地對眾多上游中小河流治理，只顧局部的標(biāo)準(zhǔn)提高，洪水一旦匯集向下游，可能會使重要保護(hù)地區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)降低，會使干流在同樣的降雨條件下出現(xiàn)更大的流量，更高的水位，有時候是不合理的。不管是否要提高標(biāo)準(zhǔn)，都要從全局充分論證看是否合適。

洪水風(fēng)險分級工作正在加緊進(jìn)行

歐美很多國家都做了洪水風(fēng)險區(qū)劃的工作，我國目前在呼吁，現(xiàn)在水利部在做洪水風(fēng)險圖，做出來之后，就可以以此為依據(jù)劃分各地的風(fēng)險等級，通過風(fēng)險區(qū)劃來管理人的開發(fā)行為。這項(xiàng)工作完成后，國家防洪和減災(zāi)的能力將大大提升。

記者：一些地方不適合人類居住，國家也在進(jìn)行主體功能區(qū)的規(guī)劃，防范地質(zhì)災(zāi)害，可以減少洪水的發(fā)生和災(zāi)害？

2010年7月，漢口龍王廟水位受長江和漢江洪水影響，一度告急，市民休閑的江邊觀景平臺被淹。 攝影/微光

向立云：這要具體問題具體分析，合理的發(fā)展是最主要的。除了地質(zhì)災(zāi)害，生態(tài)保護(hù)方面也在做功能區(qū)劃分，開展洪水風(fēng)險區(qū)劃同樣也是十分必要的。根據(jù)洪水的風(fēng)險情況對土地進(jìn)行分區(qū)，這是一種比較好的措施。洪水風(fēng)險區(qū)劃通常將洪水風(fēng)險區(qū)劃分為禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和一般開發(fā)區(qū)，以此引導(dǎo)洪水風(fēng)險區(qū)土地的合理利用，減輕或避免不必要的損失，這是非常重要的防洪的非工程措施。歐美很多國家都做了洪水風(fēng)險區(qū)劃的工作，我國目前在呼吁，現(xiàn)在水利部在做洪水風(fēng)險圖，做出來之后，就可以以此為依據(jù)劃分各地的風(fēng)險等級，通過風(fēng)險區(qū)劃來管理人的開發(fā)行為。這項(xiàng)工作完成后，國家防洪和減災(zāi)的能力將大大提升。

也要注意的是，目前地方很多農(nóng)村的水利投入在減少，水利工程的維護(hù)減少，導(dǎo)致災(zāi)害增加。比如過去冬天農(nóng)閑的時候，農(nóng)村組織自己的勞動力進(jìn)行水利工程的維護(hù)，多數(shù)是義務(wù)的，這種投入并不比國家投入的少?，F(xiàn)在這種活動取消了，加上大量農(nóng)民工進(jìn)城，留在農(nóng)村的勞力少了，就沒人來管這些水利設(shè)施了，風(fēng)吹雨蝕、獾掏蟻侵，如果缺乏管理維護(hù)，水利工程的質(zhì)量自然下降。現(xiàn)在，農(nóng)村的水利工程，包括防洪工程的維護(hù)要作為一種有償?shù)幕顒?，交給相對固定的專業(yè)隊(duì)伍來做。

記者：這次洪水后，國家是否需要加大對地方小水庫和水利建設(shè)的投入，4萬億夠不夠？

向立云：有這種需要。即使是4萬億，投在水利上的也不多，而且這些錢主要還是用于大型和中型水庫、重要地區(qū)的水利工程，包括防洪工程的建設(shè)和除險加固，地方的小型水庫和防洪工程很難通過中央的投資來解決。隨著財(cái)力的增強(qiáng)，中央可能會給地方一些配套的支持，但是不管哪個國家，最后還是要落實(shí)到分級管理，誰建設(shè)誰維護(hù)，或者國家建設(shè)，地方維護(hù)。以后可能會隨著國家財(cái)力增長加大（對小水庫的）支持。

洪水可以資源化

國家水利部2003年開始提出控制洪水，想方設(shè)法根治洪水難題?，F(xiàn)在意識到洪水是不能完全控制的，已經(jīng)轉(zhuǎn)向“管理洪水”。以投入效益最大化、全社會福利最大化為原則來采取措施綜合治理洪水。

記者：近年來氣候變化異常，怎么來協(xié)調(diào)洪水與干旱的管理，來恰當(dāng)?shù)乩煤樗?/p>

向立云：現(xiàn)在國家已經(jīng)開始研究“洪水資源化”，現(xiàn)在國內(nèi)很多地方在進(jìn)行相關(guān)方面的研究和試點(diǎn)。目前，全國有許多水庫正進(jìn)行汛限水位動態(tài)控制試點(diǎn)，利用洪水資源，效果很好。但前提是要做好洪水預(yù)報(bào)和工程調(diào)度，并且在洪水來臨時保證工程的安全。像北方地區(qū)可以在汛期有意識地利用田間、蓄滯洪區(qū)、濕地和河道滯蓄洪水把洪水轉(zhuǎn)化為地下水。但是由于土地承包到個人，蓄滯洪區(qū)的土地也分到了每家每戶，這種方式有局限性。目前只有濕地、公地可以做。當(dāng)然，在蓄滯洪區(qū)已經(jīng)啟用的情況下，可以讓洪水多蓄一段時間，將更多的洪水滲入地下。

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和以前的欠賬，都要求加大防洪投入。國家水利部2003年開始提出控制洪水，想方設(shè)法根治洪水難題?，F(xiàn)在意識到洪水是不能完全控制的，已經(jīng)轉(zhuǎn)向“管理洪水”。以投入效益最大化、全社會福利最大化為原則來采取措施綜合治理洪水。