我國城市房屋拆遷的制度缺陷與路徑選擇

葉劍平 田晨光

(中國人民大學(xué)土地管理系,北京100872)

我國城市房屋拆遷的制度缺陷與路徑選擇

葉劍平 田晨光

(中國人民大學(xué)土地管理系,北京100872)

改革開放以來,我國社會和經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展軌道的同時,也帶來了其他現(xiàn)實問題,城市房屋拆遷中的突出矛盾已引發(fā)了社會的諸多爭議。本文從我國現(xiàn)行的城市房屋拆遷相關(guān)法律和政策入手,結(jié)合《物權(quán)法》中提出的理念,分析我國現(xiàn)行拆遷政策的缺陷和成因,并運用博弈論思想對政府、拆遷人和被拆遷人等利益相關(guān)主體進(jìn)行簡要分析。在精煉貝葉斯納什均衡基礎(chǔ)上提出完善拆遷政策和模式的建議,以期能更好地為公共利益和城市建設(shè)服務(wù),實現(xiàn)“卡爾多—希克斯改進(jìn)”。

城市房屋拆遷;精煉貝葉斯納什均衡;公共利益;路徑選擇

近年來,隨著城市化進(jìn)入高速發(fā)展期,城市人口、規(guī)模迅速增加,如圖1所示,當(dāng)前我國城市化率已超過45%①?？焖俪鞘谢尘跋?城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的核心地位不斷增強(qiáng),城市規(guī)模隨之不斷擴(kuò)大,城市房屋拆遷②逐漸成為我國多數(shù)城市發(fā)展所面臨的普遍問題。因拆遷而導(dǎo)致的多方利益沖突日趨激烈,由此引發(fā)的社會問題和矛盾已引起各界的廣泛關(guān)注和高度重視,并成為社會輿論的焦點。

圖1 1997—2008年我國城市化水平及城鄉(xiāng)人口變動圖

城市房屋拆遷無疑是近年來國內(nèi)學(xué)術(shù)界的關(guān)注熱點。在中國知網(wǎng)(CN KI)的中國期刊全文數(shù)據(jù)庫中,筆者以“拆遷”為關(guān)鍵詞對2000年以來的文獻(xiàn)進(jìn)行檢索,共有文獻(xiàn)6640篇,其中核心期刊763篇。進(jìn)一步將期刊收錄源限定在中國人文社會科學(xué)引文數(shù)據(jù)庫(CSSCI),以“拆遷”為檢索詞、“關(guān)鍵詞”為檢索項在所收錄文獻(xiàn)中檢索到的相關(guān)研究文獻(xiàn)僅有6篇;以“拆遷”為檢索詞、“摘要”為檢索項檢索時,相關(guān)研究文獻(xiàn)增加至126篇。從這一檢索結(jié)果和筆者對于相關(guān)文獻(xiàn)的分析可以得出,國內(nèi)城市房屋拆遷的文獻(xiàn)中,新聞角度、實踐層面的居多,而研究角度、理論層面、深層次分析的研究文獻(xiàn)相對缺失。

國內(nèi)當(dāng)前對城市房屋拆遷的相關(guān)研究,可概括為以下幾個方面:(1)關(guān)于拆遷中政府角色的研究。多數(shù)文獻(xiàn)從行政管理的理論角度出發(fā),研究政府在城市房屋拆遷進(jìn)程中的行為模式和作為機(jī)制,認(rèn)為政府職能在拆遷中出現(xiàn)了“越位”、“缺位”、“失位”等嚴(yán)重現(xiàn)象,政府的基本角色定位錯誤,需要逐步向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變③。(2)關(guān)于拆遷中“公共利益”的研究,學(xué)者主要依據(jù)法學(xué)理論,分析拆遷進(jìn)程中“公共利益”的現(xiàn)狀及主要問題。如張曙光指出:“作為公共目的房屋拆遷,是以政府及其有關(guān)部門為主體”,在當(dāng)前“公共利益”界定不清的情況下,“侵權(quán)者得不到懲處,受害者得不到救濟(jì),正義得不到伸張,法紀(jì)得不到維護(hù)”④。因此,“厘清公共利益的界限尤為重要”,“公共利益”是“進(jìn)行房屋拆遷的目的要件,是保護(hù)被拆遷人利益的重要前提”⑤。多數(shù)學(xué)者從“公共利益”明晰化的角度出發(fā),提出完善城市房屋拆遷政策法規(guī)的建議,以實現(xiàn)城市拆遷的和諧進(jìn)行。(3)關(guān)于拆遷制度的研究。多數(shù)學(xué)者運用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法對目前我國城市房屋拆遷制度的缺陷和問題進(jìn)行分析,在利益均衡和公平正義的機(jī)制框架下,重新構(gòu)建基于“帕累托改進(jìn)”的城市房屋拆遷制度,并提出規(guī)范拆遷管理運行體制的對策⑥。(4)關(guān)于拆遷補償安置的研究。由于當(dāng)前城市房屋拆遷中主要矛盾的焦點集中在弱勢群體的拆遷補償上⑦,故此方面的研究較多。多數(shù)文獻(xiàn)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度探究當(dāng)前城市房屋拆遷中拆遷安置補償?shù)暮诵臋C(jī)制,分析因拆遷導(dǎo)致房屋置換、土地置換和角色置換給被拆遷人帶來的利益得失。認(rèn)為當(dāng)前我國多數(shù)地區(qū)拆遷補償范圍不全面,過于狹窄,土地使用權(quán)沒有得到完全補償;補償價格偏低,不能按照市場價格補償,有失偏頗等⑧。也有學(xué)者認(rèn)為不僅應(yīng)通過增加貨幣或?qū)嵨镅a償?shù)确绞奖Ｕ媳徊疬w人的利益,政府部門更應(yīng)“高度注意影響人群的能力再造”,因為這是“保障相關(guān)區(qū)域和人群提升可持續(xù)發(fā)展能力的關(guān)鍵”⑨。(5)關(guān)于博弈理論在拆遷中運用的研究。國內(nèi)將博弈分析的理論應(yīng)用于城市房屋拆遷探究的文獻(xiàn)較少,也有學(xué)者使用博弈理論構(gòu)建城市房屋拆遷的博弈模型,分析不同收益值情況下的策略和支付,指出當(dāng)前拆遷制度存在的主要缺陷⑩,但政策建議的提出與博弈模型分析的關(guān)聯(lián)度較低,不具有針對性。

