關(guān)于住房公積金建保障房的幾點思考

近日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門又聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點工作的實施意見》，北京、天津、重慶、唐山等28個城市，作為利用公積金貸款支持保障房建設(shè)的試點城市；133個經(jīng)適房、棚戶區(qū)改造安置用房、公租房建設(shè)項目作為申請利用公積金貸款支持保障房建設(shè)的試點項目，貸款額度約493億元。這項政策出臺后，說好者、說壞者都有，眾說紛紜。筆者就這一問題談一點看法。

一、住房公積金建保障房的原因探析

1、根本原因：回歸制度本質(zhì)

從制度起源來看，我國的住房公積金制度是20世紀(jì)90年代初城鎮(zhèn)住房體制改革的基本內(nèi)容之一，主要為住房體制改革籌集穩(wěn)定長期的住房建設(shè)與消費資金。1998年我國住房體制市場化改革基本完成，但是住房公積金制度得以延續(xù)，并在未做任何實質(zhì)性變化的情況下，與廉租房、經(jīng)濟適用房和限價房等制度一同被冠為“社會保障制度”的頭銜，并納入到社會保障制度范疇。但事實上，住房公積金既無社會福利之實，也無社會保障之功能，其實際政策效果甚至導(dǎo)致社會不公。我國住房公積金按工資總額繳納，設(shè)有上限，高收入群體可以利用上限來達(dá)到少繳住房公積金之目的；而貸款以繳納的公積金余額為基準(zhǔn)，也設(shè)有上限，低收入群體較高的貸款需求得不到滿足，住房公積金的供需矛盾決定了其政策效果可能導(dǎo)致社會不公平現(xiàn)象。同時，住房公積金只有與廉租房、經(jīng)濟適用房和限價房等保障性住房相結(jié)合才能凸顯其社會福利屬性，住房公積金通過提供資金支持來達(dá)到增加保障性住房供給的目的才能實現(xiàn)其社會保障功能。因此，回歸制度本質(zhì)是住房公積金支持保障性住房的根本原因。

2、直接原因：房價持續(xù)上漲

1998年我國房地產(chǎn)市場化改革以來，房價連續(xù)多年上漲，僅在2006年和2008年因受政策或金融危機影響出現(xiàn)調(diào)整。2009年以來，在政策刺激、剛性需求釋放和經(jīng)濟逐步回暖等因素影響下，房價開始瘋狂上漲，2009年前三季度全國商品房銷售均價已較2008年增長了21.23%。高房價對低收入群體具有“擠出效應(yīng)”，且房價越高，“擠出效應(yīng)”越大，持續(xù)多年的房價上漲已經(jīng)將低收入群體“擠出”房地產(chǎn)市場。因此，低收入群體的住房問題不能通過市場化得到解決，政府有責(zé)任也有義務(wù)為低收入群體提供社會保障服務(wù)，廉租房、經(jīng)濟適用房和限價房等保障性住房的建設(shè)規(guī)模應(yīng)該隨著房價的上漲而擴大。但是，資金是制約保障性住房擴大建設(shè)規(guī)模的主要因素，多渠道籌集建設(shè)資金是增加保障性住房建設(shè)規(guī)模的當(dāng)務(wù)之急?？梢姡挥卸嗲阑I集建設(shè)資金增加保障性住房供給才能縮小“供需缺口”，才能解決低收入群體的住房問題，而閑置的住房公積金正可發(fā)揮作用。房價的持續(xù)上漲是住房公積金支持保障性住房建設(shè)的直接原因。

