基本公共文化服務均等化問題研究
——以區(qū)域間對比為視角*

□ 顧金喜 宋先龍 于 萍

基本公共文化服務均等化問題研究
——以區(qū)域間對比為視角*

□ 顧金喜 宋先龍 于 萍

通過對基本公共文化服務均等化系數(shù)的測算發(fā)現(xiàn),我國區(qū)域間基本公共文化服務非均等化特征明顯。提高基本公共文化服務意識、制定《基本公共文化服務均等化》條例或行動框架、明確各級政府基本公共文化服務權(quán)責、繼續(xù)增加對基本公共文化建設的投入、創(chuàng)新基本公共文化服務形式等是實現(xiàn)我國當前區(qū)域間基本公共文化服務均等化的重要舉措和必然的戰(zhàn)略選擇。

公共文化服務 非均等 對策

改革開放30多年來,中國在經(jīng)濟領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就,人民生活已總體進入小康水平。但伴隨著經(jīng)濟的快速增長,我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的發(fā)展失衡問題并沒有得到有效遏制,基本公共服務供給能力差距持續(xù)拉大,基本公共服務非均等現(xiàn)象十分突出,已成為影響社會和諧的重要因素之一。自2006年3月“十一五”規(guī)劃首次提出“逐步推進基本公共服務均等化”到2008年10月十七屆三中全會將“城鄉(xiāng)基本公共服務均等化明顯推進”作為2020年全面建設小康社會的基本目標之一,“逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化”已經(jīng)成為當前我國改革和發(fā)展的重要內(nèi)容和重要目標,如何“逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化”也成為當前改革的重點和難點之一,也是亟待回答的重大理論和實踐問題。[1]

黨的十七大報告從公共文化服務體系建設的理論基礎和終極目標出發(fā),提出“保障人民基本文化權(quán)益,使社會文化生活更加豐富多彩,使人民精神風貌更加昂揚向上,以推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮”,把基本公共文化服務均等化上升到重要的戰(zhàn)略高度。成熟的基本公共文化服務,表現(xiàn)為區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民個人之間享受的基本公共文化服務大致均等。逐步實現(xiàn)基本公共文化服務均等化,是保障公民基本文化權(quán)益的一個重要手段,是完善公共服務體系的一項重要內(nèi)容,是構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要舉措,也是強化人力資源開發(fā),促進所有公民全面發(fā)展的必然戰(zhàn)略選擇。本文的研究目的主要是通過基本公共文化服務均等化系數(shù)的計算,評估區(qū)域間基本公共文化服務均等化的程度,并在此基礎上探討實現(xiàn)我國區(qū)域間基本公共文化服務均等化的對策建議。

一、文獻簡要回顧

目前國內(nèi)對基本公共文化服務均等化的研究成果并不多,大多數(shù)仍集中于基本公共服務均等化層面上。研究者分別從基本權(quán)利、機會均等、結(jié)果平等等角度對基本公共服務均等化的內(nèi)涵進行了界定。盡管國內(nèi)學者說法各異,但觀點大致相同,多數(shù)學者認為,基本公共服務均等化是指政府應使國民平等地享有水平大致相等的基本公共服務,盡可能保障公民的基本生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利[2]。而對基本公共文化服務均等化的研究目前仍然主要集中體現(xiàn)在規(guī)范分析方面,如毛壽龍認為,公共文化服務就是基于社會效益,不以營利為目的,為社會提供非競爭性、非排他性的公共文化產(chǎn)品的資源配置活動[3]。張桂琳認為基本公共文化均等化是指向全國各地的居民提供大體相同的公共文化服務;我國基本公共文化均等化存在的主要問題表現(xiàn)在文化服務經(jīng)費投入較低、城鄉(xiāng)差距巨大、地區(qū)差距較大等方面[4]。邊繼云則認為,城鄉(xiāng)公共文化均等化是公共文化體系建設完善的必然趨勢和必然要求,城市偏向型的公共文化供給制度、“輸入偏好型”的農(nóng)村公共文化扶持制度、非均衡的城鄉(xiāng)公共文化運作方式等是造成城鄉(xiāng)公共文化非均等化發(fā)展的深層次原因,優(yōu)化財政資金投入結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)村公共文化投入主體、實施“千鎮(zhèn)萬村種文化”工程、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展等是現(xiàn)階段加快城鄉(xiāng)公共文化均等化建設的有效措施[5]。

