政策性金融演化的國際潮流及中國面臨的抉擇

賈 康，孟 艷

（財政部 財政科學(xué)研究所，北京 100142）

政策性金融演化的國際潮流及中國面臨的抉擇

賈 康，孟 艷

（財政部 財政科學(xué)研究所，北京 100142）

政策性金融是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期工具。20世紀(jì)90年代以后，在世界范圍內(nèi)，政策性金融的發(fā)展呈現(xiàn)出一種多樣化的狀態(tài)，其中確實存在政策性銀行商業(yè)化改革的潮流；但這種潮流只是政策性金融發(fā)展的一個局部特征，而不是整體特征，不宜泛化，尤其不宜直接照搬到政策性金融尚未經(jīng)歷過較充分發(fā)展的后發(fā)經(jīng)濟(jì)體——中國身上來。我們需要理智地借鑒政策性金融改革的國際經(jīng)驗，避免誤導(dǎo)政策性金融體系的改革與發(fā)展；不能只見樹木，不見森林，片面強調(diào)政策性金融機構(gòu)的負(fù)面影響，更不能將此作為確定政策性金融改革路徑的主要因素與考量依據(jù)。要從戰(zhàn)略與長遠(yuǎn)的角度看待中國的政策性金融改革，積極建設(shè)、合理發(fā)展，發(fā)揮政策性金融之利，遏制政策性金融之弊，抓住“戰(zhàn)略機遇期”，促進(jìn)社會資源的優(yōu)化配置和社會進(jìn)步。

政策性金融；商業(yè)化改革；專業(yè)化運作

目前中國正在進(jìn)行政策性金融體系改革，這一改革的價值取向與路徑選擇將在未來很長一段時間內(nèi)影響中國政策性金融的發(fā)展?fàn)顩r，進(jìn)而影響社會資金配置框架的重新規(guī)劃，影響國民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展政策的實現(xiàn)，必須慎之又慎。在此過程中，我們需要做的一項重要研究工作就是全面地考察政策性金融改革的國際潮流，從中總結(jié)政策性金融改革的一些基本規(guī)律和原則，為解決困擾中國政策性金融改革的一些重大問題提供思路和線索。

一、政策性金融機構(gòu)發(fā)展簡史及20世紀(jì)90年代以來的變化

政策性金融機構(gòu)以資金的有償使用為手段來實現(xiàn)政策性目標(biāo)，是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要工具，已成為現(xiàn)代金融體系中不可或缺的組成部分。自19世紀(jì)初期產(chǎn)生以來，政策性金融機構(gòu)在世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步中一直發(fā)揮著重要而獨特的作用，并通過制度安排和管理技術(shù)等方面的不斷改革，使政策性金融體系順應(yīng)時代發(fā)展的客觀需求。

（一）20世紀(jì)以來政策性金融機構(gòu)的簡要歷史沿革

20世紀(jì)以后，政策性金融機構(gòu)經(jīng)歷了兩個大規(guī)模蓬勃興起的時期。一是20年代至30年代，為應(yīng)對各種經(jīng)濟(jì)危機和大蕭條，美國、德國、法國、英國等國由政府出資先后在農(nóng)業(yè)、進(jìn)出口、小企業(yè)、住房等領(lǐng)域成立了各種形式的政策性金融機構(gòu)；二是二戰(zhàn)之后到20世紀(jì)60年代，政策性金融被廣泛應(yīng)用于各國經(jīng)濟(jì)復(fù)興計劃或經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略，日漸成為國家及國際金融體系中不可或缺的組成部分。在這一時期，不僅日本、韓國、印度等趕超型國家迅速建立了覆蓋領(lǐng)域非常廣泛的政策性金融體系，而且出現(xiàn)了世界銀行、國際開發(fā)協(xié)會等國際性的政策性金融機構(gòu)。

經(jīng)過上述兩個時期的大發(fā)展，政策性金融機構(gòu)不僅在宏觀層面上支持了國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實施，包括經(jīng)濟(jì)趕超、對外擴(kuò)張、區(qū)域開發(fā)、糧食安全等重要戰(zhàn)略目標(biāo)，而且在微觀層面上對于滿足農(nóng)民及中小企業(yè)等群體的金融服務(wù)需求、彌補商業(yè)性金融服務(wù)缺陷、維護(hù)社會公平、支持就業(yè)等都發(fā)揮了重大作用。

鑒于政策性金融機構(gòu)的重要作用，許多國家的政府高度重視它們的發(fā)展，政策性金融體系的規(guī)范和健康程度已成為影響國家競爭力的重要因素。尤其是在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和全球化國際競爭條件下，其實沒有哪一個國家會忽視或摒棄政策性金融體系的重要作用，而且越是市場經(jīng)濟(jì)成熟高的發(fā)達(dá)國家，其政策性金融體系的立法和覆蓋領(lǐng)域越是完備，運作程序、治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)督管理越是規(guī)范，如美國、德國、日本等。

同時也要指出，20世紀(jì)70年代以后，各國不僅順應(yīng)時代發(fā)展調(diào)整了政策性金融體系的業(yè)務(wù)重點和機構(gòu)布局，而且經(jīng)歷了股權(quán)多元化、運行機制市場化、經(jīng)營服務(wù)方式日趨多樣化和專業(yè)化等系列改革。在私有化浪潮和“華盛頓共識”大行其道的情況下，世界金融危機之前的最近一波改革潮流，是20世紀(jì)90年代以后，日本、韓國、新加坡、德國、巴西、印度等國對一些政策性金融機構(gòu)進(jìn)行的商業(yè)化改革。