3、重要原因：資金閑置與運行效率低下

自1991年上海首次試行住房公積金制度以來，我國住房公積金從“無”到“有”，從“有”到“多”，住房公積金規(guī)模不斷增加，截止2008年末我國住房公積金繳存總額約為2.07萬億元，繳存余額約為1.21萬億元，分別同比增長27.54%和26.14%。但是，住房公積金規(guī)模的不斷增長也帶來了閑置資金的不斷增多和運行效率越來越低下等問題。我國現(xiàn)行的住房公積金制度具有“低存低貸”、“存易貸難”和“專款專用”等特點，這決定了住房公積金供求缺口越來越大，2008年全國住房公積金繳存額為4469億元，而提取額為1958億元，發(fā)放住房公積金貸款為2036億元，閑置資金增加475億元，如果再考慮到住房公積金的增值收益，2008年新增閑置資金將達(dá)到645億元。截至2008年末，我國住房公積金銀行專戶存款余額達(dá)5616億元，即使扣除備付金后的沉淀資金也有3193億元，沉淀資金占繳存余額的比例約26.35%，可見住房公積金資金閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。同時，閑置資金的不斷增加使得住房公積金運行效率越來越低，反映住房公積金運行效率的指標(biāo)主要有住房公積金使用率（住房公積金使用率為住房公積金貸款、個人提取與國債投資之和占繳存余額的比率）和住房公積金運用率（住房公積金運用率為住房公積金貸款與國債投資之和占繳存余額的比率），2008年這兩大指標(biāo)分別為72.81%和53.54%，分別同比下降1.78%和3.51%，住房公積金運行效率低下問題日益嚴(yán)重。要解決住房公積金資金閑置問題和運行效率低下問題必須拓寬住房公積金的使用面，支持保障性住房建設(shè)不僅有利于問題的解決，而且也有效地增加保障性住房供給，有助于解決低收入群體的住房問題。因此，資金閑置問題和運行效率低下問題是住房公積金支持保障性住房建設(shè)的重要原因。

二、住房公積金建保障房存在的幾個問題。

1、缺乏法律依據(jù)

法由法、法律、法規(guī)和規(guī)章組成，社會主義是法治社會，所以必須依法行政。國務(wù)院頒布的《住房公積金條例》是住房公積金工作的最高法規(guī)，一切涉及住房公積金的工作必須以此為依據(jù)。條例明確指出，住房公積金是指國家機關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金（條例第二條）。住房公積金應(yīng)當(dāng)用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用（條例第五條）。用住房公積金貸款建保障房，其貸款的對象不是住房公積金繳存者，建好的保障房也不都是住房公積金繳存者享受，顯然其用途已違反條例的規(guī)定。

2、政府、公積金中心職責(zé)不明

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，住房問題已成為重要的民生問題，這在每年的兩會報告中都會提及。居民的住房問題主要通過兩種渠道解決，一是住房市場。這是主要渠道，也是反映一個國家發(fā)展?fàn)畲?，人民安居樂業(yè)的體現(xiàn)（如果一個國家大部份人都不能通過住房市場解決，而依靠政府建保障房解決的話，恐怕沒有人說他們過得幸福）。這部份人通過自身的資金積累和貸款（銀行貸款和住房公積金貸款）購置自己所需的住房。二是政府建設(shè)的保障房。這部分人主要是社會的弱勢群體。他們大多數(shù)因下崗、失業(yè)、殘疾、疾病等原因，家庭貧困，沒有能力購置住房，只能依靠政府提供的廉租房或經(jīng)濟適用房居住。因此，建設(shè)好保障房是各級地方政府的主要職責(zé)，建設(shè)的目標(biāo)已列入各級地方政府考核的重要內(nèi)容之一，這是毋庸置疑的。住房公積金雖然是住房保障體系的重要組成部份，但卻沒有建保障房的職責(zé)和義務(wù)，住房公積金制度是解決繳存者的住房問題，讓他們通過住房公積金貸款解決自己的住房問題，充分享受住房公積金政策的陽光。

3、建保障房資金來源不足理由不盡充分

利用公積金建保障房，主要目的是為拓寬保障房建設(shè)資金來源，說穿了就是解決資金不足的矛盾。為什么建保障房的資金會不足，我們應(yīng)該深思這一現(xiàn)象背后的問題。2009年以來，我國的房地產(chǎn)市場用“火爆”一詞一點也不為過，開發(fā)商、投資者、投機者風(fēng)起云涌，趨之若鶩（根源是暴利）。房地產(chǎn)業(yè)已成為拉動中國經(jīng)濟的主要力量。由此出現(xiàn)了一個奇怪的現(xiàn)象，受國際金融危機的影響，主要發(fā)達(dá)資本主義國家（包括美國、英國等）的經(jīng)濟都出現(xiàn)比較大的下滑，長。而我國風(fēng)景獨好，經(jīng)濟指標(biāo)GDP增長在10%以上，確實為世界所矚目，為穩(wěn)定世界經(jīng)濟作出了貢獻(xiàn)。但是不是實體經(jīng)濟都取得了好轉(zhuǎn)呢?眾說紛紜，其中一個比較公認(rèn)的說法是：中國政府投資的刺激，數(shù)萬億的投資帶動了經(jīng)濟的發(fā)展。這數(shù)萬億的投資中有多少投資到房地產(chǎn)目前沒有一個準(zhǔn)確的說法，但中國經(jīng)濟發(fā)展中，房地產(chǎn)貢獻(xiàn)的份額卻是不爭的事實。難怪經(jīng)濟學(xué)家郎咸平說中國的GDP，鋼筋水泥占到61%，消費僅29%。各級地方政府從房地產(chǎn)業(yè)中取得了大量的收入，有的占財政收入的30%-50%?？梢哉f房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已與地方政府經(jīng)濟發(fā)展、財政收入的增長緊緊聯(lián)系在一起。按理說保障房建設(shè)資金占財政支出的比例很小，但為什么還是不足?這是我們應(yīng)該深思的問題，地方政府從房地產(chǎn)業(yè)中取得了大量的收入和資金，但為什么到頭來政府幾乎都沒有積余反而負(fù)責(zé)（從調(diào)查的情況看，地方政府負(fù)責(zé)的規(guī)模還是比較驚人的）?

