城市征地留用制度的創(chuàng)新評價和完善建議
——基于浙江省杭州市的調(diào)查研究*

□ 姚如青

城市征地留用制度的創(chuàng)新評價和完善建議
——基于浙江省杭州市的調(diào)查研究*

□ 姚如青

征地留用政策是在城市政府對集體所有土地既有管制又有占有的情況之下的制度創(chuàng)新,這種制度創(chuàng)新的最大特點(diǎn)就是通過放松部分集體所有土地的管制實(shí)現(xiàn)城市政府對于土地的擴(kuò)大占有,使得相關(guān)利益主體獲得制度創(chuàng)新的收益,征地留用政策具有效率。

征地留用 土地占有 土地管制

征地留用政策就是政府征地時為使失地農(nóng)民生產(chǎn)生活具有長遠(yuǎn)穩(wěn)定的保障,劃定在確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排一定面積的建設(shè)用地,用于支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民從事生產(chǎn)經(jīng)營。1998年杭州開始嘗試推行征地留用政策,《杭州市撤村建居集體所有土地處置補(bǔ)充規(guī)定》提出撤村建居的集體經(jīng)濟(jì)組織按照該村可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地面積10%以內(nèi)的土地,專項(xiàng)用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。按照留用土地用途、留地比例、權(quán)益分配、土地權(quán)屬、利用方式和開發(fā)主體的六個維度刻畫當(dāng)前杭州推行征地留用政策的實(shí)踐類型。

征地留用政策實(shí)踐類型圖

管制與占有是法律經(jīng)濟(jì)學(xué)之財產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)專題的重要術(shù)語。兩者之間的區(qū)別在于管制對于私人財產(chǎn)者造成的損失較輕,占有對于私人財產(chǎn)所有者造成的損失較重;因此,政府管制具有非補(bǔ)償性,政府占有則須對私人財產(chǎn)所有者補(bǔ)償損失。管制與占有之間存在中間地帶,如果私人財產(chǎn)者認(rèn)為政府管制對于其財產(chǎn)損害過大,以至于接近于占有,可以要求政府給予補(bǔ)償(Cooter&Ule,1988)。本文試圖運(yùn)用政府管制和政府占有的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視角,基于杭州市征地留用政策的探索實(shí)踐,歷史地探悉征地留用政策產(chǎn)生的制度背景、運(yùn)行機(jī)制和經(jīng)濟(jì)效率,揭示城市征地留用政策作為“土地要素流動非市場化之下的土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新”對于現(xiàn)階段中國城市土地改革的意義。

一、產(chǎn)生背景

中國農(nóng)村集體所有土地制度安排包含著土地管制和土地占有的制度規(guī)定。所謂土地管制就是政府對于土地利用方式或交易方式的制度規(guī)定,主要體現(xiàn):第一,嚴(yán)格禁止農(nóng)地非農(nóng)利用:《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第4條規(guī)定“國家實(shí)行土地用途管制制度?！薄皣揖幹仆恋乩每傮w規(guī)劃,規(guī)定土地用途,將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,控制建設(shè)用地總量,對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。”《中華人民共和國土地管理法》第34條規(guī)定:“國家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度?！被巨r(nóng)田保護(hù)制度包括基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制度、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)用途管制制度、占有基本農(nóng)田嚴(yán)格審批與占補(bǔ)平衡制度、基本農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)制度、基本農(nóng)田環(huán)境保護(hù)制度、基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)督檢查制度在內(nèi)。第二,禁止農(nóng)民自己改變土地用途:《土地管理法》第12條規(guī)定“依法改變土地權(quán)屬和用途的,應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)”;第44條規(guī)定“建設(shè)占有土地,涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！薄吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方面流轉(zhuǎn)”,但是嚴(yán)格限定“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”。第三,限制農(nóng)村宅基地和居民點(diǎn)用地面積,限制將農(nóng)村集體所有的宅基地向本村之外的人出售。

