善用人大“常規(guī)武器”

■記者陳波（見習(xí)）

善用人大“常規(guī)武器”

■記者陳波（見習(xí)）

審議是人大集體行使職權(quán)的重要形式，是人大工作中使用頻率最高的“常規(guī)武器”。在審議前，如何找準問題，廣泛地收集相關(guān)資料；審議中，如何把議題議深、議透，議出成效；在審議后，如何落實好審議意見，增強辦理實效，近年來，各級人大及其常委會進行了積極探索，積累了許多有益的經(jīng)驗。

“手里有糧，心中不慌”

“沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)”。審議的起碼條件，是對審議對象有充分的了解和掌握。針對議題，審議者必須在事前做好調(diào)研，掌握審議中所需要的第一手資料。這樣，情況清楚，材料充實，發(fā)言才有證據(jù)，審議才有底氣。

近年來，地方各級人大把深入調(diào)研作為審議監(jiān)督議題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其中，問卷調(diào)查與上門走訪的形式，雖略顯傳統(tǒng)，卻效果明顯，因此頗受青睞。

“您所在的居委會重大事項是否公開？您是否對居民區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施感到滿意？您是否參加過居委會因涉及多數(shù)居民公共利益而召開的居民會議……”2008年4月11日，出現(xiàn)在上海市人大公眾網(wǎng)和東方網(wǎng)的一份公開問卷，引起了網(wǎng)民的極大關(guān)注。

為做好市人大常委會聽取和審議市人民政府關(guān)于加強本市居民委員會和村民委員會建設(shè)，發(fā)展基層民主情況專項工作的報告，上海市人大常委會事先在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布問卷，公開征求各方意見。市民根據(jù)自身情況，填寫問卷，提出具體意見或建議，也可以通過人大信箱進行反映。

互聯(lián)網(wǎng)時代，類似上海市人大常委會的這種采用網(wǎng)絡(luò)問卷與網(wǎng)絡(luò)調(diào)查方式了解和掌握議題的方式漸漸流行。自2002年12月浙江省人大法制委員會主辦的地方立法網(wǎng)正式開通以來，浙江省地方性法規(guī)草案全部上網(wǎng)公開，使法律草案在審議前接受群眾的意見和建議，反映老百姓的心聲，讓每一個人的智慧都有可能在立法中閃光。2009年9月22日，寧波市江東區(qū)人大常委會專門開通“人大代表網(wǎng)上窗口”，網(wǎng)上接待選民、聽取選民意見已經(jīng)常態(tài)化。

2009年4月，浙江省常山縣人大常委會推出的審議發(fā)言“備課制”，同樣令人耳目一新?？h人大常委會辦公室召開例會的預(yù)備通知一發(fā)出，相關(guān)工委對照審議議題分解出若干個子課題，組成相關(guān)個小組。常委會組成人員根據(jù)各自的課題，深入相關(guān)單位或部門進行調(diào)查研究，廣泛地聽取代表和選民的意見。同時，常委會組成人員還認真參閱有關(guān)法律、政府相關(guān)文件和資料，認真撰寫審議發(fā)言稿，主動請相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提出修改意見，最終形成會上審議正式發(fā)言稿。

對財政預(yù)算等一些專業(yè)性較強的審議事項，審議前借助“外腦”（如公共研究機構(gòu)等）、聘請專家提供專業(yè)咨詢等做法，也出現(xiàn)在一些地方人大的監(jiān)督實踐中。

早在2003年11月，嘉興市人大常委會就從社會各界挑選部分財經(jīng)方面的資深專家和業(yè)務(wù)骨干，組建了財政預(yù)（決）算咨詢小組和經(jīng)濟運行分析小組。兩個小組定期召開例會，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、財政預(yù)算執(zhí)行情況等進行深入研究，從而保證了人大監(jiān)督的公正性和準確性。2004年3月，嘉興市農(nóng)經(jīng)局的預(yù)算上報75項開支，經(jīng)專家逐一核議，最終削減為35項。有人評價，“智囊”審查小組在審議開始前就為納稅人提前把好了用錢的“閘門”，有利于推動預(yù)算審查監(jiān)督從程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