三、幾點建議

1、建立健全法律法規(guī)

盡快修訂出臺<<住房公積金條例>>。用公積金貸款建保障房已是不爭的事實。雖然是試點，不管今后如何發(fā)展，是全面鋪開還是僅僅是試點，都不能改變目前的事實，就象箭在弦上不得不發(fā)，火車的車輪已經(jīng)啟動，想要立即停下來已是不能?！蹲》抗e金條例》頒布已十多年，雖然短暫，是否也到了該修訂的時候。對公積金貸款的用途中應(yīng)增加一條，即“在優(yōu)先保證職工提取和個人貸款、留足備付金的前提下，可將其50%以內(nèi)的住房公積金結(jié)余資金貸款支持保障性住房建設(shè)”。這樣做的目的是使用住房公積金貸款建保障房有法律依據(jù)。不能僅憑幾個部委的實施意見就來操作，未免顯得草率了點。

2、住房公積金支持保障性住房建設(shè)必須建立全國運營中心

我國住房公積金制度最先由地方政府主導(dǎo)建立起來，后向全國推廣，并最終成為全國性制度。但是，這種制度構(gòu)建決定了各地住房公積金管理中心獨立性較差，尤其是在制度剛建立時，監(jiān)控機制缺失，住房公積金甚至成為地方政府的“附庸”，導(dǎo)致參與“安居工程”的住房公積金貸款壞賬、呆賬大量出現(xiàn)，甚至被挪用等惡劣現(xiàn)象，經(jīng)過多年“沖銷”與“回收”仍有約13億元的“對公貸款”尚未收回。這一歷史教訓(xùn)值得我們高度警惕，在重啟“對公貸款”時，必須建立健全完善的監(jiān)控機制，防止“歷史悲劇”重演。目前，各地住房公積金的專業(yè)性仍然不強，從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)有限，缺乏足夠的貸款風(fēng)險識別能力和金融運作能力，如果讓其從事十分專業(yè)的“對公貸款”很可能出現(xiàn)呆帳和壞帳。同時，地方住房公積金管理中心獨立性仍有待提高，地方住房公積金管理中心為事業(yè)單位編制，甚至有些地方住房公積金管理中心依附于地方政府，一旦開展“對公貸款”，地方官員的意向很可能決定“對公貸款”的開展，貸款的信用風(fēng)險難以控制，甚至可能出現(xiàn)被挪用等腐敗現(xiàn)象。因此，要重啟“對公貸款”必須提高住房公積金管理中心的專業(yè)性和獨立性。首先，建立住房公積金全國運營中心，各地住房公積金管理中心的閑置資金（或沉淀資金）全部匯總到運營中心，運營中心可以以集中委托或購買政府債券的形式將公積金轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｍ椡顿Y基金，由專業(yè)性的投資管理公司（如全國住房公積金投資管理有限公司）統(tǒng)一運作“對公貸款”，這有助于提高住房公積金“對公貸款”的專業(yè)性和獨立性，避免呆賬、壞賬和被挪用等現(xiàn)象的大量出現(xiàn)。其次，全國運營中心實行“頭寸”管理，全國運營中心建立各地住房公積金管理中心專項帳戶，地方住房公積金管理中心的沉淀資金均反映在該專項帳戶中，并且地方貸款額度以其專項帳戶余額的一定倍數(shù)為限（如1.2倍），頭寸管理實質(zhì)上保留了住房公積金屬地化管理的基本框架，兼顧地方利益。最后，全國運營中心可以統(tǒng)籌管理進(jìn)行資金異地調(diào)度，地方管理中心通過資金短期頭寸拆借和中長期有償融資來防范流動性風(fēng)險，這既實現(xiàn)了資金的跨區(qū)域流動，也有利于提高資金利用效率的必要途徑，增強了住房公積金整體抗風(fēng)險能力。

