我國“城管”問題分析與對策探究

佘慕雨，何海強(qiáng)

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京210031）

我國“城管”問題分析與對策探究

佘慕雨，何海強(qiáng)

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京210031）

隨著改革開放的不斷推進(jìn)、社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變以及社會利益關(guān)系的調(diào)整，城市管理中出現(xiàn)很多問題和沖突，造成一些不良的社會影響。這些不良的社會影響嚴(yán)重妨礙我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的持續(xù)、健康發(fā)展，因此構(gòu)建統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運行高效的城市管理體制尤為重要。

城市管理；問題；對策

近幾年來，全國各地市的城管工作者頂住各種困難和壓力，對城管執(zhí)法工作進(jìn)行了有效探索，既要切實履行好職能，當(dāng)好城市環(huán)境工作的管理者，又要依法行政、文明執(zhí)法，做好群眾利益的維護(hù)者，還要負(fù)重奮進(jìn)，跟進(jìn)大局，當(dāng)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”和參與者。但不可否認(rèn)，因為城管執(zhí)法的特殊性和職責(zé)的復(fù)雜性，城管執(zhí)法工作依然步履蹣跚，政府決策要執(zhí)行，群眾利益要維護(hù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要推進(jìn)，城管執(zhí)法工作仍然存在不少問題，體制因素、城市規(guī)劃缺乏科學(xué)化、城市功能的不健全和城管工作者的能力素質(zhì)和心理素質(zhì)與城管發(fā)展脫節(jié)等因素都在制約城管執(zhí)法工作的進(jìn)一步開展，因此，對于城市管理工作的研究是十分必要的。

一、城市管理工作中存在的問題

我國行政機(jī)關(guān)是我國權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，代表人民行使權(quán)力。行政執(zhí)法人員要切實把為人民服務(wù)作為出發(fā)點和落腳點，要充分發(fā)揮穩(wěn)定社會秩序，維護(hù)人民的根本利益的作用。城管部門雖然在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行城市管理的具體實施中扮演著重要的角色，但在現(xiàn)實工作中，有些城管人員不能正確擺正自己的位置，在一定程度上給公眾造成心理上的不安全感，行政執(zhí)法人員不能處理好與公眾的關(guān)系。其表現(xiàn)分為兩種類型：

（一）“集權(quán)強(qiáng)制”型

某些城市管理工作人員認(rèn)為自己手中掌握了權(quán)力，因襲在官僚體系中存在的“官本位”思想，造成門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦的現(xiàn)象，有的甚至以權(quán)謀私，維護(hù)或者謀取自己的利益。公眾中存在著認(rèn)為城管人員執(zhí)法態(tài)度粗暴、人性觀念淡薄的觀念。

（二）“撒手不管”型

某些城市管理工作者對于一些不合理的現(xiàn)象和行為漠然視之，害怕觸及利害關(guān)系，常與人民群眾保持一定距離，導(dǎo)致民眾對其知之甚少，造成了與民眾的隔漠。

二、原因分析

（一）城市管理及其工作人員不能處理好行政權(quán)力行使和產(chǎn)生效果的關(guān)系

大部分城市管理及其工作人員能夠切實行使憲法和法律賦予的權(quán)力，維護(hù)社會秩序，保障公民的合法權(quán)益。但不能否認(rèn)在具體工作中存在著城市管理工作人員不能正確處理好行政權(quán)力的行使和產(chǎn)生效果的關(guān)系，主要表現(xiàn)為：

1．只重視結(jié)果忽視效果。某些城管部門有時把關(guān)注點放在對于公民違紀(jì)違法行為的處罰而忽視了處罰與教育相結(jié)合的原則，直接采取處罰或者強(qiáng)制的手段對其進(jìn)行相應(yīng)的處理，常會造成公眾的不滿情緒，輕者是公眾對城管人員和城管部門的不滿，重者是對政府形象的損害。

2．只重視效果忽視結(jié)果。有些城管人員為了追求公眾滿意度和績效，放松了對違章亂紀(jì)行為的處置，導(dǎo)致社會存在不安分和不穩(wěn)定因素，輕者使違章亂紀(jì)者不能產(chǎn)生威懾心理反而產(chǎn)生僥幸心理，重者將會危及社會治安的穩(wěn)定。