（二）20世紀(jì)90年代以后部分政策性金融機構(gòu)的商業(yè)化改革

20世紀(jì)90年代以來，經(jīng)濟(jì)與金融全球化的加深不僅提升了各國市場經(jīng)濟(jì)的成熟度，為各國帶來了充裕的資金，而且極大地加劇了金融市場的競爭。在此背景下，政策性金融機構(gòu)的發(fā)展面臨著經(jīng)營效率提高、業(yè)務(wù)領(lǐng)域調(diào)整、優(yōu)惠待遇減少、資金來源變化等諸多挑戰(zhàn)。為了適應(yīng)變化，一些國家對本國政策性金融機構(gòu)進(jìn)行了商業(yè)化改革，突出表現(xiàn)在以下三個方面。

1．部分政策性金融機構(gòu)對股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了商業(yè)化轉(zhuǎn)型或調(diào)整。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家政策目標(biāo)的調(diào)整，一些政策性金融機構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)由單一政府股東轉(zhuǎn)向多元化，或完全商業(yè)化甚至上市，或公私混合。例如，新加坡發(fā)展銀行、斯里蘭卡開發(fā)銀行、印度產(chǎn)業(yè)發(fā)展銀行等政策性金融機構(gòu)，被認(rèn)為已完成了歷史使命而逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)性金融機構(gòu)；日本政策投資銀行（前身是日本開發(fā)銀行）退出面向大企業(yè)、骨干企業(yè)的融資領(lǐng)域，要求在2016年前完全民營化。

2．部分政策性金融機構(gòu)進(jìn)行了運作機制的市場化改革。運作機制的市場化改革涉及資金來源、經(jīng)營管理、政府補償、監(jiān)管等各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。例如，政策性金融機構(gòu)的資金來源由國家全包模式向市場籌資模式轉(zhuǎn)變。2003年，韓國產(chǎn)業(yè)銀行客戶存款在全部負(fù)債中的比例達(dá)到13.1%，金融債券比重達(dá)到45%；2001年，日本政策投資銀行開始發(fā)行非政府保證債，等等（鄭波，2006）。[1]在經(jīng)營機制上，政策性金融機構(gòu)引進(jìn)現(xiàn)代公司治理制度和國際化標(biāo)準(zhǔn)，建立風(fēng)險管理系統(tǒng)，注重穩(wěn)健經(jīng)營和提高效率；同時隨著政策性金融機構(gòu)經(jīng)營能力的提升，政府適當(dāng)減少了對政策性金融機構(gòu)的優(yōu)惠政策，管理方面更為透明，監(jiān)督管理方式適當(dāng)借鑒對商業(yè)銀行的監(jiān)管要求等，促使政策性金融機構(gòu)實現(xiàn)其財務(wù)可持續(xù)性。

3．部分政策性金融機構(gòu)的經(jīng)營服務(wù)方式實現(xiàn)了商業(yè)化轉(zhuǎn)型和專業(yè)化運作。主要表現(xiàn)在業(yè)務(wù)種類不斷增多，業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，成為兼營商業(yè)性業(yè)務(wù)的政策性金融機構(gòu)。這類代表性的政策性金融機構(gòu)包括：德國復(fù)興信貸銀行、巴西社會經(jīng)濟(jì)開發(fā)銀行、韓國產(chǎn)業(yè)銀行、韓國輸出入銀行、泰國農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)合作銀行等。同時，為避免道德風(fēng)險和不公平競爭，這類綜合經(jīng)營的政策性金融機構(gòu)一般采取分賬戶管理或建立母子公司的方式進(jìn)行不同業(yè)務(wù)的專業(yè)化運作。

從國別來看，在此輪商業(yè)化改革的國際潮流中，以日本政策性金融體系改革力度最大（白欽先、耿立新，2005）。[2]以下簡要回顧日本政策性金融體系改革的具體情況（見表1）。

表1 二戰(zhàn)后日本政策性金融體系演變簡表

二戰(zhàn)后，日本政府為了促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，貫徹國家政策，在幾乎每一個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域都設(shè)立了政策性金融機構(gòu)。從1947年建立“復(fù)興金融公庫”起，幾經(jīng)演變，到1971年形成了“兩行十庫”的政策性金融格局，為日本經(jīng)濟(jì)高速增長提供了巨額資金支持。直到20世紀(jì)90年代初期，其格局也仍然是穩(wěn)定的。

這時，日本經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體上達(dá)到較高水平，資金供求由短缺轉(zhuǎn)向過剩，政策性金融機構(gòu)貸款業(yè)務(wù)出現(xiàn)了“一般化”態(tài)勢，如深度介入本該由民間金融經(jīng)營的領(lǐng)域，與民間金融機構(gòu)形成競爭關(guān)系等。與此同時，泡沫經(jīng)濟(jì)破裂后，政策性金融機構(gòu)與民間金融機構(gòu)都出現(xiàn)了大量不良資產(chǎn)。面對形勢變化和自身困境，日本對政策性金融體系進(jìn)行改革和重組。1999年10月，政府適當(dāng)精簡了政策性金融機構(gòu)，合并了其職能。經(jīng)過改革，演變成“兩行六庫”的格局，以降低運營成本，使政策性金融體系更能適應(yīng)國內(nèi)外形勢發(fā)展的需要。