所謂土地占有就是政府強(qiáng)制性地要求土地所有者把土地出賣給它?！吨腥A人民共和國憲法》第十條規(guī)定:“城市土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。國家可以為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償①按照《中華人民共和國憲法》規(guī)定,政府征用權(quán)的行使只有符合公共利益的前提之下才是合法的,如果這種農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地的行為并不具有公共利益性質(zhì),那么政府征用權(quán)的行使屬于濫用。這就陷入兩難境地:不符合公共利益的農(nóng)地向市地的轉(zhuǎn)換,如果不征為國有就會不符合“城市土地屬于國家所有”的憲法規(guī)定,如果征為國有則又不符“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的憲法規(guī)定(參見參考文獻(xiàn)[1])。實(shí)踐當(dāng)中政府壟斷農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地的行為。[1](PP40-46)。”城市政府則成為代表國家行使土地權(quán)利的具體主體,壟斷對于土地的占有。集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地必須先由城市政府征用,經(jīng)過土地市場一級開發(fā)之后,才能再出售給開發(fā)商。因此集體土地所有者遇到的對其土地財產(chǎn)的最大限制之一就是城市政府要求集體土地所有者把集體所有土地出賣給城市政府。集體土地所有者既不能像拒絕私人買主那樣拒絕城市政府②《中華人民共和國憲法》第十條還規(guī)定“:任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”1995年1月1日施行的《城市房地產(chǎn)管理法》第八條規(guī)定“:城市規(guī)劃區(qū)之內(nèi)的集體所有土地,經(jīng)依法征用為國有土地后,該幅國有土地的使用權(quán)方可有償轉(zhuǎn)讓”;第22條規(guī)定“:土地使用權(quán)劃撥,是指縣級以上人民政府依法批準(zhǔn),在土地使用者交納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付使用者,或者將土地使用權(quán)無償交給土地使用者的行為”。劃撥土地使用權(quán)即指劃撥國有土地使用權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際上喪失作為土地平等交易主體的資格,法律體系規(guī)定剝奪集體所有土地者土地交易權(quán),集體土地所有者并不具有選擇土地交易對象和從事土地交易的權(quán)利。,也不能堅持城市政府應(yīng)為其財產(chǎn)支付的保留價格。

國家對于集體所有土地的管制損害集體土地所有者的利益,使得它們得不到集體土地利用的最大收益,但是目前法律制度框架認(rèn)定作為實(shí)施管制主體的城市政府無需向集體土地所有者補(bǔ)償因?yàn)楣苤贫艿降膿p失。由于土地管制對于集體土地所有者造成的損失無需補(bǔ)償,土地管制的非補(bǔ)償性給予政府官員一種過度管制的激勵,對于有價值的私人產(chǎn)權(quán)的用途進(jìn)行保護(hù)缺乏物質(zhì)激勵,城市政府對于土地管制存在著過度的現(xiàn)象。國家對于集體所有土地占有建立在土地管制的基礎(chǔ)之上。第一,土地管制降低政府土地占有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定征收土地的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償;同時該法提出“使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平”的要求,并為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍”上限①2004年出臺《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出,要“使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”,放寬征地補(bǔ)償安置費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。2006年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》規(guī)定“:征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生活有保障的原則。被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用,按有關(guān)規(guī)定納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用,不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。社會保障費(fèi)用不落實(shí)的,不得批準(zhǔn)征地。”這些規(guī)定提高政府征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),但是只要政府對于土地的占有還是建立在政府土地管制基礎(chǔ)之上,能夠大體反映土地市場價值的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上就難以形成。。由于集體所有土地受到嚴(yán)格的管制,集體所有土地往往沒有配置到最具價值的用途之上。城市政府占有集體所有土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則是建立在土地管制之下的土地劣等用途價值的補(bǔ)償之上,沒有反映集體所有土地使用的真正價值,導(dǎo)致城市政府對于集體所有土地占有的補(bǔ)償不足,導(dǎo)致產(chǎn)生城市政府土地過度占有的行為。第二,土地管制提高政府土地占有的收益激勵。集體所有土地的管制把集體所有土地排除在新增建設(shè)用地之外。《土地管理法》第43條規(guī)定:“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”;“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。農(nóng)地變成市地必須經(jīng)過壟斷性的政府占有,變成國有土地,方能用于非農(nóng)建設(shè)。