從當(dāng)前國內(nèi)的研究動態(tài)來看,使用博弈理論從宏觀層面考察分析我國城市房屋拆遷政策,并結(jié)合運用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、土地倫理學(xué)、法理等不同理論從多個角度探究當(dāng)前拆遷困境的深層次問題及其產(chǎn)生根源,并在博弈均衡的基礎(chǔ)上,緊密結(jié)合博弈分析的結(jié)論提出完善政策的建議,這樣的分析角度和研究模式具有一定的創(chuàng)新性。

一、我國城市房屋拆遷的困境分析

從上世紀(jì)80年代開始至90年代中期,為改善城市居民的居住條件,同時重新進(jìn)行城市分區(qū),我國進(jìn)入大規(guī)模的城市擴(kuò)張和舊城改造時期,此時期的住房拆遷具有福利分配的色彩。1998年住房分配貨幣化改革以后,政府在加速推進(jìn)城市化的同時,房地產(chǎn)的開發(fā)強(qiáng)度逐步增加。由于城市邊界擴(kuò)張、GDP增長與土地出讓金關(guān)聯(lián)度很高,政府(特別是各級地方政府)財政收入逐漸依賴于通過出讓國有土地使用權(quán)獲取的土地出讓金。從圖2、圖3中可以清晰看出,1994—2008年我國土地出讓面積和出讓收入均大幅增加?！?009中國國土資源公報》的數(shù)據(jù)顯示,2009年全國土地出讓總價款高達(dá)15910.2億元,其中房地產(chǎn)用地出讓價款高達(dá)13391.8億元。這一時期的城市房屋拆遷體現(xiàn)出鮮明的“土地財政”特征。

圖2 1994—2008年我國國有土地出讓面積及其增長率

圖3 1994—2008年我國國有土地出讓收入及其增長率

在當(dāng)前由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時期,我國的城市房屋拆遷進(jìn)程具有明顯的路徑依賴特征。利益主導(dǎo)機(jī)制影響下的地方政府不能從拆遷具體實務(wù)中實質(zhì)性退出,使得拆遷各方的利益協(xié)調(diào)和權(quán)利訴求陷入紊亂的局面。從2003年的翁彪事件到2009年的成都金牛區(qū)強(qiáng)拆中的唐福珍自焚事件,“暴力拆遷”屢禁不止,沖突事件層出不窮,嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定和城市建設(shè)的和諧進(jìn)行。

(一)政府陷入“諾斯悖論”

在城市房屋拆遷的過程中,無疑需要政府參與和干預(yù),但其角色定位與干預(yù)程度尚需考究。美國紐約城市大學(xué)巴魯克學(xué)院教授E.S.薩瓦斯對政府職能的論述可謂精辟:“‘政府’一詞的詞根來自希臘文,原意是‘掌舵’。政府的基本職責(zé)是掌舵(Steer)而不是劃槳(Paddle),但政府并不僅僅滿足于掌舵”。在現(xiàn)實中,往往存在著政府行為約束軟化和政府干預(yù)過當(dāng),出現(xiàn)政府職能的“越位”、“錯位”和“缺位”現(xiàn)象。如政府部門未能實現(xiàn)與拆遷實施單位的有效分離,直接或間接參與到拆遷的具體事務(wù)中;拆遷程序的規(guī)范性、透明度不足,被拆遷人的知情權(quán)未得到充分尊重等。政府未能完成平衡公權(quán)力與私權(quán)力、協(xié)調(diào)拆遷過程中各利益主體關(guān)系的職責(zé),從而陷入了“諾斯悖論”(North Paradox)的怪圈。

(二)“公共利益”的濫用

當(dāng)前學(xué)界對于“公共利益”(Public Interest)概念、內(nèi)涵與范疇的界定,正如臺灣學(xué)者陳新民之表述:“公共利益概念的最特別之處,在于其概念內(nèi)容的不確定性”。在西方發(fā)達(dá)國家,從亞里士多德、休謨到盧梭,再到當(dāng)今學(xué)者,對于“公共利益”的種種爭論仍未停止。不過,對于政府等公共機(jī)構(gòu)參與社會事務(wù)管理的性質(zhì)與其行為的價值取向,西方學(xué)者的觀點是一致的。美國學(xué)者E·彭德爾頓·赫林指出:“在現(xiàn)實中,我們無論從理念層面還是實踐層面必須把聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)看做一個整體;一個國家的行政機(jī)構(gòu)必須完成其核心使命,即成為執(zhí)行公共利益政策和致力于促進(jìn)總的社會福利事業(yè)的機(jī)構(gòu),從這一角度看,公共利益是指導(dǎo)政府管理者執(zhí)行法律時的參照標(biāo)準(zhǔn)。”