在財政投融資制度下，郵政儲蓄資金是政策性金融機構(gòu)的主要資金來源，約占其全部資金來源的90%。郵政儲蓄是政策性金融業(yè)務(wù)的資金“入口”，“兩行六庫”則是政策性金融業(yè)務(wù)的資金“出口”。2005年10月日本通過了郵政民營化改革法案，郵政改革使政策性金融資金來源失去了保障。同時，政策性金融體系自身也存在繼續(xù)改革的必要性。如2003年末，日本政策性金融機構(gòu)貸款余額仍占全部金融機構(gòu)貸款余額的20.3%（張韶華、郭常民，2006）。[3]政策性金融機構(gòu)規(guī)模和投資范圍的擴(kuò)張使之與商業(yè)性金融機構(gòu)產(chǎn)生了激烈競爭，影響了日本銀行業(yè)的盈利水平。

2006年日本通過《行政改革推進(jìn)法》，確定了政策性金融機構(gòu)改革的最終方案。日本政策投資銀行和商工組合中央金庫于2008年10月實行股份公司化，并將于2016年3月前將政府擁有的股份全部賣出，以最終實現(xiàn)民營化。廢止公營企業(yè)金融公庫，將其業(yè)務(wù)移交地方管理。國際協(xié)力銀行被分解為日元貸款部門和國際金融部門，前者并入日本國際合作機構(gòu)，組成新的開發(fā)援助機構(gòu)；2008年10月，后者與國民生活金融公庫、中小企業(yè)金融公庫和農(nóng)林漁業(yè)金融公庫統(tǒng)一合并為政策性金融機構(gòu)——日本政策金融公庫；沖繩振興開發(fā)金融公庫將保持現(xiàn)狀，并將于2012年并入日本政策金融公庫。經(jīng)過1999年和2008年兩次大規(guī)模改革，日本政策性金融體系進(jìn)入統(tǒng)一機構(gòu)的新階段。

二、對近年政策性金融演化國際潮流的基本認(rèn)識

從上述情況看，進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，一些國家確實對部分政策性金融機構(gòu)進(jìn)行了商業(yè)化改革，不僅通過商業(yè)化改革和機構(gòu)整合來實現(xiàn)政策性金融業(yè)務(wù)覆蓋領(lǐng)域的調(diào)整，壓縮或退出原來支持的某些重點行業(yè)或者落后地區(qū)的開發(fā)性金融業(yè)務(wù)；還通過引入商業(yè)運行模式，提高政策性金融機構(gòu)的自主經(jīng)營能力。研究經(jīng)濟(jì)問題要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，如果深入到這些國家政策性金融改革的動因和具體效果層面考察，我們就會發(fā)現(xiàn)，這些國家進(jìn)行各種形式的商業(yè)化改革并沒有拋棄設(shè)立政策性金融的初始理念，改革之后，政策性金融的一些職能反而得到了相當(dāng)程度強化，而且政策性金融的發(fā)展潮流并不僅僅是單純的商業(yè)化改革所能夠概括的。因此，分析政策性金融改革的國際潮流，需要厘清幾點基本認(rèn)識。

（一）政策性金融機構(gòu)的商業(yè)化改革是對政策性金融體系的局部調(diào)整，并不是對政策性金融的根本否定

要客觀地評價政策性金融改革潮流，需要看政策性金融改革的動因和實際效果。目前引發(fā)政策性金融改革潮流的主要動因有以下三個方面。

1．國家金融體系設(shè)計的整體思路在新階段發(fā)生了變化。例如，日本政策性金融改革的一個重要原因就是作為其主要資金來源的郵政儲蓄系統(tǒng)的改革需要。

2．提高政策性金融業(yè)務(wù)的針對性，降低政策性金融帶來的不利影響。

3．提高政策性金融機構(gòu)的資金配置效率，降低運轉(zhuǎn)成本。

從上述三種動因看，無論哪種動因，其初衷都是為了提高政策性金融效率，而不是完全取消政策性金融服務(wù)；也沒有使商業(yè)性金融機構(gòu)直接進(jìn)入政策性金融領(lǐng)域，而是通過政策性金融的部分退出，擴(kuò)大商業(yè)性金融的運作范圍。

從實際效果看，部分政策性金融機構(gòu)的商業(yè)化改革，一方面縮減了政策性金融的覆蓋范圍，消除了“四面出擊”現(xiàn)象，將商業(yè)性金融能夠解決的融資領(lǐng)域還給商業(yè)性金融機構(gòu)，政策性金融機構(gòu)在仍然需要政策性支持的領(lǐng)域運營，故政策性金融的目標(biāo)更加明確，業(yè)務(wù)范圍更加專一，在保留領(lǐng)域的專有作用得到強化。另一方面，通過對政策性金融機構(gòu)的合并重組，明確了政策性金融機構(gòu)的職責(zé)，降低了多個政策性金融機構(gòu)相互之間的業(yè)務(wù)重疊，減少了與商業(yè)性金融機構(gòu)的摩擦，有利于提高政策性金融對社會資金的配置能力、對政策性業(yè)務(wù)的支持能力以及政策性金融機構(gòu)的內(nèi)部管理運作水平。因此，政策性金融改革的目的并不是要取消政策性金融機構(gòu)，更不是要取消政策性金融，而是對政策性金融業(yè)務(wù)“有保有壓”的調(diào)整，使政策性金融的作用空間更加明確，業(yè)務(wù)功能更加完善，對政策性對象的支持力度更有保障。

