寧波市集體土地房屋拆遷的現(xiàn)狀及規(guī)范拆遷行為的幾點(diǎn)思考

寧波市國(guó)土資源局 陳玉華

寧波市集體土地房屋拆遷的現(xiàn)狀及規(guī)范拆遷行為的幾點(diǎn)思考

寧波市國(guó)土資源局 陳玉華

寧波市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度較快的東部沿海開放城市之一。經(jīng)過(guò)上世紀(jì)八、九十年代大規(guī)模的城市舊城改造，作為推進(jìn)新型城市化、工業(yè)化重要環(huán)節(jié)的房屋拆遷的重心，已由原來(lái)的城市建成區(qū)國(guó)有土地房屋拆遷為主轉(zhuǎn)向近、遠(yuǎn)郊和農(nóng)村集體土地房屋拆遷為主。國(guó)有土地房屋拆遷和農(nóng)村集體土地房屋拆遷，兩種拆遷既有共同之處又有差異的一面，且以后者情況更為復(fù)雜。為了始終保持先發(fā)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，根據(jù)目前我市農(nóng)村集體土地房屋拆遷存在的政策混亂、主體復(fù)雜、矛盾突出等現(xiàn)狀，就如何通過(guò)統(tǒng)一集體土地房屋拆遷政策為主導(dǎo)規(guī)范拆遷行為談?wù)剛€(gè)人粗淺的觀點(diǎn)。

一、集體土地房屋拆遷的現(xiàn)狀、問(wèn)題及分析

1987年2月，寧波市經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)列為計(jì)劃單列城市，市人大和國(guó)土資源管理部門充分運(yùn)用地方法規(guī)立法權(quán)，早在1996年就制訂并報(bào)經(jīng)省人大批準(zhǔn)于當(dāng)年10月1日施行了《寧波市城市建設(shè)征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法》，該《辦法》于199 9年12月作了修訂。之后，根據(jù)《憲法》和土地管理法律法規(guī)對(duì)有關(guān)征收集體所有土地的有關(guān)規(guī)定，2006年，寧波市人大重新制訂并報(bào)經(jīng)省人大批準(zhǔn)于當(dāng)年10月1日施行了《寧波市征收集體所有土地房屋拆遷條例》。《辦法》或《條例》的頒布實(shí)施，對(duì)規(guī)范農(nóng)村集體土地房屋拆遷行為，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化進(jìn)程起到了不可忽視的作用。但由于農(nóng)村歷史的、現(xiàn)實(shí)的諸多因素，就集體土地房屋拆遷本身，目前存在的主要問(wèn)題：

1、拆遷的房屋權(quán)屬不清，違章建筑較多

農(nóng)村房屋，尤其是集體土地房屋的土地權(quán)屬未曾登記、錯(cuò)誤登記、模糊登記、重復(fù)登記等現(xiàn)象較為普遍，還有不少未能將土地使用證發(fā)放到產(chǎn)權(quán)人手上，而由村里集中保管，致使未能及時(shí)解決的歷史遺留問(wèn)題較多。農(nóng)村房屋存在不同程度的亂搭亂建現(xiàn)象，特別是近些年，由于受巨大利益的驅(qū)動(dòng)，在列為拆遷或規(guī)劃拆遷的區(qū)域，涌現(xiàn)了大量的違章建筑，部分地方的違章建筑面積甚至高達(dá)95%。這些違章建筑，就其違章性質(zhì)，既有土地違章，也有規(guī)劃違章。

2、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，執(zhí)行政策不統(tǒng)一

由于長(zhǎng)期存在的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致失地農(nóng)民土地補(bǔ)償生計(jì)不到位，長(zhǎng)遠(yuǎn)保障缺乏或保障水平低，使得被征地農(nóng)民把更多的當(dāng)前生計(jì)和安置，甚至長(zhǎng)遠(yuǎn)保障寄托在其所有的房屋拆遷補(bǔ)償上，而目前的集體土地房屋拆遷標(biāo)準(zhǔn)與被拆遷人的心理預(yù)期差距較大，難以滿足被拆遷農(nóng)民的各種需求。這種情形導(dǎo)致征地拆遷環(huán)節(jié)的“釘子戶”屢屢產(chǎn)生，嚴(yán)重影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。同時(shí)，如前所述，雖然我市早在1996年就頒布實(shí)施了集體土地房屋拆遷管理相關(guān)法規(guī)，但各地在集體土地房屋拆遷實(shí)施過(guò)程中，對(duì)農(nóng)村集體土地房屋拆遷的組織、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面往往各行其事，常常執(zhí)行的是“一村一策”，各縣（市）之間拆遷模式和補(bǔ)償政策不統(tǒng)一，即使同一區(qū)域，甚至是同一地塊也不盡相同。