隨著城市化進(jìn)程快速推進(jìn),城市區(qū)域集體所有土地的城市用途收益逐步增加,由于受到土地用途管制的限制,集體所有土地仍主要維持農(nóng)業(yè)用途,集體所有土地用于農(nóng)業(yè)用途的機(jī)會成本趨于增大。由于集體土地所有者沖破管制的激勵動力增長,使得城市政府必須加大土地管制的成本投入,才能維持原有的土地管制效果。特別是城郊結(jié)合部土地管制成本上升,使得城市政府土地管制效果趨于減弱,城郊結(jié)合部出現(xiàn)日趨嚴(yán)重的“多房、少水、無綠”的“亂搭亂建”現(xiàn)象,集體所有土地“非法”轉(zhuǎn)用于價值更高的城市用途,打破城市政府土地管制狀態(tài)。由于城市政府土地管制的狀態(tài)發(fā)生改變,對土地占有的狀態(tài)也要發(fā)生變化,對占有集體所有土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)向集體所有土地用于城市用途的價值標(biāo)志靠近②基層干部普遍反映城市征地拆遷困難成為“天下第一難”,形成“天下第一難”的原因在于集體土地所有者通過“亂搭亂建”的非法方式獲得集體所有土地的城市用途收益。政府征用集體所有土地必須補(bǔ)償集體土地所有者通過“非法方式”獲得的城市用途收益。這個補(bǔ)償?shù)谋壤Q于征地過程之中政府官員和集體土地所有者的博弈:如果對于“非法獲得”的城市用途收益補(bǔ)償過少,集體土地所有者不滿;如果補(bǔ)償過多,政府資金就會入不敷出。。對土地占有的補(bǔ)償性促使政府官員內(nèi)在化剝奪集體土地所有權(quán)的成本,由此對城郊結(jié)合部集體所有土地的占有趨于減少。城郊結(jié)合部的集體所有土地實(shí)際上會逐漸脫離既被政府管制,又被政府占有的境地:“違法”建設(shè)用地趨于增多,征收成本越來越高,征收難度越來越大。

二、運(yùn)作機(jī)制

城市政府作為征地留用政策出臺與完善的主體,直接推動征地留用實(shí)踐的開展。假定城市政府處在尚未出臺征地留用政策的Ⅰ階段,曲線ABFH代表集體所有土地城市用途的單位面積收益,曲線DBC代表城市政府單位面積的占有成本;城市政府單位面積的占有成本等于集體所有土地城市用途的單位面積收益之時,城市政府停止占有土地的行為。此時,城市政府占有土地面積為OI,OI的土地轉(zhuǎn)為國有土地,城市政府通過占有土地的行為獲得三角形ABD面積的總收益;IK土地面積處在土地管制之下,仍為集體所有土地。由于土地占有成本高于土地城市用途收益,城市政府土地沒有占有IK土地面積的集體所有土地(參見征地留用運(yùn)行機(jī)制的簡單示意圖)。這為集體土地所有者獲取集體所有土地的城市用途收益提供機(jī)會,集體所有土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)形成隱性的城市用途農(nóng)地市場:第一、轉(zhuǎn)讓,集體土地所有者或使用者將建設(shè)用地的所有權(quán)或使用權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給新的土地使用者;第二、出租,集體建設(shè)用地的所有者或使用者將土地使用權(quán)出租,并按年收取租金;第三、聯(lián)營入股,集體建設(shè)用地所有者或使用者以土地使用權(quán)作為合辦企業(yè)的條件,從而引致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移;第四、置換,對不同地塊進(jìn)行重新配置,其中有在相同用途地塊之間進(jìn)行置換的,也有在不同用途地塊之間進(jìn)行置換的;第五、抵押,集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔(dān)保,包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權(quán)抵押等情形;第六、違章建筑,集體土地所有者未經(jīng)相關(guān)部門的審核和批準(zhǔn),把農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,用于出租或經(jīng)營。由于如果不為管制未占有土地而花費(fèi)成本,就會增加用于城市用途的土地供應(yīng),進(jìn)而減少城市政府土地占有的收益,城市政府不得不為管制未占有土地而花費(fèi)成本。這時城市面臨的“城中村”問題開始出現(xiàn)。