（二）政策性金融改革之后，政策性金融機構(gòu)的效率得到提高，功能目標(biāo)更加明確

通過改革，合并撤銷一些政策性金融機構(gòu)，一是在一定程度上減少了人浮于事的現(xiàn)象，降低了運營成本；二是被保留的政策性金融機構(gòu)在管理運作機制上更加貼近市場，可以減少層層審批和內(nèi)部扯皮現(xiàn)象，減少“黑箱操作”，提高整體資產(chǎn)質(zhì)量；三是可以進(jìn)一步明確政策性金融與商業(yè)性金融的邊界，減少兩類金融機構(gòu)之間的業(yè)務(wù)摩擦，形成兩類機構(gòu)相互配合、相互補充的良性循環(huán)。

實踐中，一些國家的政策性金融機構(gòu)經(jīng)過合并，確實得到了縮減，管理運作日益規(guī)范，運作效率不斷提高，而且政策性目標(biāo)更加明確，業(yè)務(wù)范圍更加專注于保留的政策性業(yè)務(wù)，資產(chǎn)質(zhì)量得到了明顯提高，在一定程度上提升了政策性金融機構(gòu)的地位。國家財政對各政策性金融機構(gòu)的資金封閉供給體系被打破，并不意味著政府支持力度的減弱，而是在新形勢下轉(zhuǎn)換了形式與渠道，在一定程度上鼓勵其以國家信用為基礎(chǔ)，在國內(nèi)外資本市場上越來越優(yōu)化地籌集更多的長期性低成本資金，因此政策性金融機構(gòu)離市場更近了，壓力加大了，活力也增強了。

但是，從政策性金融改革的國際潮流來看，政策性金融機構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和管理機制的改革，都是建立在一國金融不斷深化、資本市場較為發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上。只有這樣，政策性金融機構(gòu)才能在特定政策目標(biāo)約束下，比較得心應(yīng)手地開展各項籌資和資金運用業(yè)務(wù)，切實加強風(fēng)險控制能力。

（三）政策性金融機構(gòu)在商業(yè)化改革之后，政府仍然會以某種形式承擔(dān)經(jīng)營失敗的損失

商業(yè)化改革后，政策性金融機構(gòu)的基本業(yè)務(wù)領(lǐng)域仍然會集中于原來所從事的政策性金融領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域的市場化程度不夠的情況下，從事該領(lǐng)域金融業(yè)務(wù)的收益不會發(fā)生根本性變化；也就是說，商業(yè)化的政策性金融機構(gòu)所從事的業(yè)務(wù)，可能仍然是具有較低收益空間的金融領(lǐng)域。隨著商業(yè)化之后所帶來的利潤考核壓力的加大，這些政策性金融機構(gòu)必然會在維持其基本業(yè)務(wù)范圍的同時，不斷拓展存在較高風(fēng)險的業(yè)務(wù)以提高收益。但在相應(yīng)的風(fēng)險控制機制跟不上的時候，隨著高風(fēng)險業(yè)務(wù)的增加，一旦經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生變化或者是社會資金狀況出現(xiàn)改變，這些風(fēng)險就很有可能會爆發(fā)，給它們帶來巨大損失，導(dǎo)致這些金融機構(gòu)面臨經(jīng)營困境，甚至可能面臨破產(chǎn)倒閉。而這些金融機構(gòu)原來所從事的政策性業(yè)務(wù)，往往與影響國民經(jīng)濟(jì)走勢的最基本領(lǐng)域或與人們的生產(chǎn)、生活密切相關(guān)，因此，這些金融機構(gòu)出現(xiàn)問題之后，會給整個經(jīng)濟(jì)運行或者社會穩(wěn)定帶來巨大的負(fù)面影響，政府最終將不得不為它們的損失“埋單”。像美國房地美與房利美兩大商業(yè)化的政策性金融機構(gòu)，在“次貸”危機中遭受巨大損失，美國政府就不得不出巨資重新購買其股權(quán)。

（四）如何防止“設(shè)租尋租”和提高績效是與政策性金融共始終的重要問題

政策性金融機構(gòu)具有政府支持背景，業(yè)務(wù)帶有政策優(yōu)惠特征，“設(shè)租尋租”、效率低下等問題常為人詬病，也出現(xiàn)過因這些或有弊端而失敗的案例，如20世紀(jì)50年代的日本復(fù)興金融公庫、20世紀(jì)80年代拉美國家的一些政策性金融機構(gòu)等。因此，如何防止“設(shè)租尋租”和提高經(jīng)營績效，始終是政策性金融發(fā)展過程中必須著力解決的兩個問題。不少國家通過改革和完善政策性金融體系，對這些問題進(jìn)行了諸多探索，積累了有益的經(jīng)驗。在考察政策性金融機構(gòu)發(fā)展國際潮流的過程中，關(guān)注和汲取這些經(jīng)驗，有助于推進(jìn)中國政策性金融體系的規(guī)范發(fā)展。