2004年修訂的《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！?007年頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》第四十二條規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！爆F(xiàn)行《土地管理法》第二條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！睆幕痉傻囊?guī)定可以看出,“公共利益”是城市房屋拆遷的合法要件。然而,現(xiàn)行拆遷政策中未對建設(shè)項目是否以增進(jìn)“公共利益”為目的加以明確界定,使得多數(shù)強(qiáng)制拆遷中所謂的“公共利益”被濫用。

不能否認(rèn),一些以私人企業(yè)為主導(dǎo)的舊城改造開發(fā)項目可以在一定程度上改善居民的生活水平,但這種建設(shè)項目無疑是以投資方、開發(fā)建設(shè)方及核心利益相關(guān)者的利益最大化為其根本出發(fā)點,其所帶來的“公共利益”是間接的。同時需要明確的是,當(dāng)前很多名義上的所謂“公共利益”的非營利性建設(shè)(如城市公共綠地、大型廣場等),往往是在城市建成區(qū)的核心地段實施項目的建設(shè)開發(fā),必然要涉及到較大面積的房屋拆遷。這種“政績工程”式的建設(shè)如果規(guī)劃范圍過大、資金投入量過多、使用效率過低,就必然給政府造成不必要的財政負(fù)擔(dān),這種“勞民傷財”式的非營利性建設(shè)項目是否能夠歸入“公共利益”尚需商榷。此外,“國家機(jī)關(guān)辦公用房”的建設(shè)開發(fā)是另一個例子,能否將政府機(jī)關(guān)建房等同于“公共利益”值得推敲。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下,任何人和單位都有改善工作條件的需要,不能按照寫字樓里辦公群體的身份去界定“公共利益”,假“培訓(xùn)中心、會議中心”之名,行“賓館、度假等娛樂場所”之實的現(xiàn)實狀況對這一判斷做了很好的注解。

(三)法律的沖突與真空

從上文對于“公共利益”的分析可知,現(xiàn)行《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》均明確規(guī)定征收公民房屋的前提是“為了公共利益的需要”,但《城市房屋拆遷管理條例》的總則卻如此表述:“為了加強(qiáng)對城市房屋拆遷管理,維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益,保障建設(shè)項目順利進(jìn)行,制定本條例。”可以看出《城市房屋拆遷管理條例》制定的基本目的和前提是“保障建設(shè)項目順利進(jìn)行”,《城市房屋拆遷管理條例》與其他基本法律在制定目的上便產(chǎn)生了沖突。具體地,依據(jù)《憲法》和相關(guān)法律,補償是拆遷合法有效的構(gòu)成要件,須在房屋拆遷進(jìn)行之前即完成,而《城市房屋拆遷管理條例》卻將被拆遷人的補償安置問題延至拆遷階段處理。又如在當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,除某些特殊的國企外,其它多數(shù)企業(yè)所從事的開發(fā)建設(shè)活動都只能定義為營利性行為(Profit-Making Act)。那么這種拆遷行為從法理上來看不具備行政強(qiáng)制處分的效力,開發(fā)企業(yè)與被拆遷居民是平等的民事主體。若借助國家權(quán)力而強(qiáng)制拆遷,有悖社會公平,公權(quán)(Public Right)與私權(quán)(Private Right)的沖突成為必然,城市發(fā)展與個人私有合法財產(chǎn)保護(hù)之間的關(guān)系被扭曲。

同時,由于《土地管理法》在集體土地的征收補償上主要考慮農(nóng)用地,而《城市房屋拆遷管理條例》僅調(diào)整國有土地上的房屋拆遷行為。使得現(xiàn)實中特別是在當(dāng)前快速城市化的背景下,城鄉(xiāng)結(jié)合部所面臨的拆遷問題成為法律真空。在這種狀況下,個別城市在城鄉(xiāng)結(jié)合部的拆遷過程中甚至自行制定了既不按照《土地管理法》進(jìn)行土地的合法征收和補償,也不依據(jù)國有土地房屋的市場價進(jìn)行拆遷補償?shù)乃^“集體土地房屋拆遷制度”,造成大量社會矛盾,影響城市化的和諧推進(jìn)。

(四)土地發(fā)展權(quán)的漠視

亞當(dāng)·斯密于18世紀(jì)中葉便提出“個人利益與社會利益是一致的”觀點,他認(rèn)為個人利益與社會利益的對立越強(qiáng),國民財富(National Wealth)的增長和社會福利(Social Welfare)的增進(jìn)收到的阻礙就越大,此觀點在當(dāng)今中國仍具有借鑒意義。被拆遷人的土地發(fā)展權(quán)(Land Development Right)不僅關(guān)系到其生存狀況,也關(guān)系到社會的公平公正。從國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看,城市房屋拆遷補償一般包括:建筑物極其附著物價值補償、土地補償、潛在收益補償?shù)榷喾矫?。如依?jù)美國拆遷制度中的“合理補償”原則,對于被拆遷居民的補償既包括現(xiàn)有價值,也包括財產(chǎn)未來贏利的折現(xiàn)價值;日本憲法也規(guī)定,“正當(dāng)補償”應(yīng)包括:財產(chǎn)損失、產(chǎn)權(quán)損失、失業(yè)損失和其他損失等。這種拆遷補償方式充分考慮到了被拆遷人的發(fā)展權(quán),實現(xiàn)了社會的公平公正。但在現(xiàn)實中,補償方法多是一次性貨幣補償,補償款又低于市場價格,并且計算居民損失時并未把因拆遷而引發(fā)的除房產(chǎn)損失之外的其他損失考慮在內(nèi),被拆遷居民的土地發(fā)展權(quán)在一定程度上被漠視。個人利益與社會利益未能統(tǒng)一,社會公平公正未能實現(xiàn),導(dǎo)致社會摩擦加劇、社會福利減少等突出問題。