1998年,杭州市區(qū)正式開展大規(guī)模“撤村建居”試點(diǎn)工作,開始著手解決“城中村”問題。1998年11月26日《關(guān)于在市區(qū)開展撤村建居改革試點(diǎn)工作意見》(市委辦[1998]126號),規(guī)定“撤村建居”范圍和審批程序;“撤村建居”之后,集體土地依法征用,轉(zhuǎn)為國有。但是,由于處于尚未出臺征地留用政策的Ⅰ階段,城市政府占有土地已經(jīng)達(dá)到OI,此時城市政府沒有動力占有集體所有土地為國家所有。1999年4月23日《關(guān)于杭州市“撤村建居”集體所有土地處置補(bǔ)充規(guī)定的通知》(杭政辦[1999]13號)首次提出10%留用地制度,規(guī)定可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地面積的10%為留用地;留用地嚴(yán)格按規(guī)定用途使用,不得轉(zhuǎn)讓和出租;留用地在實(shí)施非農(nóng)建設(shè)時,免收各項(xiàng)規(guī)費(fèi),按行政劃撥方式供地。于是進(jìn)入到城市政府出臺征地留用政策的Ⅱ階段,城市政府的占有土地的成本曲線向下位移到EFG位置。占有土地的成本曲線產(chǎn)生向下位移的原因有三:第一,征地留用政策達(dá)到收買農(nóng)村社區(qū)精英人物的目的。發(fā)生在農(nóng)村集體土地所有者與城市政府官員之間的無休止的討價還價是集體土地所有者爭奪農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地的租金的重要形式。由于征地補(bǔ)償?shù)陀诩w土地所有者所期望的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)民就有可能奮起抗?fàn)?。這種抗?fàn)幐锌赡苁窃诋?dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)精英的號召下進(jìn)行的。由于征地留用政策的推行,農(nóng)村社區(qū)精英獲得留用土地的開發(fā)權(quán)利,更有甚者,農(nóng)村社區(qū)精英認(rèn)為為了獲得留用土地的開發(fā)權(quán)利,反倒有必要來幫助城市政府推進(jìn)土地占有行為,因?yàn)檫@樣他們才會更快更多的獲得用于開發(fā)的留用土地。因此,通過農(nóng)村精英人物的活動降低了占地行為的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),減少農(nóng)民個別或者集體上訪的可能性。第二,征地留用政策通過放松土地管制達(dá)到降低占有土地成本的目的。短期之內(nèi)完全按照市場經(jīng)濟(jì)法則征用土地基本不大可能的條件之下,向集體土地所有者返還一定數(shù)量的土地,讓集體土地所有者也享受土地增值的收益,可以補(bǔ)償征地貨幣補(bǔ)償不足,較好地避免土地占有之后的失地農(nóng)民貧困風(fēng)險以及由此引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險,因此普通農(nóng)民也會降低對于城市政府占有土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第三,征地留用政策降低城市政府用于補(bǔ)償支出的即期資金成本。如果采用征地留用方式,城市政府需要投入的是政策而非資金,留地安置方式相對提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),隱性的沖突成本和救濟(jì)成本大大降低。因此只要明確安置方式是留地,征地總是異乎尋常的順利,大大節(jié)約征地項(xiàng)目的時間進(jìn)程,提前項(xiàng)目的建設(shè)時間。由于城市政府的領(lǐng)導(dǎo)人任期往往有限,更加偏好能夠節(jié)約即期成本的征地留用政策。