（二）城管部門及其工作者存在單一執(zhí)法的現(xiàn)象，不能充分提高公民的參與度、配合度和公眾的積極性

城管部門及其工作人員的單一行政以單方性、命令性和強(qiáng)制性為特征，主要表現(xiàn)為行政處罰、行政檢查、行政強(qiáng)制、行政許可、行政征收等具有單方意志屬性的權(quán)力行為，這種行為也被稱為規(guī)制行政或警察行政。我國長期以來在計劃經(jīng)濟(jì)的單一體制下，政府主要通過公權(quán)力手段對社會經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行強(qiáng)制控制，實行高度集中，全面控制的政府管理模式，這種模式使公民不能夠切實了解城管部門及其工作人員的行為，同時由于民主化程度不高，參與的影響力不大，行政組織化程度不高導(dǎo)致公民的參與興致不高，城管部門及其工作人員在行使權(quán)力時常遇阻礙。

（三）城管部門與其他部門的職能不清，職權(quán)交叉現(xiàn)象突出

城管部門負(fù)責(zé)城市的基本管理，化解社會成員的矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定，切實保障公眾的根本利益。然而城管部門與其他部門的職權(quán)存在交叉現(xiàn)象。例如，對于機(jī)動車違法停放的管理，并不是城管的“專權(quán)”，交管也有管理的權(quán)力。城管除了與交管職權(quán)的交叉外，還與衛(wèi)生、工商、規(guī)劃、園林等部門存在著“交叉管理”的情況。職權(quán)交叉情況不僅給人民群眾造成心理上的壓力，同時城管的執(zhí)法力度在一定程度上會下降。職能不清導(dǎo)致權(quán)力才會濫用，甚至壓制百姓。

（四）城管部門的工作人員來源不清，過于多樣

我國城管部門的工作人員大多為公務(wù)員。一般來說公務(wù)員的選拔要經(jīng)過嚴(yán)格的考察，首先是政治素質(zhì)考察，然后是對專業(yè)知識的考核及面試中隨機(jī)應(yīng)變能力的考核和對專業(yè)知識運用能力的考核。但是在城管部門中，有的只是合同工，有的甚至只是農(nóng)民工，其執(zhí)法能力水平和執(zhí)法技巧備受懷疑。

（五）城市管理績效評估體系不健全，評估方法單一化

首先從我國績效評估的實踐來看，它不是由民眾外部推動產(chǎn)生的，而是領(lǐng)導(dǎo)者在工作需要以及內(nèi)在責(zé)任感的驅(qū)動下主動采取的，為內(nèi)力驅(qū)動型。其次缺乏系統(tǒng)理論和指導(dǎo)思想引導(dǎo)，實踐中帶有盲目性。城市政府績效評估還處于自發(fā)狀態(tài)，沒有規(guī)劃，缺乏相應(yīng)制度、法律的保障，也缺乏系統(tǒng)理論的引導(dǎo)。最后缺乏科學(xué)的評估指標(biāo)體系，評估指標(biāo)不合理。評估指標(biāo)體系的科學(xué)、合理與否直接影響到評估主體是否能對測評對象進(jìn)行科學(xué)、公正的評估。

三、完善城市管理的對策

城市管理存在上述問題是受政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律、體制等諸多因素的影響。解決城市管理中存在的問題不可能是一蹴而就的，在解決問題的工作中會面臨著很多挑戰(zhàn)，我們必須保持冷靜的頭腦，系統(tǒng)地分析問題，統(tǒng)籌兼顧，綜合行政管理學(xué)、社會學(xué)和心理學(xué)等相關(guān)知識可以采取以下措施：

（一）加強(qiáng)城管執(zhí)法隊伍建設(shè)，打造城市綜合執(zhí)法的過硬團(tuán)隊

城管部門的工作人員的素質(zhì)直接關(guān)系到黨和政府在人民群眾中的形象，關(guān)系到社會主義和諧社會的建設(shè)，為了讓城管執(zhí)法行為與民眾的滿意度相一致，要打造一支作風(fēng)過硬的隊伍需要做好三個方面的工作：