二、城市房屋拆遷的博弈分析

基于上文對當(dāng)前我國城市房屋拆遷中核心問題的分析歸納,本部分使用博弈論(Game Theory)分析拆遷過程中的博弈機(jī)理,以推出各參與方在拆遷博弈中相互影響因素、決策制定及選擇,最終確定多方?jīng)Q策可能達(dá)到的均衡。需要闡明的是,本文的博弈分析是基于快速城市化這一城市房屋拆遷的引致性因素而進(jìn)行的,這也是本文的整體分析背景。這一背景對于博弈進(jìn)程的影響會在博弈各方的策略選擇與收益水平中加以體現(xiàn)。

(一)假設(shè)前提

道格拉斯·C·諾斯指出,人們在追求經(jīng)濟(jì)利益(Financial Benefit)最大化的同時,又會追求非經(jīng)濟(jì)利益(Non-Financial Benefit)的最大化,人類行為具有雙重性(Duality)。拆遷主體具有特殊的利益目標(biāo),并在一定條件下采取一切可能的行動以實現(xiàn)目標(biāo)。因此,在拆遷過程中,各參與方需求偏好多樣化、追求自身利益最大化、有限理性選擇及機(jī)會主義傾向的經(jīng)濟(jì)行為均可能存在。這是本文對城市房屋拆遷進(jìn)行博弈分析的假設(shè)前提。

(二)博弈類型

在假設(shè)前提的基礎(chǔ)上,我們需要依據(jù)主流博弈理論對博弈的分類確定拆遷博弈的類型。

博弈理論認(rèn)為,多方參與的博弈,通?？煞譃楹献鞑┺?Cooperative Game)與非合作博弈(Non-Cooperative Game)。兩者的最主要區(qū)別在于利益關(guān)系發(fā)生相互作用的參與人之間是否存在一個具備約束力的協(xié)議,如果存在,即是合作博弈;如果不存在,則是非合作博弈。在城市房屋拆遷的過程中,由于政府、拆遷人與被拆遷人三方的利益訴求存在明顯區(qū)別,使得三者之間并不存在一個具有約束力的協(xié)議,因此,拆遷博弈屬于非合作博弈。非合作博弈可依據(jù)博弈參與方做出決策的時間序列性分為靜態(tài)博弈(Static Game)與動態(tài)博弈(Dynamic Game)。兩者由博弈參與人決策行為時間上的先后性而區(qū)分。若在博弈中,各參與方同時做出決策或雖非同時決策但后做出決策的參與人對先做出決策的參與人的具體行為策略并不知曉,則為靜態(tài)博弈;若在博弈中,各參與人做出決策和行動存在明顯的先后順序,且后做出決策的參與人知曉先做出決策參與人的具體行為策略,即為動態(tài)博弈。典型地,“囚徒困境”即是同時做出決策,屬于靜態(tài)博弈;而橋牌等棋牌類游戲參與人做出決策存在先后次序的,屬于動態(tài)博弈。在拆遷博弈中,政府最先做出其決策(制定拆遷及相關(guān)政策法規(guī)),拆遷人與被拆遷人根據(jù)政府制定的基本政策和博弈形勢選擇各自的策略,博弈的決策制定中存在明顯的先后順序且各參與人基本了解先做出決策方的具體策略,故拆遷博弈屬于動態(tài)博弈。進(jìn)一步地,按照博弈參與方對對方的主要信息、可能性策略及收益的知曉程度可分為完全信息博弈(Complete Information Game)與不完全信息博弈(IncompleteInformation Game)。如果在博弈過程中,各參與人對其他參與人的行為特征、策略選擇及收益函數(shù)清晰知曉,此種博弈即完全信息博弈;如果參與人對其他參與人的行為特征、策略選擇及收益函數(shù)信息知曉程度不足或者只對部分博弈參與人的如上信息了解準(zhǔn)確,這種情況下的博弈即是不完全信息博弈。由于政府、拆遷人、被拆遷人三方在拆遷博弈的信息獲取上存在明顯的非對稱性(Dissymmetry),故拆遷博弈屬于不完全信息博弈。

當(dāng)前國內(nèi)外研究中所提到的博弈一般是指非合作博弈,其分類及各類型所趨向的納什均衡如表1所示。

表1 非合作博弈的分類:四種子類型

綜上,可以確定城市房屋拆遷中的多方博弈的類型為不完全信息動態(tài)博弈(Incomplete Information Dynamic Game),所趨向的均衡為精煉貝葉斯納什均衡。

(三)博弈要素

1.局中人(Player)