由于城市政府的占有土地的成本曲線向下位移到EFG位置,城市政府單位面積的占有成本等于集體所有土地城市用途的單位面積收益之時,城市政府停止占有土地的行為。此時城市政府占有土地IJ,新獲土地占有的純收益BEF。JK雖然轉(zhuǎn)為國有土地,但留給集體經(jīng)濟(jì)組織使用。集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)JK面積的留用土地,通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用于城市用途獲得收益FHK J面積。事實(shí)上,每個集體經(jīng)濟(jì)組織由于土地區(qū)域位置不同或土地地上附著物不同而導(dǎo)致所能獲得留用地開發(fā)收益各不相同;即使留用土地的條件一模一樣,但是集體經(jīng)濟(jì)組織的留用土地開發(fā)能力大小不同,也會導(dǎo)致留用土地收益不同。城市政府和集體經(jīng)濟(jì)組織的討價還價的博弈推動著征地留用政策趨于完善。政府?dāng)U大土地征用面積的同時,讓集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)征地留用的土地,集體經(jīng)濟(jì)組織逐漸獲取部分集體所有土地的農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地的租金收益。

三、效率邏輯

征地留用政策的出臺與完善作為一種制度安排的創(chuàng)新,使得相關(guān)利益主體獲得制度創(chuàng)新的收益,使得潛在的利益轉(zhuǎn)化成為每個相關(guān)主體可以獲取的現(xiàn)實(shí)利益,有效地減少沒有制度創(chuàng)新條件之下的成本支出,實(shí)現(xiàn)潛在收益的內(nèi)在化。

首先,通過推行征地留用減少用于土地管制的成本。城市政府實(shí)施嚴(yán)格集體所有土地的管制,設(shè)立專門的機(jī)構(gòu),雇傭?qū)ｉT的人員,檢查集體所有土地的管制情況。法律框架規(guī)定集體所有土地的非農(nóng)建設(shè)限制,打擊集體所有土地的私下交易轉(zhuǎn)讓。但是由于城郊結(jié)合部土地城市用途的巨大收益和交易轉(zhuǎn)讓的利益誘惑,使得集體土地所有者具有強(qiáng)烈的“違法”動機(jī),突破城市政府嚴(yán)格的土地管制,獲取農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地的租金收益。城市政府為了維持土地管制效果不變或者管制效果不至太差,必然需要投入巨大的人力和物力。因此,集體土地所有者的“違法”動機(jī)越強(qiáng),城市政府需要投入的人力物力越多,導(dǎo)致城市政府管制職能的膨脹。集體土地所有者則在城市政府的管制之下,往往不顧城市規(guī)劃的要求和城市建設(shè)的規(guī)律,表現(xiàn)為建筑質(zhì)量的低劣和建筑景觀的丑陋,掠奪性地占有農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地的租金收益。城市政府和集體土地所有者之間的管制與反管制之間的“貓和老鼠”的沖突導(dǎo)致農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地的租金收益耗散。所以征地留用政策的推行,一方面加快政府土地占有的行為,另一方面承認(rèn)集體土地所有者對于部分留用土地的農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地的租金收益的占有權(quán)利,有助于減少城市政府和集體土地所有者雙方用于爭奪農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地的租金收益的成本支出,消除這種不必要的對于農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地的租金收益的耗散。