3、違法拆遷大行其道，拆遷行為不規(guī)范

從法律規(guī)定角度看，農(nóng)村集體土地房屋拆遷的模式，可分為合法拆遷與違法拆遷。合法拆遷模式是指在依法履行拆遷審批手續(xù)后的房屋拆遷行為；違法拆遷模式是指未依法辦理房屋拆遷手續(xù)的房屋拆遷行為。從近幾年各地農(nóng)村集體土地房屋拆遷的情況來(lái)看，合法拆遷的明顯減少，而違法的房屋拆遷顯著增多，甚至在某些地方，違法拆遷成了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體土地房屋拆遷的主要模式，集體土地房屋拆遷行為不規(guī)范。

4、實(shí)施拆遷具體行為的主體不統(tǒng)一

按照現(xiàn)行寧波市集體土地房屋拆遷的有關(guān)法規(guī)規(guī)定，拆遷審批、管理機(jī)關(guān)是明確的，但在拆遷實(shí)踐中，具體組織實(shí)施拆遷行為的主體是“五花八門”的，有政府城建、國(guó)土管理部門所屬的事業(yè)單位的，有有資質(zhì)的、甚至沒資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的，也有由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施的。

筆者認(rèn)為，產(chǎn)生農(nóng)村集體土地房屋權(quán)屬不清，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的原因，就政府層面分析，主要是長(zhǎng)期存在的重城市、輕鄉(xiāng)村的觀念所致。前一問(wèn)題，表現(xiàn)在重視城市地籍管理，忽視農(nóng)村地籍管理，農(nóng)村地籍管理滯后。后一問(wèn)題，客觀上是由于國(guó)際、國(guó)內(nèi)環(huán)境形勢(shì)所迫，國(guó)家需要通過(guò)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，爭(zhēng)取在盡可能短的時(shí)期內(nèi)增強(qiáng)綜合實(shí)力，趕上或縮小與世界發(fā)達(dá)國(guó)家的距離，需要由占我國(guó)總?cè)丝诙鄶?shù)的農(nóng)民在一定時(shí)期內(nèi)作出奉獻(xiàn)甚至犧牲。

而產(chǎn)生違法拆遷大行其道的原因，主要有：一是拆遷報(bào)批程序冗長(zhǎng)，獲批準(zhǔn)難。眾所周知，按照現(xiàn)行有關(guān)法律制度規(guī)定，集體土地房屋拆遷獲批準(zhǔn)前，先有個(gè)集體土地征收或征用依法批準(zhǔn)的前置事項(xiàng)，而法律法規(guī)規(guī)定依法批準(zhǔn)征收集體土地的程序，除了項(xiàng)目批準(zhǔn)、核定期間所涉的有關(guān)手續(xù)外，編制征地方案前需有征地調(diào)查、確認(rèn)、聽證等；接著是報(bào)批，用地涉及基本農(nóng)田的，需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；然后是批后實(shí)施的“兩公告一登記”。按照法理，只有在此基礎(chǔ)上，才能編制集體土地房屋拆遷方案，啟動(dòng)依法報(bào)批拆遷手續(xù)。即使征地方案和拆遷方案同時(shí)編制，同步啟動(dòng)報(bào)批程序，也存在材料組卷復(fù)雜、審查審核層級(jí)多、報(bào)批程序繁瑣、用時(shí)冗長(zhǎng)等問(wèn)題。如在編制征地、拆遷方案過(guò)程中征求被征地拆遷農(nóng)民意見時(shí)，遇到在征地補(bǔ)償、拆遷安置上提出過(guò)高要求的，一旦達(dá)不到目的，就不能順利地簽字蓋章，按現(xiàn)行有關(guān)征地拆遷法律規(guī)定就無(wú)法啟動(dòng)報(bào)批手續(xù)；二是拆遷人利用了被拆遷人只關(guān)心其利益是否得到滿足，并不關(guān)注拆遷行為是否合法的心理。三是違法拆遷可以規(guī)避依法報(bào)批的繁瑣手續(xù)，避免如上所述的甚至無(wú)法啟動(dòng)依法報(bào)批程序的尷尬，還能迎合大多數(shù)基層政府快拆遷、快建設(shè)的思想和要求。