人大的司法監(jiān)督工作一直備受社會各界的關(guān)注。杭州市西湖區(qū)人大常委會摸索出了借助“外腦”智力，發(fā)揮集體智慧的監(jiān)督形式，提高了司法監(jiān)督的權(quán)威性，取得較好效果。如2009年開展對西湖區(qū)法院服務(wù)企業(yè)情況的調(diào)研中，西湖區(qū)人大常委會選取了30件有代表性的涉企和金融類案件，邀請這些相關(guān)企業(yè)的辯護律師一起舉行座談會，聽取他們對法院工作的意見建議，從而使審議意見更加有的放矢。

議透、議深、議出成效

人大代表和人大常委會組成人員都是國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，參與人大審議，是法律的授權(quán)，更是人民的委托。因此，在審議中講實話、舉實例、提實招，把審議議題議透、議深、議出成效，成為各級人大孜孜以求的目標。

“請問姜區(qū)長，在政府年度工作報告中提出要構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，把發(fā)展服務(wù)業(yè)放到優(yōu)先位置，這是不是意味著對工業(yè)發(fā)展的弱化？”

2009年8月26日下午，當(dāng)杭州市余杭區(qū)區(qū)長姜軍所作的關(guān)于2009年上半年度工作情況的匯報剛一結(jié)束，人大代表紛紛舉手，把問題拋給了姜軍。

“審議政府工作報告時有疑問直接提，這種形式好，代表的知情權(quán)和詢問權(quán)得到了保障?！苯邮苡浾卟稍L時，余杭區(qū)人大代表對這種詢問的形式給予好評。

的確，這些年來，地方人大為提高審議發(fā)言質(zhì)量、增強監(jiān)督實效而進行的各種探索，引人矚目。

嘉興市南湖區(qū)人大常委會早在2005年就根據(jù)審議議題，選擇對該議題比較熟悉的兼職委員作為中心審議發(fā)言人，要求其在會前通過走訪座談、實地察看等多種形式進行調(diào)研工作，由此形成調(diào)研報告，并在審議當(dāng)中作說明。與此類似，針對會議期間組成人員審議發(fā)言不踴躍等問題，2008年7月，常山縣人大常委會一改過去審議時輪流發(fā)言的模式，實行領(lǐng)銜發(fā)言制度，一舉激活了發(fā)言氣氛，進而打開審議的“閘門”，受到了委員的普遍歡迎。

為使審議更加充分，意見更加科學(xué)，杭州市拱墅區(qū)人大常委會還大膽嘗試“分組審議和聯(lián)組發(fā)言”制度。2009年7月，該區(qū)五屆人大常委會第二十次會議聽取和審議區(qū)政府專項工作報告和有關(guān)人事任免議案時，首次采用分組審議和聯(lián)組發(fā)言的形式：采取分組審議，劃小審議單位，使每個組成人員都有發(fā)言的機會和充足的審議時間，保證了議題議深、議透；經(jīng)過充分審議，每組召集人根據(jù)各審議組組成人員的審議發(fā)言而形成聯(lián)組發(fā)言稿，既保持了發(fā)言的生動，提出的建議也更全面、更有針對性。

“列席人員如有發(fā)言，請舉手示意?！?007年8月24日下午，溫州市十一屆人大常委會第四次會議在聽取了委員所作的聯(lián)組審議發(fā)言后，主持人提出了這項新的議程。

“以往市人大常委會會議上，審議發(fā)言基本上只限于常委會組成人員。無論是法定的列席人員，還是應(yīng)邀列席的省、市人大代表，他們大多數(shù)只是當(dāng)聽眾?！睖刂菔腥舜蟪Ｎ瘯墓ぷ魅藛T說，此次常委會在安排常委會組成人員進行審議的同時，特意安排了列席的省、市人大代表單獨進行分組審議，并可在會議聯(lián)組審議時即席發(fā)表意見。人大制度研究專家稱，邀請部分代表、專家、學(xué)者和一線工作者等列席人員作發(fā)言，既集思廣益、充分發(fā)揚民主，又能有效提高會議審議質(zhì)量。