其次,通過推行征地留用解決“補(bǔ)償悖論”(Cooter&Ulen,1988)的問題。城市政府對于土地占有面臨著補(bǔ)償?shù)膯栴}。對于集體所有土地的純粹農(nóng)業(yè)用途,補(bǔ)償問題較為簡單,無非就是按照土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的標(biāo)準(zhǔn)計算。但是,城郊結(jié)合部地區(qū)這樣的純粹農(nóng)業(yè)用途的土地已經(jīng)較為少見,更多的還是具有地上附著物的集體所有土地。這些集體所有土地具有一定的建設(shè)用地的功能,政府占有土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)非常難以確定。特別是在城市政府的占有土地不能確定之時,對于由城市政府占有土地行為造成的投資價值損失給予全額補(bǔ)償則會刺激過度的私人投資。調(diào)研發(fā)現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)常建造表面豪華而建筑質(zhì)量低劣的農(nóng)用住宅,等待城市政府過來占有,以期獲得不菲的補(bǔ)償。對于占有問題的效率分析,不管補(bǔ)償規(guī)則如何,集體土地所有者或城市政府均無有效行事的激勵,形成“補(bǔ)償悖論”:如果由于城市政府占有而補(bǔ)償集體所有者土地,就會刺激集體土地所有者過度投資;如果不予補(bǔ)償,又將刺激政府過度占有集體所有土地。推行征地留用政策,城市政府讓集體經(jīng)濟(jì)組織獲得留用土地的開發(fā)權(quán)利。城市政府放寬對于留用土地的管制,集體經(jīng)濟(jì)組織自己開發(fā)留用土地,由此可以調(diào)動集體經(jīng)濟(jì)組織遏制私人的過度投資,同時部分回避了城市政府占有集體所有土地而產(chǎn)生的補(bǔ)償問題。

最后,通過推行征地留用實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置。隨著與城市中心的距離變遠(yuǎn),集中度或聚集度就會減低,市場規(guī)模經(jīng)濟(jì)性也會降低,市場的總的交易效用也會減少。這就導(dǎo)致城市用途的價值會隨著與城市中心的距離加長而下降,直到這樣一點(diǎn),此點(diǎn)上城市用途的生產(chǎn)率與農(nóng)業(yè)用途的生產(chǎn)率相等。隨著杭州城市化的不斷推進(jìn),由城市用途的生產(chǎn)率與農(nóng)業(yè)用途的生產(chǎn)率相等的許多點(diǎn)組成的圓圈不斷拓展。這個不斷拓展的圓圈包含了許多的集體所有土地,這些集體所有土地的城市用途價值遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)用途的價值,但是城市政府對于集體所有土地的管制,使得這些土地不能轉(zhuǎn)用于城市用途。同時城市政府壟斷土地一級市場的供應(yīng),對于土地一級市場的供應(yīng)原則是城市政府對于土地占有收益大于土地占有成本。城市政府的土地占有收益等于土地占有成本之時,就會停止向土地一級市場供地,由此導(dǎo)致剩下的可以轉(zhuǎn)用于城市用途的土地得不到有效使用,被配置在效率較為低下的農(nóng)業(yè)用途。推行征地留用政策,城市政府的土地占有成本得到降低,能夠占有部分的以前剩下的未占有集體所有土地,使其轉(zhuǎn)為國有土地,最終用于城市用途的土地開發(fā)。同時,集體經(jīng)濟(jì)組織獲得政府征地留用的土地,自己作為土地開發(fā)的主體把留用土地用于城市用途的開發(fā)。這些征地留用土地的性質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)為國有土地,從而可以回避城市政府對于集體所有土地的嚴(yán)格管制。