1．要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。城市管理起步晚，社會認(rèn)知度較低，且工作性質(zhì)要求城管人員必須具備一定的綜合素質(zhì)，這就要求我們加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，切實把城管工作與黨和政府的中心工作相結(jié)合，做到整體推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展，保持城管工作的旺盛的生命力和創(chuàng)造力，能夠靈活應(yīng)對城管工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，使城管人員以積極的心態(tài)投身城管工作。

2．要逐步提升城管人員的整體素質(zhì)。城管人員要加強(qiáng)對黨的政策的學(xué)習(xí)，夯實政治基礎(chǔ)；要結(jié)合工作性質(zhì)和崗位特點，不斷提高理論素質(zhì)和執(zhí)法能力；系統(tǒng)地學(xué)習(xí)城管業(yè)務(wù)知識，不斷提高業(yè)務(wù)水平，學(xué)會在復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境下妥善處理各種矛盾和問題。

3．要嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為。要運用科學(xué)的管理手段和管理方法對執(zhí)法隊伍進(jìn)行嚴(yán)格的管理，確保隊伍建設(shè)健康發(fā)展，對少數(shù)害群之馬必須嚴(yán)肅紀(jì)律，堅決清除，絕不姑息，以保持城管隊伍的純潔。

（二）建立創(chuàng)新型城市管理機(jī)制

城市管理是基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、關(guān)聯(lián)性和源頭性的無形資源，不斷創(chuàng)新城市管理理念、體制、機(jī)制、模式與手段，能彌補(bǔ)城市資源不足，提高資源的配置效率。

1．創(chuàng)新城市管理理念

第一，樹立抓城市管理就是抓生產(chǎn)力理念。城市管理能優(yōu)化城市資源配置，提高基礎(chǔ)設(shè)施運行效率，降低城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成本，從某個意義上說，抓城市管理就是抓生產(chǎn)力。

第二，樹立以人為本理念。城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、監(jiān)督、評估要充分體現(xiàn)重視人、尊重人、關(guān)懷人、方便人的理念，重大市政建設(shè)方案要廣泛征求市民意見，要主動接受市民參與和監(jiān)督，市政公用設(shè)施設(shè)計要為民，效果要便民，要把人文關(guān)懷充分體現(xiàn)在每項重大市政基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、管理的全過程。

第三，樹立經(jīng)營城市理念。城市是特殊的大型國有資產(chǎn)，要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)原則和世界城市管理經(jīng)驗，開放城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場與運營市場，建立城市公用服務(wù)市場體系，大力推進(jìn)城市公用設(shè)施管養(yǎng)和服務(wù)的市場化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化、社會化進(jìn)程，實現(xiàn)城市資產(chǎn)的保值與增值。

第四，樹立系統(tǒng)管理理念。城市管理是一個龐大的系統(tǒng)工程，要樹立系統(tǒng)管理意識，處理好城市宏觀、中觀和微觀管理關(guān)系，做到宏觀管理超前，中觀管理規(guī)范，微觀管理精細(xì)。

第五，樹立治理理念。主張在城市管理中，尋找計劃與市場、集權(quán)與分權(quán)、正式與非正式組織、國家與社會的最佳合作方式，最大限度地調(diào)動和利用社會資源參與城市管理，消除城市管理上的“政府失靈”和“市場失靈”雙失靈，實現(xiàn)管理效能最大化。

2．轉(zhuǎn)變城市管理方式

首先從經(jīng)驗式管理向科學(xué)化管理轉(zhuǎn)變?？茖W(xué)的城市管理必須有自動化的信息系統(tǒng)、決策系統(tǒng)、指揮系統(tǒng)、應(yīng)急處理系統(tǒng)、公共服務(wù)系統(tǒng)、社會咨詢系統(tǒng)，單憑經(jīng)驗是難以管理好一座現(xiàn)代化城市。其次從運動式管理向制度化管理轉(zhuǎn)變。城市管理是一種潤物細(xì)無聲的制度性潛移默化過程，而不是暴風(fēng)驟雨似的革命，僅靠一場或幾場運動式整治或檢查是難以達(dá)到治本的長效目的。最后從問題式管理向預(yù)防式管理轉(zhuǎn)變。問題式管理是一種后果導(dǎo)向型管理。預(yù)防式管理是一種原因?qū)蛐凸芾恚皇前褑栴}的善后處理作為工作的最終目的，而是把找出問題產(chǎn)生的原因、消除問題產(chǎn)生的根源、提出控制類似問題再度產(chǎn)生的措施作為管理的重中之重，它是一種治本型的長效管理方式。