也有部分學者試圖通過指標體系的建構(gòu)對基本公共文化服務均等化的狀況進行分析,如毛少瑩提出應從發(fā)展規(guī)模、政府投入、運作機制、社會參與、公眾滿意度等五個維度,每個維度下設計若干指標來對公共文化服務的績效進行評估[6](P402)。其中,發(fā)展規(guī)模維度的指標包括公共文化服務機構(gòu)總數(shù)從業(yè)人員比例、每萬人公共圖書館數(shù)、人均公共圖書館藏書冊數(shù)等;政府投入維度的指標包括政府文化事業(yè)財政撥款及其占政府總財政支出的比重、人均公共文化事業(yè)財政投入等;運作機制維度的指標包括工作質(zhì)量等;社會參與維度的指標包括社會捐贈、年人均文化娛樂消費、年人均觀看文藝演出場次等;公眾滿意度維度的指標包括公共文化服務的公益性、公共文化服務的多樣性、公共文化服務的便利性等。

總體來看,目前學術(shù)界的研究在對基本公共文化服務均等化內(nèi)涵的挖掘上有待深入,對實現(xiàn)途徑的研究有待進一步開拓,特別是實證方面,還缺少基本的測量、計算與論證。本文的研究試圖通過指標體系的建構(gòu)和均等化系數(shù)的測算,通過實證分析得出相對可靠的結(jié)論,最后在此基礎上探討我國區(qū)域間基本公共文化服務均等化存在的問題,并提出對策建議。

二、研究方法

(一)分析框架

研究基本公共文化服務均等化程度,首先要設計一套科學合理的評價指標體系進行評估,指標體系的科學性和有效性直接影響著評估的成敗。評價指標體系的構(gòu)建是一項復雜的系統(tǒng)工程,本文用投入、產(chǎn)出兩個基本維度,每個維度下設計若干指標來對其進行評估。選擇指標的時候,我們重點把握以下原則:(1)科學性原則,即指標體系的建立,必須能夠客觀充分地反映基本公共文化服務均等化的現(xiàn)實情況;(2)可比性原則,即指標的選取與設計既要體現(xiàn)基本公共文化服務建設內(nèi)容的共同點,有利于與全國其他地區(qū)的橫向比較,又要考慮基本公共文化服務的發(fā)展情況,有利于歷史性的縱向比較;(3)操作性原則,即指標的選取與設計要與數(shù)據(jù)的可取得性相結(jié)合,指標內(nèi)容應盡量簡單明了。由此,我們以投入維度中的公共文化財政支出占政府財政支出的比重、人均文化事業(yè)費、人均購書費,產(chǎn)出維度中的每萬人公共圖書館數(shù)、人均擁有公共圖書館藏書冊數(shù)、每萬人群藝館/文化館數(shù)量、廣播/電視人口覆蓋率、藝術(shù)表演團體每團年均到農(nóng)村演出場次作為評估基本公共文化服務的主要指標(如表1所示)。本文在研究時,重點選取公共文化財政支出占政府財政支出比重、人均文化事業(yè)費、人均購書費、公共圖書館人均擁有藏書冊數(shù)四個指標對區(qū)域間基本公共文化服務均等化作對比研究。

表1 基本公共文化服務指標體系

(二)分析方法

指標設計之后,為反映真實的基本公共文化服務水平,發(fā)現(xiàn)存在的問題,找出解決問題的途徑,我們首先通過計算均等化系數(shù)來對照測量基本公共文化服務均等化程度,其次采取簡單算術(shù)平均的方法,來反映區(qū)域間綜合均等化系數(shù)。所謂均等化系數(shù),是指某一地區(qū)在某一歷史時期內(nèi),內(nèi)部各子系統(tǒng)以統(tǒng)一標準進行比較而得到的系數(shù)。通常而言,系數(shù)在[0,1]的區(qū)間。當系數(shù)為1時,表示該地區(qū)的基本公共文化服務是均等的,區(qū)間[0.8,1]表示較為均等,區(qū)間[0.6,0.79]表示一般均等,區(qū)間[0.4,0.59]表示一般不均等,區(qū)間[0,0.39]表示較為不均等。具體可用公式可表示為:A=B/C(A表示均等化系數(shù),B表示某一地區(qū)某一歷史時期內(nèi)基本公共服務的供給,C表示某一地區(qū)某一歷史時期內(nèi)摒除一切不利因素,最大可能實現(xiàn)的基本公共文化服務供給)。之所以采取這種方法,是因為:(1)可以完全準確反映各地區(qū)的基本公共文化服務差異狀況;(2)可以樹立明確的標桿,并給所有的地區(qū)都設置提高和改善的空間[7](P12);(3)采取這種方法將各單項指標轉(zhuǎn)化后的數(shù)據(jù)都在0—1之間,轉(zhuǎn)化后的數(shù)據(jù)相對數(shù)學性質(zhì)明顯,便于下一步的數(shù)學處理和比較。

