關(guān)于推進城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設用地“增減掛鉤”的幾點建議

寧波市國土資源局 俞 義

關(guān)于推進城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設用地“增減掛鉤”的幾點建議

寧波市國土資源局 俞 義

城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設用地“增減掛鉤”即城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤，具體是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地復墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的一種做法。

早在2004年，國務院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》就明確提出“鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”。2008年《國務院關(guān)于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導意見》再一次提出要“在國家批準的范圍內(nèi)，實行城鎮(zhèn)建設用地增加和農(nóng)村建設用地減少掛鉤的改革試點”。從寧波來看，2006年《寧波市人民政府辦公廳關(guān)于加強社會主義新農(nóng)村建設試點用地管理的若干意見》也明確提出了“根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，實行城鎮(zhèn)建設用地增加和農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”的要求。

在當前面臨嚴峻的“雙?！保ūＷo耕地紅線、保障經(jīng)濟社會發(fā)展用地）壓力下，積極探索推進“城鎮(zhèn)建設用地增加和農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”，對于推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進土地資源的合理、高效、集約和持續(xù)利用都具有重大的現(xiàn)實意義。

一、寧波市農(nóng)村現(xiàn)狀為“增減掛鉤”提供了充足的空間

（一）寧波市農(nóng)村建設用地基本情況

寧波市現(xiàn)有3000多個行政村，個體差異大，經(jīng)濟發(fā)展也很不平衡，既有滕頭村、灣底村、小路下村這樣的經(jīng)濟發(fā)達、設施完備的“示范村”，也有生產(chǎn)方式落后、生活條件簡陋，青壯年大量外出的“欠發(fā)達村”，還有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)漸成“副業(yè)”，興辦企業(yè)或進城務工，但還保留著宅基地和基本農(nóng)田的“非城非村”，更有外來人員不斷增加，出租房屋和土地成為主要收入來源的“亦城亦村”。

根據(jù)2006年土地更新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，寧波市農(nóng)村居民點人均占地123.50 m2，與浙江省農(nóng)村居民點人均占地11 1.23 m2相比超過10多個平方 ，是溫州市農(nóng)村居民點人均占地58.50 m2的2.1倍?？梢妼幉ㄊ修r(nóng)村建設用地較為粗放，節(jié)約集約利用水平較低（見表1）。

表1 ：2006年寧波與其他地區(qū)農(nóng)村居民點人均占地面積對比表單位：公頃，m2/人

（二）寧波市農(nóng)村建設用地復墾潛力分析

寧波市農(nóng)村建設用地較為粗放、節(jié)約集約利用水平相對較低的現(xiàn)狀，正好為實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤提供了充足的空間。根據(jù)不久前開展的寧波市農(nóng)村住宅使用調(diào)查情況數(shù)據(jù)顯示，寧波市農(nóng)村居民點面積約74萬畝，分別占全市土地總面積和建設用地總面積的4.67%和34.58%；其中，無人居住的閑置住宅用地約2萬畝，房屋已破壞或倒塌的廢棄住宅用地約1萬畝，村內(nèi)空閑地、小山塘等可通過整治再利用的土地約4.8萬畝。同時，根據(jù)寧波市礦地利用潛力調(diào)查報告顯示，寧波市經(jīng)治理后可復墾的礦地面積約為1.9萬畝。由此推算，全市現(xiàn)在的建設用地復墾潛力約為9.7萬畝。

另外，按照寧波市新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的900萬總?cè)丝诤?5%城鎮(zhèn)化率計算，至2020年，寧波市農(nóng)村人口將減少至225萬。按農(nóng)村人均建設用地130 m2推算，新一輪規(guī)劃期內(nèi)（2006-2020年），寧波市的建設用地復墾理論潛力約有20萬畝左右，這為開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作創(chuàng)造了有利條件。

（三）寧波市實施“增減掛鉤”狀況及存在的問題

自《土地管理法》實施以來，寧波市嚴格按照國家、省關(guān)于開展建設用地復墾的規(guī)定，制定出臺鼓勵政策，落實保障資金，共實施以農(nóng)村居民點整理為主的建設用地復墾項目658個，復墾新增耕地16030畝（見表2）。但也應該看到，總的實施面積相對較少，這同國家、省關(guān)于加快農(nóng)村建設用地復墾的要求還存在著很大的差距，主要受有以下幾個方面的制約：