在防止“設(shè)租尋租”方面，日本、美國等發(fā)達(dá)國家的政策性金融機構(gòu)已經(jīng)形成了一些行之有效的做法。

1．專家集體決策。世界銀行于上世紀(jì)90年代總結(jié)日本政策性金融經(jīng)驗時強調(diào)了這一原則。1999年日本政策性金融體系大規(guī)模改革后，日本政策投資銀行等機構(gòu)進(jìn)一步完善了專家評審和集體決策機制，由內(nèi)外部專家構(gòu)成貸款決策委員會，專門評審限定規(guī)模以上的政策性金融貸款項目，從中立、公平的立場審查項目的政策意義和效果、事業(yè)主體的項目完成能力、項目效益等，總體而言，比較有效地降低了由于政策性金融機構(gòu)個別領(lǐng)導(dǎo)掌握項目審批權(quán)限而產(chǎn)生的“設(shè)租尋租”風(fēng)險。

2．嚴(yán)密的內(nèi)外多重審計制度。這是世界銀行總結(jié)的另一條基本經(jīng)驗。日本政策投資銀行、美國進(jìn)出口銀行、德國復(fù)興信貸銀行等運作較為成功的政策性金融機構(gòu)，普遍建立了以內(nèi)部審計與監(jiān)察、注冊會計師審計、政府部門評估、預(yù)算審批監(jiān)督以及國家審計機關(guān)不定期審計等為基礎(chǔ)的內(nèi)外多重審計制度，對政策性金融業(yè)務(wù)開展及項目評審工作進(jìn)行層層監(jiān)督。實行這種內(nèi)外多重審計以及形成比較高的透明度，目的就在于把尋租行為壓制到最低限度。

此外，一些國家還不斷優(yōu)化政策性金融機構(gòu)經(jīng)營項目的制度設(shè)計，從業(yè)務(wù)流程上降低“設(shè)租尋租”的可能性。例如，美國為鼓勵風(fēng)險投資的發(fā)展，允許成立私人經(jīng)營的小企業(yè)投資公司（SBICs），向小企業(yè)提供風(fēng)險資金或者長期貸款，并且政府規(guī)定SBICs的發(fā)起人每投入1美元到風(fēng)險投資項目中，便可從聯(lián)邦小企業(yè)署（SBA）得到4美元的僅為2%的低息貸款。由于SBICs可從SBA那里得到低息貸款，利息差的誘惑以及還貸的壓力，誘使一些SBICs傾向于向那些已有現(xiàn)金流入的處于擴(kuò)展期以后的公司提供債權(quán)融資以博取利差，而不是為那些處于種子期的初創(chuàng)企業(yè)提供股權(quán)融資，誘發(fā)了大量的尋租行為。1992年美國對《小企業(yè)投資公司法》進(jìn)行了修改，規(guī)定SBA可以有限合伙人的身份加入私人管理的SBICs，在分擔(dān)風(fēng)險的同時分享利益，促使SBICs的支持方式由債權(quán)向股權(quán)轉(zhuǎn)化，從而在制度設(shè)計上避免了上述“設(shè)租尋租”問題。

提高績效也是歷次政策性金融改革所追求的目標(biāo)。商業(yè)化改革單一導(dǎo)向雖然有助于提升政策性金融機構(gòu)的效率，但也意味著政策性金融機構(gòu)要退出政策性金融體系，失去了政策性功能，因此，商業(yè)化改革僅適用于根據(jù)國情判斷不需要政府再提供政策性金融支持的領(lǐng)域。對于仍然需要政策性金融支持的領(lǐng)域，各國改革的舉措并不是單純的商業(yè)化，而是不斷推進(jìn)政策性金融機構(gòu)的“市場化運作”，即在政策性金融機構(gòu)經(jīng)營運作的微觀層面越來越多地引入市場機制，尊重市場并面向市場，通過增強約束機制和改進(jìn)管理方式來提高績效。20世紀(jì)90年代以后的政策性金融機構(gòu)改革的國際潮流更是如此。

仍以日本為例。2001年，日本對政策性金融體系進(jìn)行了大刀闊斧的改革，目標(biāo)是想繼續(xù)保持政策性金融積極的一面，消除其弊端。核心內(nèi)容有：一是取消原先可獲的來自郵政儲蓄和養(yǎng)老金的強制性存款制度，政策性金融機構(gòu)的資金籌措需要遵循市場化原則；二是引入政策（補貼）成本分析，實質(zhì)性地擴(kuò)大公開性，以保證政策性金融機構(gòu)受到約束和監(jiān)督；三是貸款利率將以同期限日本政府債券的市場利率為基礎(chǔ)（賈康，2002）。[4]這些改革措施促使政策性金融機構(gòu)以更貼近市場化的模式運作資金籌集、資金運用等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，從機制上促進(jìn)了政策性金融機構(gòu)采取有效率的方式實現(xiàn)政策性目標(biāo)；同時，也促使政策性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)信息和財務(wù)信息更加透明，便于接受各方面的監(jiān)督和評價，增強了政策性金融機構(gòu)自律的內(nèi)外部壓力和約束力。

只要政策性金融存在，金融雙軌制便存在，“設(shè)租尋租”的可能性也就存在，以“政策性虧損”掩蓋績效管理水平的動機也很難避免。所以，動態(tài)優(yōu)化地把政策性金融控制在合理規(guī)模和必要領(lǐng)域之內(nèi)，并防止“設(shè)租尋租”和努力提高績效水平，是與政策性金融共始終的機制建設(shè)與管理監(jiān)督問題。只要措施得當(dāng)，便能處理好與之相關(guān)的“不把小孩子和洗澡水一起潑出去”的問題，發(fā)揮政策性金融之利，遏制政策性金融之弊。