“1600萬元的行政管理費是不是太多了，其中車輛購置費要花掉70萬元，能不能縮減？”自2005年以來，人大代表和群眾代表一起參與的懇談場景每年都會在溫嶺市新河鎮(zhèn)的人代會期間上演。目前，此項工作在溫嶺市逐步推開。

常委會組成人員在會上進行口頭審議的同時，可采用審議意見卡的形式作書面發(fā)言；對因請假不能參加會議的組成人員，會前由辦事機構(gòu)以審議意見卡的形式統(tǒng)一征求意見，會議結(jié)束后與審議發(fā)言一并匯總整理。近年來，河北省灤南縣、湖南省祁陽縣等數(shù)家地方人大常委會不約而同地推行審議意見卡制度。此舉使審議前的精心準備成為每個常委會組成人員的“硬任務(wù)”，同時，也大大克服了在口頭發(fā)言這一“軟指標”下，個別常委會組成人員“無事一身輕”的不良現(xiàn)象。

讓不同的聲音在討論中走向真理，是現(xiàn)代民主政治的一個重要價值。建立和完善審議辯論機制，通過對審議議題展開有效的辯論，能有效提高決策的民主性和科學(xué)性。

2009年9月24日上午，在樂清市十四屆人大常委會第二十二次會議上，圍繞危房改建的公共政策，樂清市規(guī)劃建設(shè)局、房管局等部門首次在人大常委會會議上進行公開辯論發(fā)言。此外，在法律草案的審議中引入辯論程序，已被立法機關(guān)逐漸接受。

審議是手段，落實才是目的

人大常委會作出的審議意見，縣政府有沒有認真落實到位？人大代表和組成人員是否滿意？

2009年2月下旬，溫州市洞頭縣人大常委會組織開展2008年審議意見落實情況調(diào)研，還專題舉行常委會會議聽取和審議了縣政府對7個審議意見落實情況的報告，并進行了滿意度測評。

常委會聽取和審議專項工作報告后，將審議意見交由“一府兩院”研究處理。但一些地方的“一府兩院”及其有關(guān)部門往往對人大審議意見的處理并不是很到位，人大自身也沒有對研究處理審議意見的情況進行充分了解，掌握進展情況，進行跟蹤督促，致使人大監(jiān)督的實效性和權(quán)威性受到影響。

審議是手段，落實才是目的。審議意見“回頭看”、限時辦理制度、辦結(jié)反饋制度等等，各級人大及其常委會探索多種途徑，不斷強化審議意見的落實督查，保證審議效果落到實處。

如果說諸如“審議意見回頭看”之類的活動還更多停留在程序性、形式性階段，那么用滿意度測評、票決等手段，則顯得有剛性的色彩。

在2009年6月26日召開的玉環(huán)縣十四屆人大常委會第二十二次會議上，因政府工作不夠到位，審議意見沒有得到很好落實，縣政府關(guān)于城鄉(xiāng)垃圾處理工作審議意見落實情況的報告和電鍍行業(yè)整治及產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作審議意見落實情況的報告被同時否決。

據(jù)悉，玉環(huán)縣人大常委會于2004年4月制定出臺了《關(guān)于對審議意見落實情況工作報告的表決辦法》。該辦法規(guī)定，凡人大常委會會議作出專門審議意見書的，均需進行票決。記者了解到，浙江省的蕭山、溫嶺、洞頭的縣、市（區(qū)）人大常委會也在推行審議意見落實情況表決制。如果多數(shù)常委會組成人員對辦理情況不滿意，則要督促其繼續(xù)辦理，直到滿意為止。這無疑為審議意見的落實設(shè)立了一道“檢驗關(guān)”，為推動“一府兩院”認真落實常委會的審議意見提供了制度保障，人大審議監(jiān)督工作的成效也大大增強。

攝影蔡榮章

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