1、農(nóng)民的積極性不是很高。農(nóng)民對實施“增減掛鉤”積極性不高主要有三大原因：一是盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)不是寧波市絕大多數(shù)農(nóng)民的主要收入來源，但是搬進樓房后，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機具如何停放、稻谷何處晾曬、家畜如何飼養(yǎng)等會成為一系列問題；二是住好房子、住高樓，水電路及垃圾處理等設施齊全，是農(nóng)民生活最大的變化，但水、電、煤氣和物業(yè)管理費等支出使居住成本提高，加上新建住房裝修等費用的負債，部分農(nóng)民的實際生活水平會有所降低；三是農(nóng)民祖祖輩輩生活在同一個地方，自然形成了傳統(tǒng)的村落文化，對居住環(huán)境有著深厚的感情，特別是老人。

2、政府的財政負擔較重。“增減掛鉤”主要由政府主導，需要投入的資金量比較大，先期投入一般都是由政府全額墊付，財政負擔比較重，而且拆舊建新后置換出來的增減掛鉤指標能否獲得預期的收益，預算的資金是否合理，將來能否實現(xiàn)自身平衡，這些問題都存在不確定性。從個別試點情況來看，由于拆遷成本過高等原因，確實存在資金缺口，無法實現(xiàn)自身平衡。

表2 ：寧波市農(nóng)村建設用地復墾實施情況表單位：畝

3、能否順利完成復墾還存在諸多不確定因素。由于實施“增減掛鉤”涉及環(huán)節(jié)多，特別是拆遷工作，難度又很大，項目進展中出現(xiàn)的情況也非常復雜，比如當?shù)刂饕I(lǐng)導更替、資金鏈條斷裂、部分農(nóng)民不愿搬遷、上訪告狀、一些釘子戶采取過激行為等等，都可能導致項目不能順利推進，甚至停頓或者夭折，大大增加了完成復墾工作的不確定性。

二、推進寧波市“增減掛鉤”工作的對策建議

“增減掛鉤”是一項涉及面廣、政策性強、牽涉很多利益矛盾的社會綜合工程，筆者結(jié)合工作實踐，認為在推進過程中，必須認真制定落實相應的對策措施和激勵政策，做到有序推進，才能取得實效。

（一）提高認識，轉(zhuǎn)變觀念

“增減掛鉤”是一項符合社會發(fā)展規(guī)律、造福子孫后代的偉大工程，也是一項長期而艱巨的任務。因此，決不能單純地把“增減掛鉤”工作理解為解決燃眉之急、緩解用地矛盾的權(quán)宜之計，要站在科學發(fā)展的高度認識其內(nèi)涵和意義，把思想認識提高到保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展上來。要轉(zhuǎn)變以往在新農(nóng)村等建設過程中只注重建設用地，不注重用地復墾和環(huán)境保護等觀念，樹立節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等意識。同時，還要克服農(nóng)戶拆遷工作難度大、資金籌措運作難等畏難情緒，進一步增強做好“增減掛鉤”工作的信心。

（二）科學規(guī)劃，分步實施

“增減掛鉤”必須全面貫徹落實科學發(fā)展觀，在嚴控城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模的前提下，科學規(guī)劃、合理布局、分步實施、有序推進。各地要以新一輪土地利用總體規(guī)劃修編為契機，摸清當?shù)剞r(nóng)村建設用地現(xiàn)狀、規(guī)模及分布狀況，分析建設用地復墾潛力，研究“增減掛鉤”空間布局，不斷優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。在此基礎上，加強與城鎮(zhèn)建設規(guī)劃等相關(guān)部門和行業(yè)規(guī)劃的銜接，科學合理地編制“增減掛鉤”規(guī)劃，及時做好定量、定位、定序“三定”方案，并結(jié)合當?shù)毓I(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，循序漸進、分批組織實施。

（三）探索途徑，規(guī)范操作

十七屆三中全會提出要切實推進農(nóng)村土地管理制度改革，結(jié)合“增減掛鉤”工作，各地要積極探索農(nóng)村建設用地置換流轉(zhuǎn)的途徑和方法。一方面，要大力推進農(nóng)村建設用地“瘦身”計劃，加快推行農(nóng)村住宅社區(qū)化改

造，建設多層或高層的農(nóng)民公寓；要嚴格執(zhí)行“一戶一宅”政策，建立農(nóng)民宅基地有償退出機制，鼓勵列入村莊整理規(guī)劃范圍的村民以宅基地換城鎮(zhèn)住房或農(nóng)民住宅集聚點的住房。另一方面，要加大農(nóng)村建設用地整理復墾力度，逐步撤并零星分散的自然村，消除“空心村”。村莊整理所節(jié)約的土地首先要復墾為耕地，調(diào)劑為建設用地的，在符合規(guī)劃、納入計劃的前提下，優(yōu)先滿足集體建設用地，富余指標可以有償置換給城鎮(zhèn)使用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動、統(tǒng)籌發(fā)展。另外，必須尊重農(nóng)民意愿，切實維護農(nóng)民合法權(quán)益。