3、住房公積金支持保障性住房建設(shè)必須切實保障所有者的利益

住房公積金根據(jù)繳存人的繳納基數(shù)以一定的繳存比率分別由公司和個人繳納，均歸個人所有，因此住房公積金是個人財富。從住房公積金“對公貸款”歷史經(jīng)驗來看，我國并未按照新加坡的制度（先是用公積金購買公積金支持建房債券，公積金轉(zhuǎn)化為政府財政投資資金后再由財政部放貸給建房部門，并由政府提供貼息）建立間接放貸渠道，而是直接讓住房公積金介入建房，且不對建房投資進(jìn)行財政貼息，資金風(fēng)險全部轉(zhuǎn)嫁到住房公積金，這實質(zhì)上是對住房公積金所有者利益的一種侵犯，住房公積金所有者的風(fēng)險和收益嚴(yán)重不對等。當(dāng)前，我國要重啟住房公積金“對公貸款”，必須構(gòu)建能夠切實保障所有者權(quán)益的住房公積金“對公貸款”運作模式。首先，財政部以市場利率發(fā)行“國家保障性住宅債券”，由全國住房公積金運營中心認(rèn)購，所籌資金由專業(yè)性的投資管理公司運作。其次，財政部對住房公積金“對公貸款”提供財政貼息，貼息額以住房公積金貸款利率與商業(yè)銀行同期貸款利率之差為基準(zhǔn)，確保住房公積金貸款收益，維護(hù)所有者的權(quán)益。最后，改變住房公積金“低存高貸”的利率結(jié)構(gòu)，提高住房公積金存款利率，切實保障所有者權(quán)益。只有確保所有者權(quán)益才能得到所有者的支持，住房公積金“對公貸款”才能順利進(jìn)行。

四、需要注意的相關(guān)問題

1、必須將項目貸款風(fēng)險管理放在首位

1998年之前，住房公積金主要是發(fā)放項目貸款支持經(jīng)濟適用房、安居房等建設(shè)。在沒有有效措施予以保障的情況下，部分貸款出現(xiàn)逾期而回收緩慢，甚至至今都無法收回，給住房公積金的管理運作帶來風(fēng)險損失。

此次再度開啟項目貸款業(yè)務(wù)，就必須吸取之前的經(jīng)驗教訓(xùn)，始終將項目貸款風(fēng)險管理放在首位，嚴(yán)格項目評審、借款人資格審查、抵押擔(dān)保、資金使用、工程建設(shè)、資金回收等環(huán)節(jié)，確保項目貸款風(fēng)險處于可控范圍。另外，項目貸款資金量大、周期長，涉及多個單位部門，資金運作環(huán)節(jié)增多，監(jiān)管難度增大，建議加強資金專項審計工作，防止孳生腐敗問題。

2、住房公積金支持公共租賃房建設(shè)貸款的償還資金應(yīng)納入政府財政預(yù)算

《通知》第十三條提出“政府投資的公共租賃住房建成后，不能按期償還貸款的，由試點城市人民政府列入本級財政預(yù)算，負(fù)責(zé)落實償還資金”。由于公共租賃住房建設(shè)資金回收期限長，其償還資金實際上是以地方政府未來的財政收入為擔(dān)保的。為保證項目貸款資金的按期回收，建議將貸款償還資金納入政府預(yù)算的條款寫入借款協(xié)議。在公共租賃住房租金不足以按時償還項目貸款時，通過政府預(yù)算獲得償還。

3、加大人才隊伍建設(shè)，提高管理中心資金管理運作水平

與個貸相比，項目貸款無論是從業(yè)務(wù)復(fù)雜程度、還是風(fēng)險控制等方面都對管理中心提出了更高的要求。多年來，管理中心以個貸為主要業(yè)務(wù)，項目貸款管理人才缺乏，建議適時組織項目貸款管理人員的培訓(xùn)工作，統(tǒng)一項目評審標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范操作程序，實現(xiàn)貸前、貸中和貸后的系統(tǒng)管理，提高項目貸款管理水平。

由于在支持保障性住房建設(shè)的同時，還必須首先保證公積金提取、個貸和備付金的資金需要，管理中心應(yīng)通過建立健全資金管理制度、提高管理人員素質(zhì)，在資金計劃、財務(wù)管理等方面提高工作效率和專業(yè)水平，確保在支持保障性住房建設(shè)的過程中，不對住房公積金日常業(yè)務(wù)造成不利影響。