“歷史的方法對任何一種經(jīng)濟(jì)制度絕不輕易的一律予以頌揚(yáng)或一律予以否定,因?yàn)閷λ袊窈鸵磺形幕A段完全有益或完全有害的這種制度差不多是絕無僅有的。幼兒的纖帶,老人的拐杖,對于普通人是沒有用處的?！盵2](PP1-10)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用歷史的方法看待征地留用政策,通過把征地留用政策放在中國集體所有土地處在既有過度管制又有過度占有的現(xiàn)實(shí)之上,發(fā)現(xiàn)征地留用政策融合于既存的中國土地法律體系框架,擴(kuò)大用于城市用途的土地,放松對于村級留用土地的管制,最終通過制度創(chuàng)新產(chǎn)生的三種效率邏輯,推動中國城市土地資源的優(yōu)化配置?？砂颜鞯亓粲谜呖闯伞坝變旱睦w帶或老人的拐杖”,對于正處于特殊時期的中國城市土地開發(fā)利用來講征地留用政策是非常具有效率的,因而也是有生機(jī)的。

四、完善建議

目前,作為城市政府創(chuàng)新實(shí)踐的征地留用制度運(yùn)行當(dāng)中面臨包括留用土地規(guī)劃布點(diǎn)難以落地、村級集體開發(fā)激勵不足、懂得留用土地開發(fā)的專業(yè)人才缺乏、留用土地用途規(guī)范難度較大和村民(或社區(qū)居民)民主參與不足在內(nèi)的諸多問題,完善建議如下:

(一)探索“因地制宜、靈活多樣”的開發(fā)模式,推動留用地項(xiàng)目規(guī)劃早布點(diǎn)、早落地。一是探索“村社委托、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))牽頭、統(tǒng)一布局做地”模式。留置地開發(fā)項(xiàng)目動用資金量大,村社普遍遇到開發(fā)建設(shè)資金缺乏,希望出讓留置地地塊獲取土地出讓金,解決開發(fā)資金不足問題。實(shí)施“村社委托、街道牽頭、統(tǒng)一布局做地”的開發(fā)模式,統(tǒng)一了成本列支(同一年份、地塊,涉及兩個或兩個以上村社實(shí)行平衡開發(fā)地價),解決了留置地項(xiàng)目開發(fā)啟動資金,解決了村安置土地落實(shí)難問題,解決了村與村之間因地段好壞、做地成本差異、出讓時間差造成價格差的矛盾以及群眾誤解的后顧之憂,增進(jìn)了作為委托方村社加快留置地有效開發(fā)的利益,也符合街道希望推動留置地加快開發(fā)的初衷。二是積極鼓勵有條件的村社實(shí)施自主開發(fā)。三是利用留置地指標(biāo)兌換農(nóng)民公寓三產(chǎn)用房。四是探索“村社委托,街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))牽頭,合作經(jīng)營開發(fā)”模式。部分村社提出留置地開發(fā)能否幾個村社一起搞,形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。因此希望街道牽頭,先進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位和功能布局,加強(qiáng)與市區(qū)相關(guān)部門協(xié)調(diào),然后若干村社投入一定比例的留置地和啟動資金,共同組建有限責(zé)任公司,啟動留用地項(xiàng)目開發(fā)。四是通過留用土地項(xiàng)目的規(guī)劃布點(diǎn)使得土地留用與征地項(xiàng)目脫鉤。

(二)完善村級經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu),解決村級干部激勵約束機(jī)制問題。在明確農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、明確集體資產(chǎn)的范圍和內(nèi)容和明確股權(quán)設(shè)置基礎(chǔ)之上,完善股東代表大會制度,推進(jìn)股份經(jīng)濟(jì)合作社的改革,探索股權(quán)設(shè)置改革辦法,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)職能和社會職能分離,積極建立現(xiàn)代企業(yè)制度,逐步打破社區(qū)封閉性。