但是，違法拆遷帶來(lái)的負(fù)面影響也是無(wú)法估量的。第一，損害法律秩序，危害法律尊嚴(yán)。一般地，違法拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)于合法拆遷，容易使國(guó)家有關(guān)這方面的法律法規(guī)形同虛設(shè)，助長(zhǎng)不依法行政、不依法辦事的歪風(fēng)邪氣；第二，擾亂拆遷市場(chǎng)秩序。有迎合，就有妥協(xié)。而且，由于其行為的不合法性，必然導(dǎo)致這種妥協(xié)的無(wú)原則性，在集體土地房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，易出現(xiàn)后上項(xiàng)目的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于以前項(xiàng)目，產(chǎn)生前后項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)政策不統(tǒng)一問(wèn)題。而且，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整必定是無(wú)序的。第三，影響社會(huì)穩(wěn)定和諧。雖然違法拆遷在某一階段、一定范圍內(nèi)會(huì)給拆遷工作帶來(lái)“便利、順暢”等好處，但所謂“欲壑難填”，在拆遷補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題上，只要有一個(gè)拆遷戶的欲望得不到滿足，特別是當(dāng)人們知道你的拆遷行為屬非法時(shí)，一旦因拆遷引起行政復(fù)議或訴訟，由于你的拆遷行為缺乏法律支持，立即會(huì)使你所組織的整個(gè)項(xiàng)目的拆遷工作處于極度的被動(dòng)地位。而且，這種被動(dòng)甚至?xí)谀闼幍恼麄€(gè)區(qū)域出現(xiàn)“多米諾骨牌效應(yīng)”。由此引發(fā)的問(wèn)題是系列的、連鎖的，影響項(xiàng)目拆遷的進(jìn)度事小，重要的是將嚴(yán)重影響政府形象和社會(huì)穩(wěn)定。

二、規(guī)范集體土地房屋拆遷行為的幾點(diǎn)思考

集體土地房屋拆遷是一項(xiàng)政策性較強(qiáng)的工作。針對(duì)目前農(nóng)村集體土地房屋拆遷面臨的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，筆者的觀點(diǎn)，需要通過(guò)轉(zhuǎn)變重城市、輕鄉(xiāng)村的觀念、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，進(jìn)一步完善并相對(duì)統(tǒng)一集體土地房屋拆遷政策為主導(dǎo)，綜合采取法律的、經(jīng)濟(jì)的、行政的手段，規(guī)范拆遷行為，維護(hù)被拆遷人合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

1、堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，切實(shí)轉(zhuǎn)變重城市、輕鄉(xiāng)村的思想觀念

改革開放三十年來(lái)，黨和國(guó)家一直非常關(guān)注并致力于解決“三農(nóng)”問(wèn)題，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1978年至今，其間除少數(shù)年份外，每年的中央一號(hào)文件幾乎都是有關(guān)“三農(nóng)”的。特別是進(jìn)入21世紀(jì)，黨的十六大提出了全面建設(shè)社會(huì)主義小康社會(huì)的目標(biāo)，2008年十七屆三次全會(huì)中共中央更是作出了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，表明中央把解決“三農(nóng)”問(wèn)題切實(shí)擺上了重要的議事日程。我們說(shuō)，農(nóng)村旺、國(guó)家旺，農(nóng)業(yè)興、國(guó)家興，農(nóng)民富、國(guó)家富。只有占全國(guó)60%的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)小康，才能有真正意義的全面小康。但是，早在2003年，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》中強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨委和政府要認(rèn)真貫徹十六大和十六屆三中全會(huì)精神，牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)，……盡快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。近年來(lái)，國(guó)家又實(shí)行“兩減免、三補(bǔ)貼”政策，取消延續(xù)了2000多年的被稱為“皇糧國(guó)稅”的農(nóng)業(yè)稅。對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題沒少實(shí)行“多予、少取”措施。但是，據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院有關(guān)專家提供的數(shù)據(jù)，中國(guó)農(nóng)民收入與城鎮(zhèn)居民收入的差距從上世紀(jì)未的1：2.6擴(kuò)大到2007年的1：3.3，人均收入差距絕對(duì)額從5300元擴(kuò)大到9600元。造成這一局面的主要原因，主要還是在“放活”上做得不夠。而在“放活”上，尤其是在涉及“三農(nóng)”問(wèn)題根本的農(nóng)村土地問(wèn)題上，思想不夠解放，步子不夠大。因此，作為國(guó)土資源管理部門在通過(guò)推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革創(chuàng)新上，應(yīng)該大有作為。而首要的問(wèn)題是在土地問(wèn)題上，各級(jí)政府和國(guó)土資源管理部門要轉(zhuǎn)變切實(shí)轉(zhuǎn)變重城市、輕鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)觀念，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，堅(jiān)持建設(shè)和補(bǔ)償、安置并重，有力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展。

同時(shí)，根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)狀和現(xiàn)有的綜合國(guó)力及財(cái)力，也已到了以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，全社會(huì)支持、反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)候了，并已具備逐步解決“三農(nóng)”問(wèn)題的能力。