局中人,即博弈的參與人。在一輪博弈中,每一個具備決策權(quán)的參與者即成為一個局中人,局中人是此輪博弈的直接當(dāng)事人。博弈的基礎(chǔ)理論將只有兩個局中人的博弈稱為“雙人博弈”,三個或者多個局中人參與的博弈稱為“多方博弈”。作為理性決策主體,局中人以自身效用最大化為準(zhǔn)則,其行為由其利益需求所決定。以“一局對策”為例,在一輪博弈中,總能找到這樣的參與者:他們?yōu)檫_(dá)到自身的基本目標(biāo),實現(xiàn)自身的利益訴求、爭取得到對己方有力的局面和結(jié)果,制定應(yīng)對競爭對手的策略和行動方案(往往不止一種),這種理性的、具備決策權(quán)的、以實現(xiàn)己方利益訴求為根本目的的參與者即局中人;而那些在一局對策中既不制定方案做出決策,博弈和競爭的結(jié)果又與其得失和利益毫無關(guān)系的人(如比賽中的裁判)不屬于局中人。依照如上的博弈理論作為劃分和判斷依據(jù),拆遷博弈分析的局中人為:政府、拆遷人(開發(fā)商)和被拆遷人,分別用G(Government)、D(Developer)和I(Inhabitant)代表。

2.策略(Strategy)

策略是局中人在給定信息集情況下的行動規(guī)則,分為“純策略”(Pure Strategy)與“混合策略”(Mixed Strategy)。在博弈論中,可以選擇出某個策略的納什均衡,這個策略叫做純策略。“純策略”是指博弈參與方在其策略空間中選取惟一確定的策略,“純策略”博弈可達(dá)到“純策略”納什均衡。“混合策略”則是指博弈參與方所選取的不是惟一的策略,而是其策略空間上的概率分布(即納什定理,納什于1950年給予證明),“混合策略”博弈無法實現(xiàn)“純策略納什均衡”,但可達(dá)到“混合策略”納什均衡,如猜硬幣游戲。由此可見,“純策略”是博弈參與人一次性選取的,一旦選取即堅持其策略;而“混合策略”則是博弈參與方在各種備選策略中采取隨機(jī)方式選取的。在城市房屋拆遷的博弈中,政府做為政策制定者,其策略是實行現(xiàn)行政策或?qū)嵭懈倪M(jìn)政策;開發(fā)商作為拆遷人,其策略是談判拆遷或協(xié)商拆遷;被拆遷居民的策略是服從、拖延后服從、拒絕或同意、不同意。

3.信息(Information)

信息是指博弈過程中各參與方的知識,特別是有關(guān)其他參與方(競爭對手)的特征和行動策略的知識,即該參與人所掌握的其他參與人的、對其制定決策和判斷產(chǎn)生影響的所有知識。在不完全信息博弈中,局中人可能通過觀察其他局中人過去的行為來判斷他們的行為偏好,并據(jù)此調(diào)整自己的行為來影響對手局中人的行為。很明顯,政府和拆遷人在土地價格、拆遷成本、政策法規(guī)等信息上具有相當(dāng)優(yōu)勢,而被拆遷居民則對拆遷過程中自身的真實損失清晰知曉。

4.收益(Payoff)

收益又稱支付,指在參與博弈的各方所選擇的策略下局中人得到的期望效用水平(Expected U-tility Level),是博弈的各參與方策略或行為的函數(shù),被各參與人真正關(guān)注,如消費者所獲得的各種效用、企業(yè)所獲得的多種形式的利潤。城市房屋拆遷參與者的收益受諸多因素影響,雖然很難量化,形成具體的收益函數(shù)(Payoff Function),但可通過邏輯分析得出博弈均衡的相關(guān)條件。

(四)博弈過程

1.政府實行現(xiàn)行政策

在我國現(xiàn)行的拆遷政策下,政府雖不直接參與具體拆遷事務(wù),但仍會間接地對拆遷進(jìn)程產(chǎn)生影響。政府對拆遷中屬于民事關(guān)系的行為原則上不干預(yù),但為了公共利益需要,可以進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。拆遷的實施和評估實行市場化運作,在拆遷當(dāng)事人談判的基礎(chǔ)上,根據(jù)房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素以房地產(chǎn)市場評估價格確定貨幣補償金額。

在博弈中,若被拆遷居民在與拆遷人談判后“服從”拆遷方案,按時搬遷,則其不僅獲得拆遷補償C(Compensation),同時由于按照政府和拆遷人要求執(zhí)行房屋的拆遷方案,使得拆遷順利進(jìn)行,未對拆遷人增加額外成本,還可得到一定的獎勵P (Prize);部分被拆遷居民可能“坐地漲價”,不同意拆遷補償方案,拖延時間,但由于同一群體內(nèi)的“局部遵同效應(yīng)”(Local Conformity Effect),最終其仍會服從,并可獲得額外的補償款,但拖延的過程較為艱辛(面臨各方壓力,有可能引致房屋被強(qiáng)制拆遷的風(fēng)險);若最終仍拒絕搬遷,采取上訪、訴訟甚至對抗等偏激行為以爭取自身利益,在現(xiàn)行政策下,這種行為無法帶來收益的增加,徒增額外的成本EC(Extra Cost)。以上三種不同的策略選擇下被拆遷居民的期望收益如下:

政府一方,當(dāng)被拆遷居民“服從”或“拖延后服從”拆遷方案時,獲得土地收益LB(Land Benefit),同時城市環(huán)境改善NFB(EI),社會和諧NFB (H)實現(xiàn),但由于聽證制度及信息公開機(jī)制等不完善,政府公信力NFB(R)損失;當(dāng)被拆遷居民“拒絕”搬遷時,其上訪、抗?fàn)帉⑹股鐣椭CNFB(H)不再。以上三種情況下政府的期望收益如下:

拆遷人方面,若被拆遷居民“服從”拆遷方案,拆遷補償費按照市場價格支付,其額外收益為0;若被拆遷居民拖延搬遷,拆遷速度的減慢將增加資金成本FC(Funds Cost)和延遲成本PC(Postpone Cost),拆遷人還會承擔(dān)一定的談判成本NC(Negotiation Cost);當(dāng)被拆遷居民“拒絕”拆遷方案時,拆遷人進(jìn)行強(qiáng)制拆遷會增加相應(yīng)的成本RC。三種情況下拆遷人的期望收益如下:

表2 現(xiàn)行拆遷政策下博弈各方收益矩陣

2.政府實行改進(jìn)政策

拆遷政策改進(jìn)后,對于非公益性拆遷,拆遷人只能采取協(xié)商方式,強(qiáng)制拆遷不再適用。若被拆遷居民“不同意”拆遷方案,拆遷人就不得進(jìn)行拆遷,政府也不能利用行政權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù),此時博弈三方的期望收益如下:

若被拆遷居民“同意”進(jìn)行拆遷,則獲得市價(Market Price)拆遷補償M(M>C);政府獲得土地收益LB,同時城市環(huán)境改善NFB(EI),社會和諧NFB(H)實現(xiàn),由于拆遷程序及補償?shù)墓?不存在政府公信力NFB(R)損失;拆遷補償費按照市價支付,拆遷人額外收益為0,同時拆遷順利,基本不會產(chǎn)生各種額外成本,此時博弈三方的期望收益如下:

表3 改進(jìn)拆遷政策下博弈各方收益矩陣

(五)博弈均衡

圖4 城市房屋拆遷各主體博弈過程分析圖

依上圖4所示,相對于博弈過程中不同策略組合的收益組合如下:

從圖4博弈各方?jīng)Q策流程的分析中可以發(fā)現(xiàn),現(xiàn)行拆遷政策下,當(dāng)談判受阻時,被拆遷居民會理性地進(jìn)行拖延,迫使拆遷人做出實質(zhì)性的讓步;而拆遷人對服從拆遷的被拆遷居民給予一定的獎勵即可實現(xiàn)最優(yōu)效率。這時被拆遷居民若繼續(xù)拖延將會失去獎勵,并要承擔(dān)被強(qiáng)拆的風(fēng)險。在“局部遵同效應(yīng)”的影響下,被拆遷居民會理性地選擇規(guī)避風(fēng)險,服從是其最優(yōu)策略。此時這個子博弈達(dá)到均衡(現(xiàn)行政策,談判拆遷,服從),其收益組合為UC1。政府實行改進(jìn)政策后,很明顯,這個子博弈的均衡為(改進(jìn)政策,協(xié)商拆遷,同意),其收益組合為UC4。對政府來說,實行改進(jìn)政策是其占優(yōu)策略,因為現(xiàn)行拆遷政策會造成政府利益損失,無法實現(xiàn)政府非經(jīng)濟(jì)收益的重要一環(huán)——社會和諧,政府具有改進(jìn)政策的動力。綜上,整個博弈所達(dá)到的精煉貝葉斯納什均衡是(改進(jìn)政策,協(xié)商拆遷,同意)。

三、我國城市房屋拆遷的路徑選擇

隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快,城市更新的規(guī)模逐步增加,如果不對傳統(tǒng)的路徑有所突破,不對現(xiàn)行的相關(guān)政策和制度進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新,城市房屋拆遷的難度會越來越大。遵循上文拆遷博弈的困局分析中得出的核心結(jié)論,依據(jù)拆遷的現(xiàn)行政策和相關(guān)理論,我們對城市房屋拆遷的路徑進(jìn)行優(yōu)化,如下圖5所示,以期使其達(dá)到和諧合理的目標(biāo)。

圖5 城市房屋拆遷的優(yōu)化路徑

隨著《物權(quán)法》的實施,公民對私有合法財產(chǎn)的保護(hù)越來越重視。房屋作為公民最大的私有財產(chǎn),如何在維護(hù)公民的合法權(quán)益與推進(jìn)城市化進(jìn)程中找到結(jié)合點是城市房屋拆遷政策的制定者所要關(guān)注和研究的重要內(nèi)容。而要具體推進(jìn)城市房屋拆遷的和諧進(jìn)行,可從以下三個層面努力:

(一)法律制度層面

2007年《物權(quán)法》施行之后,《城市房屋拆遷管理條例》中的部分內(nèi)容已經(jīng)與其產(chǎn)生諸多矛盾;同時,《城市房屋拆遷管理條例》不可避免地涉及對當(dāng)前公民的主要私人財產(chǎn)——房屋的征收和拆除問題,必然會與公民的基本權(quán)利產(chǎn)生糾葛,屬于“法律保留事項”,而現(xiàn)行政策和立法還停留在行政法規(guī)層面,現(xiàn)實中必然存在無法回避的問題,亟需從法律上確認(rèn)各種權(quán)利的平等性及各自的責(zé)任、義務(wù)和行為界限,《城市房屋拆遷管理法》的制定已經(jīng)迫在眉睫?！盁o公共利益則無征收,無合理補償則無征收,無征收、補償則無拆遷,無法院裁判則無強(qiáng)制拆遷。”這是我國《憲法》、《物權(quán)法》規(guī)定的房屋拆遷必須遵循的法治原則。因此,新的法規(guī)在制定過程中需要充分考慮拆遷各方的利益,在拆遷順利進(jìn)行、城市環(huán)境改善、社會和諧的前提下,盡可能地達(dá)到拆遷人獲得合適的經(jīng)濟(jì)收益、被拆遷居民得到合理補償和生活保障的多方共贏。同時,還應(yīng)結(jié)合立法進(jìn)程,進(jìn)一步修正與完善拆遷補償制度,改“時點”為“即時”評估,使拆遷安置補償與呈現(xiàn)動態(tài)連續(xù)性特征的房地產(chǎn)市場發(fā)展相協(xié)調(diào);貨幣補償?shù)慕痤~應(yīng)以房地產(chǎn)市場評估價格確定,不得低于房屋征收決定生效之日類似房地產(chǎn)的市場交易價格,從而使市場化原則得到充分貫徹,以實現(xiàn)“卡爾多—?？怂垢倪M(jìn)”。

(二)行政管理層面

隨著當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,政府由行政管理型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為我國行政體制改革的當(dāng)務(wù)之急,必須由過去“重管制、輕服務(wù)”的管理模式逐步轉(zhuǎn)變到提供基本公共服務(wù)的職能上來。從上文博弈分析的結(jié)論中我們可以看出,城市政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變和管理模式轉(zhuǎn)型是博弈達(dá)到精煉貝葉斯納什均衡的必要條件;從宏觀層面來看,也有利于實現(xiàn)十七大確立的建設(shè)服務(wù)型政府和和諧社會的目標(biāo)。

具體來講,政府實行改進(jìn)政策后,應(yīng)從博弈中退出,扮演規(guī)則制定者和爭議協(xié)調(diào)者的角色,從而實現(xiàn)政府“劃槳”與“掌舵”的角色分離。應(yīng)結(jié)合《城市房屋拆遷管理法》的制定,將城市房屋拆遷分為“公益性”項目和“非公益性”項目,并適用不同模式。只有在“公益性”拆遷時,政府才能行使自己的行政權(quán)力。拆遷主管部門只承擔(dān)行政監(jiān)管職能,不參與市場運作,不介入拆遷人和被拆遷居民的拆遷安置談判。同時,在“非公益性”拆遷中,政府應(yīng)加強(qiáng)對開發(fā)商的監(jiān)督,切實維護(hù)被拆遷居民的應(yīng)得利益,保護(hù)其合法財產(chǎn)的安全,公平、合理地協(xié)調(diào)拆遷人與被拆遷居民之間的糾紛。地方政府必須做到“自律”,從根本上轉(zhuǎn)化自身的行為機(jī)制,強(qiáng)化司法制度以維護(hù)拆遷管理的公平公正。在拆遷實施的過程中對相關(guān)人員及資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督,及時發(fā)現(xiàn)問題及漏洞,妥善解決群眾投訴和舉報等信訪工作,從多種角度、多個方面完善城市房屋拆遷的管理體制。

(三)操作實施層面

在法律制度完善、行政管理“不越位、不缺位”的基礎(chǔ)上,還需要對操作層面的各項措施加以改進(jìn)。首先,建立完善的信息公開機(jī)制。在博弈的過程中可以看到,參與者之間的信息傳遞決定了其行動空間和最優(yōu)策略的選擇。信息獲取不對稱的前提下,被拆遷居民很難選擇正確策略。所以必須利用新聞發(fā)布會、網(wǎng)絡(luò)等多種方式,建立順暢的溝通渠道和透明的聽證機(jī)制,保障被拆遷居民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),便于其在信息充分知曉的情況下理性地做出抉擇,使拆遷政策充分體現(xiàn)民意。其次,安置方式可以多樣化。對于城市中心區(qū)域的拆遷項目,廉租房或公租房可以作為主要的安置方式,同時配合數(shù)額合適的貨幣補償,這種方式更為符合被拆遷居民的需求。再次,應(yīng)在信息公開、溝通順暢的前提下,構(gòu)建關(guān)于城市房屋拆遷補償?shù)钠跫s協(xié)商機(jī)制,針對拆遷當(dāng)事人最為關(guān)心的拆遷補償問題,在利益相關(guān)各方平等協(xié)商的基礎(chǔ)上,通過雙方討價還價,盡可能對拆遷過程中利益受損方給予恰當(dāng)?shù)难a償。最后,可以考慮使用土地出讓收入、社?；鸬仁袌龌Y金,同時輔以一定的財政預(yù)算支持,在部分地區(qū)先行試點建立“拆遷專項資金”,用于公益性拆遷項目的安置房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施投入及其他拆遷項目的投入,循環(huán)滾動使用,解決拆遷過程中的資金難題。