（五）政策性金融是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期工具，商業(yè)化并最終消失不是政策性金融改革國際潮流的全部，也不是政策性金融發(fā)展的終極目標(biāo)

事實上，世界各國政策性金融機構(gòu)無論經(jīng)過何種合并重組，執(zhí)行政策性金融業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)始終是存在的，同時，政策性金融業(yè)務(wù)更是始終存在于某些歷久彌新的領(lǐng)域，如進(jìn)出口、農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)等領(lǐng)域。

美國對政策性金融體系采取低調(diào)處理、充分利用的策略。美國雖然沒有宣稱要發(fā)展政策性金融機構(gòu)，但事實上從20世紀(jì)初期開始，它就建立了相當(dāng)數(shù)量的政策性金融機構(gòu)，在農(nóng)業(yè)、小企業(yè)、進(jìn)出口、住房等領(lǐng)域擁有功能齊備、組織發(fā)達(dá)的政策性金融體系，尤其是在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的政策性金融體系更是相當(dāng)完善，形成了全方位、多層次的立體支持網(wǎng)絡(luò)。

美國政策性金融體系在其近百年的歷史中，最大的變動當(dāng)屬對住房領(lǐng)域政策性金融機構(gòu)的改革。20世紀(jì)70年代對住房領(lǐng)域政策性金融機構(gòu)的私有化改革，實際上是20世紀(jì)90年代政策性金融商業(yè)化潮流的一個前奏。但是，美國政策性金融的商業(yè)化改革并沒有泛化，其他的政策性金融機構(gòu)仍然存在著，并且一直發(fā)揮著重要作用，特別是金融危機沖擊到來后，更彰顯了其功能。比如，2008年發(fā)生金融危機以后，美國聯(lián)邦小企業(yè)署為幫助小企業(yè)渡過經(jīng)濟(jì)衰退，臨時放松了貸款標(biāo)準(zhǔn)，直至2010年9月。再比如，美國進(jìn)出口銀行是聯(lián)邦政府全資所有的獨立執(zhí)行機構(gòu)，長期以來一直秉承1934年成立時的宗旨：“通過支持出口支持美國就業(yè)”。近年來，美國進(jìn)出口銀行提供的金融服務(wù)規(guī)模一直在120億美元以上，類型包括擔(dān)保貸款、直接貸款和出口保險等。同時，美國進(jìn)出口銀行在經(jīng)營管理和自身財務(wù)可持續(xù)性方面非常成功。2001年以來，該行共獲得68億美元的凈收入；這些凈收入除部分用于審慎性準(zhǔn)備金外，其余全部上繳財政部。①

美國擁有高度發(fā)達(dá)的政策性金融體系，美國是否也曾擔(dān)心政策性金融機構(gòu)會成為政府負(fù)擔(dān)而要對它們進(jìn)行私有化改革呢？這種擔(dān)心和爭論在政策性金融體系構(gòu)建之初就存在，但是，除了必要的商業(yè)化改革以外，政府采取的解決思路是通過加強立法、管理和監(jiān)督來控制此類機構(gòu)，充分發(fā)揮它們無可替代的重要職能。例如：1945年美國出臺了《政府公司控制法案》；1990年出臺的《聯(lián)邦信貸改革方案》要求政府改進(jìn)信貸項目會計，為貸款項目評估提供了一整套程序，使聯(lián)邦政府的信貸運作建立在更好的財政基礎(chǔ)上；1996年出臺的《政府債務(wù)收集改進(jìn)法案》加強了政府追回欠款的能力。更值得關(guān)注的是，美國把發(fā)展政策性金融體系作為政府的長期責(zé)任，把政策性金融業(yè)務(wù)可能帶來的經(jīng)營損失列入政府預(yù)算以支出彌補。

日本也是不斷深化政策性金融改革的國家，但是其歷次的改革過程中，無論怎樣合并、撤銷或者是商業(yè)化，始終存在執(zhí)行基本政策性金融功能的政策性金融機構(gòu)；其保留的統(tǒng)一機構(gòu)——政策金融公庫的功能仍然完整地涵蓋進(jìn)出口、中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)三大領(lǐng)域。雖然政策性金融公庫經(jīng)營僅半年的時間就出現(xiàn)了6554億日元（約合66億美元）的虧損，但日本政府仍然保留這樣的政策性金融機構(gòu)。

那么，為什么注重發(fā)揮市場作用進(jìn)而大規(guī)模商業(yè)化改革的日本還要心甘情愿地承擔(dān)如此巨額的虧損呢？為什么美國政府對政策性金融如此重視與支持呢？這些問題是研究政策性金融改革潮流中不可回避的。認(rèn)真研究政策性金融上百年的歷史，我們就會發(fā)現(xiàn)，政策性金融的存在自有其深刻的經(jīng)濟(jì)與政治原因，其需求是客觀長期存在的，即便我們在總結(jié)其他國家出現(xiàn)的政策性金融改革中看到了商業(yè)化趨勢，但必須認(rèn)清的是，商業(yè)化并不是政策性金融發(fā)展的全部，也并非某種確立的終極目標(biāo)！大多數(shù)國家仍然存在很多繼續(xù)恪守政策性金融業(yè)務(wù)規(guī)則的“傳統(tǒng)”政策性金融機構(gòu)。