(三)樣本的選取

按照社會調(diào)查的抽樣要求,本次抽樣根據(jù)2008年東、中、西部各省(區(qū)、市)①本文所指的東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南;中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南;西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。人均生產(chǎn)總值的排序,分別選取人均生產(chǎn)總值處于中間位置的2個省(區(qū)、市)作為樣本。東部為江蘇、廣東兩省,人均生產(chǎn)總值全國排名第5、6位;中部為湖北、河南兩省,人均生產(chǎn)總值全國排名第16、17位;西部為青海、四川兩省,人均生產(chǎn)總值全國排名第21、24位,具有較強的代表性。

(四)數(shù)據(jù)來源及處理情況

本文所用數(shù)據(jù)全部為國家公開數(shù)據(jù),除另有注明外,均來源于2005—2009年《中國統(tǒng)計年鑒》和2005—2009年《中國文化文物統(tǒng)計年鑒》?！皷|部”、“中部”、“西部”數(shù)據(jù)分別為東部、中部、西部樣本省份均等化系數(shù)的平均值;“均值”為“東部”、“中部”、“西部”均等化系數(shù)的平均值。

三、分析和比較

(一)公共文化財政支出占政府財政支出比重

公共文化財政支出占政府財政支出比重是政府的財政能力的體現(xiàn),反映了政府對基本公共文化的投入情況。2005—2008年各地公共文化財政支出占政府財政支出的比重均等化系數(shù)如表3所示。從表中可以看出:一是東部地區(qū)公共文化財政支出占政府財政支出的比重的均等化程度明顯高于中西部地區(qū)。2006年東部地區(qū)的均等化系數(shù)0.64,為一般均等,雖然其余年份為一般不均等,但均等化程度也遠高于中西部地區(qū)。二是從均值看,東部地區(qū)的均等化程度都超過了全國的平均值,除2007年西部地區(qū)略高于全國平均值外,中西部地區(qū)其余年份均未超過全國平均值。由此可見,在公共文化財政支出比重方面,東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間非均等化特征明顯。

表2 公共文化財政支出比重均等化系數(shù)

(二)人均文化事業(yè)費

作為政府對基本公共文化領(lǐng)域投入的一項重要指標,人均文化事業(yè)費直接關(guān)系到公民基本文化權(quán)益的實現(xiàn)。2005—2008年各地人均文化事業(yè)費均等化系數(shù)如表4所示。從表中可以看出:一是東部地區(qū)的人均文化事業(yè)費均等化程度略高于中西部地區(qū),東部和西部地區(qū)的均等化程度都超過了全國平均水平,中部地區(qū)略低于全國平均水平。二是全國人均文化事業(yè)費均等化系數(shù)偏低,為較為不均等。

表3 人均文化事業(yè)費均等化系數(shù)

(三)人均購書費

與人均文化事業(yè)費一樣,人均購書費也反映了政府對基本公共文化的投入情況。2005——2008年各地人均購書費均等化系數(shù)如表5所示。從表中可以看出:一是東部地區(qū)的人均購書費均等化程度略高于中西部地區(qū),超過了全國平均水平,而中部和西部地區(qū)的均等化程度略低于全國平均水平。二是全國的人均購書費均等化程度都嚴重偏低,為較為不均等。

表4 人均購書費均等化系數(shù)

(四)公共圖書館人均擁有藏書冊數(shù)