(三)采用多種方式用好留置地項(xiàng)目的開發(fā)經(jīng)營人才,解決村級經(jīng)濟(jì)組織專業(yè)人才不足的問題。一是針對留置地開發(fā)程序辦理、留置地項(xiàng)目前期以及招商引資等難點(diǎn)問題,邀請專家舉辦專題培訓(xùn)和講座,加強(qiáng)對留置地開發(fā)方面的引導(dǎo),避免因?yàn)椴涣私廪k理程序而造成留置地項(xiàng)目出現(xiàn)拖延、停工等問題。二是通過參加學(xué)習(xí)班和進(jìn)修等方式,培養(yǎng)一支敢闖、敢干、會經(jīng)營、懂管理的村級領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍,增強(qiáng)集體資產(chǎn)的管理能力,減少和防止留置地項(xiàng)目的決策失誤和不良經(jīng)營管理現(xiàn)象的發(fā)生。三是借助外力,例如集體經(jīng)濟(jì)組織不參與項(xiàng)目的實(shí)際開發(fā)經(jīng)營,僅象征性地派遣部分人員到項(xiàng)目公司進(jìn)行監(jiān)督,項(xiàng)目公司承包給股東合作方經(jīng)營,由合作方保證每年一定的固定分紅。這種開發(fā)模式雖然使得集體經(jīng)濟(jì)組織獲得收入相對下降,但是可以回避經(jīng)營風(fēng)險,同時解決集體經(jīng)濟(jì)組織專業(yè)人才不足不能承擔(dān)留地項(xiàng)目開發(fā)和經(jīng)營管理的問題。

(四)及早制訂村留地房產(chǎn)使用和轉(zhuǎn)讓的政策規(guī)范。目前規(guī)劃杭州留用地規(guī)模約為11000畝,如果按容積率2.5計算,總建筑面積可達(dá)到1665萬平方米。筆者認(rèn)為,村留地房產(chǎn)的土地屬性應(yīng)當(dāng)成為國有土地,同時村留地房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)是村級經(jīng)濟(jì)組織。對于開發(fā)村級留用地的合作方所持有的部分可以按照規(guī)劃批建的最小產(chǎn)權(quán)單位分割轉(zhuǎn)讓和銷售。同時,加大留用土地項(xiàng)目“上市”監(jiān)管,防止部分村社和開發(fā)商隱瞞留用土地項(xiàng)目的真實(shí)身份進(jìn)行房產(chǎn)買賣,避免因?yàn)橐恍┵彿空咭蛘咭?guī)定無法辦理產(chǎn)權(quán)證而與開發(fā)企業(yè)對簿公堂,影響社會和諧穩(wěn)定。加快征地留用政策的規(guī)范和落實(shí),禁止炒作留用土地指標(biāo),發(fā)揮留用土地的福利保障功能。

(五)創(chuàng)新民主參與方式,切實(shí)履行留用地開發(fā)和收益分配的程序要求。明確留用地是全體村級集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財產(chǎn),確保留用地開發(fā)使用和收益分配的公開和透明。一是構(gòu)筑村民(股民)利益表達(dá)的機(jī)制,提高村民代表會議的質(zhì)量。二是探索民情懇談會的制度化和體制化路徑,詳細(xì)聽取村民的意見和建議。三是建立和完善村務(wù)(社務(wù))民主決策的運(yùn)行機(jī)制,凡是涉及留用地開發(fā)和收益分配的重大事項(xiàng)必須經(jīng)過“議題提出、受理、協(xié)商、民情懇談、村民(股民)代表表決、公開”六個步驟。

[1]汪暉.城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地征用[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2002 (2).

[2]威廉·羅雪爾:歷史方法的國民經(jīng)濟(jì)講義[M].商務(wù)印書館,1981.

(責(zé)任編輯:李宗開)

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*本文系浙江省社科聯(lián)2009年“惠民政策的績效與評價”立項(xiàng)課題(課題編號:2009XZ10)與2009年度杭州市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃常規(guī)性立項(xiàng)課題《杭州市征地留用政策的創(chuàng)新評價和完善建議》(課題編號:B09Y J12)的研究成果。

作者:姚如青,中共杭州市委黨校講師,經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士,郵編:310024