三、中國政策性金融改革與發(fā)展面臨的抉擇

經(jīng)過10多年的運轉(zhuǎn)，中國政策性金融機構(gòu)也面臨著改革。2007年的全國金融工作會議，正式確立了政策性金融特別是對三家政策性銀行改革的原則和思路。其中，國家開發(fā)銀行將全面推行商業(yè)化運作，主要從事中長期業(yè)務(wù)；進(jìn)出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則按照分類指導(dǎo)、“一行一策”的原則，深化內(nèi)部改革。對政策性金融業(yè)務(wù)，今后將通過實行公開透明的招標(biāo)制來展開。從目前的整體改革思路與方向看，是政策性金融改革商業(yè)化潮流在中國的某種具體化。那么，在政策性金融改革國際潮流中，中國是否應(yīng)該隨波逐流？未來的政策性金融之路應(yīng)該如何走下去？這些問題的答案應(yīng)該在清楚地認(rèn)識政策性金融改革國際潮流的實質(zhì)之后，結(jié)合中國政策性金融的實際情況加以分析。

（一）結(jié)合國情，實事求是地借鑒政策性金融改革的國際經(jīng)驗

20世紀(jì)90年代以后，世界范圍內(nèi)政策性金融的發(fā)展呈現(xiàn)出一種多樣化的狀態(tài)，其中確實存在政策性銀行向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型和政策性銀行商業(yè)化改革的潮流。但是，這種潮流只是政策性金融發(fā)展的一個局部特征，而不是整體特征，不宜泛化。即使對政策性金融機構(gòu)進(jìn)行商業(yè)化改革，也正處于不斷試驗之中，其理論基礎(chǔ)并不成熟，改革的出發(fā)點并不完全一致，最終的結(jié)果更是難以預(yù)料。在這種充滿不確定性的潮流中，我們?nèi)艉唵蔚卦噲D以單一維度從中總結(jié)出經(jīng)驗，并且用于指導(dǎo)中國政策性金融改革的實踐，不僅由于未來較大的不確定性導(dǎo)致選擇面臨諸多困難，而且還可能會不切合實際，使整個改革誤入歧途。

在政策性金融改革過程中，不論哪個國家和地區(qū)對其政策性金融體系進(jìn)行何種改革，其在確定政策性金融改革目標(biāo)的過程中，都是結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、金融體系建設(shè)與完善情況、政府能夠發(fā)揮的作用、社會公眾的反應(yīng)等具體情況確定的，政策性金融發(fā)展的國際潮流在此過程中只能作為一種參考。因此，在確定政策性金融改革的目標(biāo)與思路時，我們不能忽視國情和自己的特定發(fā)展階段，把有著諸多背景因素和前提條件的國際經(jīng)驗，直接搬過來應(yīng)用到中國政策性金融改革的實踐之中。

如果僅僅按照追逐商業(yè)化潮流的模式來改革中國政策性金融體系，那么在有些領(lǐng)域，中國政策性金融體系的發(fā)展可能會面臨“沒有開始，就要結(jié)束”的局面。這種局面對于中國這樣一個幅員遼闊、三大差別較為嚴(yán)重的發(fā)展中的人口大國，無論從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度還是社會進(jìn)步角度來看，都是不合時宜的。為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，實現(xiàn)中華民族復(fù)興，我們在學(xué)習(xí)國際先進(jìn)經(jīng)驗時，一定要堅持結(jié)合本國國情和歷史發(fā)展階段的原則。

（二）要從戰(zhàn)略與長遠(yuǎn)的角度看待中國政策性金融改革

從政策性金融的發(fā)展歷程看，中國對政策性金融體系的認(rèn)識從一開始就并不清晰，對政策性金融的發(fā)展定位也存在明顯錯位，僅僅將政策性銀行當(dāng)作專業(yè)銀行商業(yè)化改革的“副產(chǎn)品”，其功能只是承擔(dān)各專業(yè)銀行留下的某些特定政策性融資業(yè)務(wù)包袱，基本上沒有從國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略角度規(guī)劃政策性金融的長遠(yuǎn)發(fā)展問題；另外，對三家政策性銀行所從事的政策性業(yè)務(wù)范圍的界定也始終不清晰。這種情況不僅影響到政策性金融體系構(gòu)建的完整性，而且也影響到?jīng)Q策層對政策性金融存在必要性的判斷。

基于此，設(shè)計中國政策性金融體系改革思路，需要具備戰(zhàn)略思維，從長遠(yuǎn)的眼光看待這一問題。從政策性金融體系的發(fā)展角度而言，根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段和政策性金融需求的實際情況，政策性金融體系所包括的領(lǐng)域應(yīng)該是非常廣泛的，而現(xiàn)有政策性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能包含的。因此，要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略高度認(rèn)識政策性金融的重大意義，從長遠(yuǎn)角度考慮中國政策性金融體系的設(shè)計，充分重視發(fā)揮政策性金融的作用，合理規(guī)劃政策性金融發(fā)展的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，不斷完善政策性金融體系，增強政策性金融機構(gòu)的作用；同時，不能片面強調(diào)政策性金融機構(gòu)造成的不公平競爭、利潤化導(dǎo)向不足等負(fù)面問題，更不能僅將此作為確定政策性金融改革路徑的主要因素與考量依據(jù)。

（三）中國政策性金融體系需要積極建設(shè)、合理發(fā)展、長期存在

政策性金融是需要長期存在的，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家也存在比較強大且種類多樣化的政策性金融服務(wù)，并且在政策性金融改革浪潮中，仍然堅持專門政策性金融機構(gòu)負(fù)責(zé)的政策性金融業(yè)務(wù)。