2、進(jìn)一步完善創(chuàng)新集體土地房屋拆遷法律法規(guī)制度

如上所述，雖然我市已有關(guān)于規(guī)范集體土地房屋拆遷相關(guān)法規(guī)，但就國(guó)家層面還沒有一部關(guān)于集體土地房屋拆遷法律或法規(guī)，也很少有省級(jí)層面的有關(guān)規(guī)范集體土地房屋拆遷法規(guī)規(guī)章。因此，中央和省級(jí)政府要抓緊研究制訂規(guī)范國(guó)家和省域范圍的有關(guān)集體土地房屋拆遷管理法律法規(guī)，以規(guī)范或指導(dǎo)全國(guó)或其下一層階的集體土地房屋拆遷行為及相關(guān)的立法行為。當(dāng)前，全國(guó)各級(jí)各部門都在貫徹落實(shí)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，作為國(guó)土資源部門貫徹落實(shí)《決定》的主要任務(wù)是建立健全農(nóng)村土地管理制度。在建立健全農(nóng)村土地管理制度上，應(yīng)把完善創(chuàng)新集體土地房屋拆遷法律制度作為重要內(nèi)容。

對(duì)于集體土地房屋拆遷法律制度：一是根據(jù)職能和本著敢于擔(dān)當(dāng)?shù)脑瓌t，應(yīng)明確各級(jí)國(guó)土資源部門是集體土地房屋拆遷管理機(jī)關(guān)。同時(shí)，可分別城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外、內(nèi)相對(duì)統(tǒng)一明確政府國(guó)土和城建部門是實(shí)施集體土地房屋拆遷行為的主體。堅(jiān)持政府主導(dǎo)拆遷，在信用、資金保障等方面優(yōu)于開發(fā)商主導(dǎo)的拆遷；二是在集體土地房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，可是參照城市房屋拆遷的認(rèn)定辦法，并仿照征地實(shí)行區(qū)片綜合價(jià)補(bǔ)償制度，相對(duì)統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及適用范圍，并建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行公告執(zhí)行及定期調(diào)整機(jī)制；三是本著“高效、便民”原則設(shè)計(jì)拆遷批準(zhǔn)法定程序，如對(duì)于征地、拆遷方案的批準(zhǔn)，在程序的設(shè)計(jì)安排上，規(guī)定可同時(shí)啟動(dòng)辦理報(bào)批手續(xù)；四是明確拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議救濟(jì)途徑和解決辦法，維護(hù)合法權(quán)利人權(quán)益。

3、建立集體土地房屋拆遷監(jiān)管機(jī)制，維護(hù)市場(chǎng)秩序

對(duì)于集體土地房屋拆遷市場(chǎng)監(jiān)管，除了相關(guān)法律制度嚴(yán)厲規(guī)定加大對(duì)違法拆遷行為的處罰力度外，更重要的是要防患于未然，建立群防群管機(jī)制。這方面，可借助或借鑒各地在工作實(shí)踐中已建立的平臺(tái)或已積累的經(jīng)驗(yàn)，如借助各地業(yè)已建立的觸角直達(dá)村鎮(zhèn)的國(guó)土執(zhí)法監(jiān)督員隊(duì)伍網(wǎng)絡(luò)；借鑒各地在征地實(shí)踐中創(chuàng)立的國(guó)土資源部門牽頭組織、同級(jí)各部門配合，基層政府具體實(shí)施的協(xié)同工作機(jī)制等。通過(guò)建立、創(chuàng)新工作機(jī)制，共同維護(hù)集體土地房屋拆遷市場(chǎng)秩序。

4、堅(jiān)持以規(guī)劃為龍頭，房屋拆遷補(bǔ)償政策作引導(dǎo)，積極推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)

為了加快新農(nóng)村建設(shè)，今年，寧波市政府印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村住房制度改革和村莊集中改造的決定》，農(nóng)村住房“兩改”作為寧波市新農(nóng)村建設(shè)的抓手，國(guó)土管理部門在推進(jìn)和實(shí)施這項(xiàng)工作過(guò)程中，要堅(jiān)持以規(guī)劃為龍頭，充分利用新一輪土地利用總體規(guī)劃修編完善這一契機(jī)，科學(xué)利用資源，合理布局、調(diào)整空間，并注意與城市、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃及各專業(yè)規(guī)劃相銜接，著力解決人往哪里去、村莊往哪里建和各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施如何配套等問(wèn)題。制訂有差別的房屋拆遷補(bǔ)償政策和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，如通過(guò)減免農(nóng)村住房集中改建費(fèi)用、加大對(duì)農(nóng)戶的住房補(bǔ)貼，建立農(nóng)村宅基地置換住房機(jī)制等政策，積極引導(dǎo)農(nóng)民住房聯(lián)立式或公寓化，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)和中心村集中、產(chǎn)業(yè)向功能園區(qū)集中，貫徹集約發(fā)展、節(jié)約用地的方針。同時(shí)，在農(nóng)村集體土地房屋拆遷、集中改建過(guò)程中，通過(guò)依法減、免、返有關(guān)稅收和附加，籌措、積累農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和共同服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)力度，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)。