在本文成稿期間,筆者有幸看到國務(wù)院法制辦歷經(jīng)兩年四個月反復(fù)研討制訂的《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》(下簡稱《征求意見稿》)向社會公開征求意見,一直被口誅筆伐的《城市房屋拆遷管理條例》也即將廢止。從2010年1月29日到2月12日,登錄國務(wù)院法制辦網(wǎng)站法規(guī)規(guī)章草案征集意見系統(tǒng),瀏覽或?qū)Α墩髑笠庖姼濉钒l(fā)表意見的總?cè)舜螢?3437人次,創(chuàng)下迄今為止國務(wù)院行政立法征求公眾意見參與人數(shù)之最。截止到2010年3月2日,《征求意見稿》共收到書面信件2383封,意見和建議6.56萬條。其中,涉及征求意見稿修改完善的有5.21萬多條,反映個案情況的有1.35萬條,主要涉及對公共利益的界定、征收程序、強(qiáng)制搬遷等五大熱點問題,從一個側(cè)面反映出當(dāng)前民眾對于城市房屋拆遷問題的高度關(guān)注。雖然意見稿中的部分內(nèi)容頗具爭議,值得進(jìn)一步推敲,但我們應(yīng)該看到政府對于公共利益的關(guān)注和政策改進(jìn)的決心。

在政策改進(jìn)的推動下,我們必須去關(guān)注當(dāng)前和未來我國城市發(fā)展的合理模式。關(guān)注絕對數(shù)量、絕對速度、發(fā)展規(guī)模大小、產(chǎn)出結(jié)果、“有邊界、有止境”的數(shù)量型城市化需要我們反思,而城市房屋拆遷中的利益損失只是其所帶來負(fù)的外部性的一個方面。在我國未來的城市化進(jìn)程中,必須注重城市化內(nèi)涵的提升,使得城市功能完善、城市空間布局合理、城市政府管理轉(zhuǎn)型、城市資源消耗降低、城市創(chuàng)新力增強(qiáng)、城市公民社會形成、城市發(fā)展成果為市民所共享。這就進(jìn)一步要求從以往關(guān)注城市數(shù)量、建設(shè)速度、規(guī)模轉(zhuǎn)向“以人為本”,關(guān)注城市居民的物質(zhì)需求和精神需求,要求公共服務(wù)及時、高質(zhì)量和公平的提供,逐步實現(xiàn)更加關(guān)注效率、社會效益、經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展、投入產(chǎn)出過程、公平正義和低碳、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念的“無邊界,無止境”的質(zhì)量型城市化。

誠然,鑒于國內(nèi)外土地所有制的不同,我國不可能做到國外因某個人的拒絕搬遷而被迫改變設(shè)計圖紙或規(guī)劃方案,但這種人文關(guān)懷是相通的。我國用30年的時間完成西方200年的轉(zhuǎn)型,工業(yè)化和城市化速度世所罕見。數(shù)字隱藏下的發(fā)展,矛盾的出現(xiàn)在所難免。對于困境和瓶頸的反思是必需的,多數(shù)矛盾的解決要靠深化改革完成,需要全新的思維模式,特別是人本價值和法治精神的回歸。

注釋

①仇保興:《城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)與希望》,《城市發(fā)展研究》2010年第1期。

②根據(jù)現(xiàn)行《城市房屋拆遷管理條例》的相關(guān)規(guī)定,本文所指的城市房屋拆遷是指因國家建設(shè)、城市改造、整頓市容和環(huán)境保護(hù)的需要,拆遷人根據(jù)建設(shè)規(guī)劃,依法對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋予以拆除,并對被拆除房屋的所有人予以經(jīng)濟(jì)補償?shù)幕顒印?/p>

③參見李廣彬:《城市拆遷中的政府職能定位》,《現(xiàn)代城市研究》2004年第3期;生青杰:《政府在房屋拆遷中的角色定位與職責(zé)重構(gòu)》,《中州學(xué)刊》2009年第6期;李文良:《中國政府職能轉(zhuǎn)變問題報告》,北京:中國發(fā)展出版社, 2003年,第120頁。

④張曙光:《征地拆遷案的法律經(jīng)濟(jì)分析》,《中國土地》2004年第5期。

⑤蘭燕卓:《城市房屋拆遷中有關(guān)公共利益的研究》,《山東社會科學(xué)》2009年第12期。

⑥參見彭小兵:《城市拆遷的制度性問題及政策設(shè)計》,《求索》2007年第4期;李懷、邵慰:《基于帕累托改進(jìn)的城市拆遷制度研究》,《經(jīng)濟(jì)管理》2009年第4期。

⑦朱東愷、施國慶:《城市建設(shè)征地和拆遷中的利益關(guān)系分析》《,城市發(fā)展研究》2004年第3期。

⑧參見何虹《:完善我國城市房屋拆遷補償范圍的思考》《,城市房地產(chǎn)》2006年第5期;王慧娟、施國慶、賈永飛《:征地拆遷對城市郊區(qū)老年農(nóng)民生活影響研究》《,中國軟科學(xué)》2009年第5期。

⑨楊云彥、徐映梅、胡靜、黃瑞芹《:社會變遷、介入型貧困與能力再造》《,管理世界》2008年第11期。

⑩參見唐代中、馬衛(wèi)鋒《:基于演化博弈的城市拆遷補償機(jī)制研究》《,財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2007年第6期;張杰、龐駿、朱金華《:舊城更新拆遷博弈中的帕累托最優(yōu)悖論解析》《,規(guī)劃師》2008年第9期。

責(zé)任編輯 張靜

2010-05-10

國家自然科學(xué)基金項目“我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地規(guī)范集約利用研究——以廣東和山東兩省為例”(70773117)