公共圖書館人均擁有藏書冊數(shù)是一項重要的反映基本公共文化服務產(chǎn)出情況的指標。2005—2008年各地公共圖書館人均擁有藏書冊數(shù)均等化系數(shù)如表6所示。從表中可以看出:一是東西部地區(qū)的公共圖書館人均擁有藏書冊數(shù)均等化程度高于全國平均水平,并略高于中部地區(qū)。二是全國的公共圖書館人均擁有藏書冊數(shù)均等化程度都偏低,為較為不均等。

表5 公共圖書館人均擁有藏書冊數(shù)均等化系數(shù)

四、結(jié)論及建議

通過對區(qū)域間基本公共文化服務均等化系數(shù)的計算、比較,本文得出以下結(jié)論:

一是東部地區(qū)的基本公共文化服務均等化程度總體上高于中西部地區(qū)。東部地區(qū)的基本公共文化服務水平高于中部和西部地區(qū),中部和西部地區(qū)的基本公共文化服務水平相對偏低,這與經(jīng)濟社會發(fā)展水平基本呈正相關(guān)。二是各級政府對基本公共文化服務的財政投入偏低,人均文化事業(yè)費、人均購書費偏低、在公共圖書館人均擁有藏書冊數(shù)、每萬人公共圖書館數(shù)等衡量指標上都偏少。相對于基礎設施等“硬”公共產(chǎn)品,政府公共財政在基本公共文化服務方面的投入顯然遠遠低于民眾的基本需求,財政投入偏低無疑是公民基本公共文化權(quán)益不能得到有效保障的重要原因之一。三是由于各級政府2007——2008年對基本公共文化服務的投入減少,與2005—2006年相比,人均文化事業(yè)費、人均購書費、公共圖書館人均擁有藏書冊數(shù)的均等化系數(shù)都大幅下降,表明近些年來我國各級政府在文化建設方面的投入,實際上是不增反減。四是基本公共文化服務分布不均等,區(qū)域間的非均等情況顯著,權(quán)利的平等無法得到有效保障,自然結(jié)果的大致均等也難以實現(xiàn)。

可見,總體而言當前我國區(qū)域間基本公共文化服務非均等化特征比較明顯。根據(jù)上述結(jié)論,我們提出以下對策建議:

一是制定《基本公共文化服務均等化》條例或行動框架。目前,浙江和廣東兩省都制定了基本公共服務均等化行動框架①參見浙江省《基本公共服務均等化行動計劃(2008-2012)》以及廣東省《基本公共服務均等化規(guī)劃綱要(2009-2020)》。,并在其中對省級基本公共文化服務均等化的標準、階段性目標等作了明確的規(guī)定。但是,國家層面還沒有制定統(tǒng)一的《基本公共服務均等化》條例或行動框架。我們建議以基本公共文化服務為突破口,制定全國統(tǒng)一的《基本公共文化服務均等化》條例或行動框架,明確基本公共文化服務均等化的標準、總體目標和階段任務,并在其中強調(diào)對中西部地區(qū)的政策扶持和資金傾斜,以保障廣大人民群眾,尤其是農(nóng)村群眾和城市困難群眾的基本公共文化權(quán)益。

二是強調(diào)公共文化服務均等化的思想認識,通過政策引導加快其均等化程度的實現(xiàn)。在我國中西部地區(qū),基本公共文化建設與服務在各級領(lǐng)導的政策議程排序中通常靠后,這與中西部地區(qū)各級領(lǐng)導急于發(fā)展經(jīng)濟的戰(zhàn)略思維有關(guān),更與其對基本公共文化服務和建設的認識不到位有關(guān)。因此,各級領(lǐng)導干部,尤其是中西部地區(qū)的領(lǐng)導干部要提高基本公共文化服務意識,把基本公共文化建設納入重要議事日程,納入經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,納入財政支出預算以及領(lǐng)導干部考核目標,制定構(gòu)建基本公共文化服務體系的專項規(guī)劃和實施方案,完善各項政策措施,有重點分階段地推進基本公共文化服務建設。

三是明確各級政府基本公共文化服務權(quán)責。為實現(xiàn)區(qū)域間基本公共文化服務均等化,應按照受益范圍和事權(quán)性質(zhì),進一步劃分各級政府尤其是省級以下各級政府的事權(quán),建立由中央和地方各級政府分類別、按比例合理負擔基本公共文化服務的機制。中央政府主要負責基本公共文化服務范圍劃分、服務標準制定、財政轉(zhuǎn)移支付以及服務監(jiān)督評估;地方政府具體負責服務規(guī)劃、服務組織和服務實施。