對于處在“戰(zhàn)略機遇期”的中國，政策性金融的存在，首先要滿足其在進(jìn)出口、農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)等領(lǐng)域產(chǎn)生的政策性金融業(yè)務(wù)這一傳統(tǒng)需求目標(biāo)；其次，在鎖定“全面小康”和“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)的情況下，還要以政策性金融貫徹落實統(tǒng)籌兼顧的科學(xué)發(fā)展觀，大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，落實趕超戰(zhàn)略。中國政策性金融改革的發(fā)展方向并非單一的商業(yè)化或者“去政策化”，更不是取消政策性金融職能；恰恰相反，我們要通過政策性金融改革，進(jìn)一步增強政策性金融體系的建設(shè)和發(fā)展，完成單純依靠商業(yè)性金融無法辦到的事情，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，從發(fā)達(dá)國家的實踐看，由于社會資金配置的“市場失靈”現(xiàn)象將會長期存在，中國政策性金融的需求也具有長期性。在未來很長一段時間內(nèi)，即使中國經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化水平進(jìn)一步提高，但在農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)以及促進(jìn)國內(nèi)大型產(chǎn)品進(jìn)出口等方面，中國仍然長期需要相應(yīng)的政策性金融支持。

（四）需要提高政策性金融機構(gòu)運作機制的市場化水平和風(fēng)險管理水平

與發(fā)達(dá)國家相比，中國規(guī)范政策性金融體系的發(fā)展歷史比較短，直到20世紀(jì)90年代中期才成立了三家政策性銀行，并且是在計劃經(jīng)濟(jì)時期的專業(yè)銀行基礎(chǔ)上成立的；其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、管理體制與運行機制都是照搬中國傳統(tǒng)銀行模式，管理運作較為落后。而且，由于政策性金融機構(gòu)在定位過程中并沒有強調(diào)財政在其中應(yīng)該發(fā)揮的作用，財政補充政策性銀行資本金的渠道就無法建立，政策性銀行資本金缺乏現(xiàn)象較為嚴(yán)重；加之缺乏評價其政策性業(yè)務(wù)狀況的監(jiān)督機構(gòu)，導(dǎo)致各種“設(shè)租尋租”現(xiàn)象容易出現(xiàn)。

基于此，雖然中國仍然需要政策性金融及相應(yīng)組織體系的存在，但對政策性金融機構(gòu)特別是三家政策性銀行的深化改革也是必要的。應(yīng)在政策性金融機構(gòu)的組織架構(gòu)設(shè)置和管理運營機制的改革中，提高政策性資金的使用效率，防止政策性資金的不合理漏損；在信貸類政策性金融機構(gòu)中，要對貸款對象、項目發(fā)展前景、貸款風(fēng)險等進(jìn)行評估以決定貸款的發(fā)放；要增強風(fēng)險控制意識，合理構(gòu)建政策性金融機構(gòu)的風(fēng)險控制體系；要建立一支專業(yè)化的人才隊伍，并且建立相應(yīng)的考核機制與激勵約束機制，增強內(nèi)部競爭，提高工作效率。

注 釋：

①具體詳閱Export-Import Bank of the Unitd States，Annual Report 2008，http://www.exim.gov/.

[1]鄭 波.國外政策性銀行的最新發(fā)展及對我國的啟示[J].上海金融，2006，(12).

[2]白欽先，耿立新.日本近150年來政策性金融的發(fā)展演變與特征[J].日本研究，2005，(3).

[3]張韶華，郭常民.日本政策性金融的現(xiàn)狀及改革趨勢(出國考察報告)[R].西安金融，2006，(6).

[4]賈 康.日本財政投融資體系的重大改革[J].財政研究簡報，2002，(7).

The International Trend of Policy-Related Financial Evolution And the Choices China Faced w ith

JIA Kang,MENG Yan
(Research Institute for Fiscal Science,M inistry of Finance,Beijing 100142,China)

The policy-related finance is a long-term tool in the national econom ic development.Since 1990s of the 20th century,the development of policy-related finance presents a diverse state around the whole world,in which there does exist a trend of commercialized reform of policy banks;however this trend is only a local feature,rather than an overall feature,which should not be generalized,in particular, it should not be directly copied to China a latecomer economy w ithout the experience of fully developed policy finance.We need to rationally learn from the international experiences of policy-related financial reform,trying to avoid misleading reform and development of policy-related financial system.We cannot emphasis one-sidedly the negative impact of policy-related financial institutions,nor to take this as the main factors and basic considerations for deciding the reform path of policy-related finance.China’s reform of policy-related finance should be viewed from a strategic and long-term perspective;w ith active construction and rational development,we can give full play to the policy-related finance and contain the disadvantages of policy-related finance,so as to seize the“strategic opportunities”and to promote the optimal allocation of social resources and social progress.

policy-related finance;commercial reform;professional operation

book=48,ebook=51

F832.0

A

1005－0892(2010)12－0048－09

責(zé)任編校：魏 琳

2010-09-07

賈 康，財政部財政科學(xué)研究所所長，研究員，博士生導(dǎo)師，中國財政學(xué)會副會長兼秘書長，主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)及財經(jīng)理論與政策研究；孟 艷，財政部財政科學(xué)研究所副研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事財政與金融理論研究。