四是完善公共財政制度,繼續(xù)加大政府在文化領(lǐng)域的投入。第一,國家應進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付力度,加大對中西部地區(qū),尤其是農(nóng)村地區(qū)基本公共文化事業(yè)的財政投入。第二,建立和完善東部對中西部地區(qū)、發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)、城市對農(nóng)村的基本公共文化援助機制,支援農(nóng)村文化建設。第三,對中西部地區(qū)的“農(nóng)村文化站”、“農(nóng)家書屋”等農(nóng)村文化陣地建設,盡可能減少項目的市縣配套資金,以確保項目能夠按時高標準完成,從而避免因市縣財政困難配套資金不到位出現(xiàn)項目質(zhì)量和進度等一系列問題。

五是創(chuàng)新基本公共文化服務形式。各級地方政府要大膽創(chuàng)新公共文化服務形式,擴大服務范圍,提高服務質(zhì)量,增強服務效益。比如,加快建設“流動圖書館”、“流動博物館”、“流動演出網(wǎng)”、“流動舞臺車”等基本公共文化流動服務網(wǎng),通過書籍、演出等循環(huán)流動,實現(xiàn)區(qū)域間的基本公共文化資源共享。

六是改革基本公共文化服務主體,促進服務主體多元化?！秶摇笆晃濉蔽幕l(fā)展規(guī)劃綱要》首次明確了公共文化服務“政府主辦、社會參與、功能互補、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”的基本原則,我們應根據(jù)此原則建立基本公共文化服務的多元治理機制。一是對那些不具備規(guī)模經(jīng)濟特征、進入門檻比較低的基本公共文化服務項目,應逐步向民營企業(yè)和社會組織開放,以促使基本公共文化事業(yè)整體水平的提高,效益的改善。二是培育包括社會團體、行業(yè)組織、社會中介組織、志愿團體等在內(nèi)的各類社會組織,發(fā)揮它們在基本公共文化服務需求表達、基本公共文化服務提供方面的作用。

七是加強基本公共文化服務的績效評估。一是加強領(lǐng)導,明確責任主體。各項基本公共文化服務都應明確責任主體,制訂相應的責任追究辦法。二是進一步加強對基本公共文化財政投入執(zhí)行的監(jiān)管,保證資金的合理和有效使用。三是鼓勵社會團體、公民個人、輿論機構(gòu)、中介評價機構(gòu)、學術(shù)研究機構(gòu)等通過一定程序評估政府基本文化服務的績效,并完善評估結(jié)果的反饋機制。

總之,完善公共文化服務體系,推進基本公共文化服務均等化,是黨中央做出的一項重大戰(zhàn)略決策,是強化人力資源開發(fā),為經(jīng)濟社會發(fā)展奠定文化“軟實力”的必然戰(zhàn)略選擇。由于自然的、地理的、歷史的、現(xiàn)實政策等多方面的原因,我國區(qū)域間基本公共文化服務非均等化特征明顯,逐步實現(xiàn)區(qū)域間基本公共文化服務均等化是一項綜合性、系統(tǒng)性的工程,需要采取多種措施。但基本公共文化服務均等化的實現(xiàn)不可能一蹴而就,而必須在政府、社會、公民的共同努力下,分階段逐步推進,最終實現(xiàn)投入和結(jié)果的均等化。

[1]項繼權(quán).我國基本公共服務均等化的戰(zhàn)略選擇[J].社會主義研究,2009(1).

[2]劉志昌,蘇祖安.基本公共服務均等化的內(nèi)涵研究綜述[J].理論界,2009(3).

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[3]毛壽龍.論我國公共文化服務及其模式選擇[J].江蘇社會科學,2008(1).

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[6]李景源.中國公共文化服務報告(2007)[M].北京:社會科學文獻出版社,2007.

[7]陳昌盛.中國政府公共服務:體制變遷與地區(qū)綜合評估[M].北京:中國社會科學出版社,2007.

(責任編輯:黃俊堯)

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G127

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1243(2010)05-0056-05

*作者:顧金喜,浙江省委黨校公共管理教研部講師,政治學博士,郵編:311121

宋先龍,浙江大學公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生,郵編:310027

于萍,浙江大學公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生,郵編:310027