（三）構(gòu)建公民參與的制度平臺

1．進(jìn)一步深化體制改革，完善民主選舉的制度建設(shè)。積極推進(jìn)政治體制改革，保證公民參與公共管理的真實性和有效性，有利于調(diào)動公民參與的積極性。要明確界定公共管理部門與黨委之間的權(quán)力邊界，減少雙方工作的交叉現(xiàn)象，真正做到黨管理組織、思想和政治，公共管理部門負(fù)責(zé)具體的公共服務(wù)和公共事務(wù)，真正把公共管理領(lǐng)導(dǎo)者的任命與民主選舉掛鉤，只有這樣才不會使聽證會、民主評議政府、公民監(jiān)督等成為走過場。

2．創(chuàng)建“數(shù)字城管”新模式，構(gòu)筑網(wǎng)上參與平臺?！皵?shù)字城管”是數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)的簡稱。該系統(tǒng)運用3S（GPS、GIS、RS）空間信息技術(shù)、地理信息技術(shù)、無線電通信及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，通過對城市管理對象的數(shù)字化，以一萬平方米為一個單元網(wǎng)格，將城市劃分為若干個管理網(wǎng)格，整合管理資源，建立城市管理新模式，使信息采集、問題處置、監(jiān)督評估成為完整的管理鏈，形成“閉合回路”的管理新體系。隨著中國網(wǎng)民數(shù)量的急劇增加，政府重視反映民意的網(wǎng)絡(luò)渠道，當(dāng)是合情合理。筆者認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)是人們參與公共事務(wù)管理的又一重要平臺，人們在這個平臺參與選舉官員、評議政府、民主聽證等活動，通過網(wǎng)上投票表決決定公共事務(wù)，使網(wǎng)絡(luò)成為公民快捷便利而又廉價的參與公共管理的途徑。

（四）完善城市管理自身體制和監(jiān)督體制

城市管理的自身機(jī)制包含著權(quán)力制衡機(jī)制、跟蹤監(jiān)督機(jī)制和獎勵懲戒機(jī)制等諸多方面，但這些方面與城市管理的監(jiān)督有著密切關(guān)系。

1．建立權(quán)力制衡機(jī)制，強(qiáng)化集體決策。腐敗的本質(zhì)是權(quán)力的異化。產(chǎn)生腐敗的一條重要原因，就是權(quán)力過于集中。因此，要防止濫用權(quán)力，就必須建立權(quán)力制衡機(jī)制，通過對權(quán)力結(jié)構(gòu)做適當(dāng)分解和合理調(diào)整，實現(xiàn)權(quán)力制衡。

2．建立跟蹤監(jiān)督機(jī)制，確保監(jiān)督到位。要建立、完善執(zhí)法督查制度，強(qiáng)化對隊伍日常執(zhí)法活動和履行職責(zé)、隊容風(fēng)紀(jì)、禮節(jié)禮貌、遵章守紀(jì)等日常行為的監(jiān)督檢查，防止權(quán)力失控和行為失范。同時做好每月有檢查、季度有考核、年終有考評、年度有評比，綜合運行各種監(jiān)督手段，采取提前介入、跟蹤參與、明察暗訪等方法，加大監(jiān)督檢查頻率，提高監(jiān)督檢查覆蓋面。

3．建立獎勵懲戒機(jī)制，弘揚隊伍正氣。要積極開展?fàn)幭葎?chuàng)優(yōu)活動，進(jìn)一步完善評選先進(jìn)集體、先進(jìn)個人、執(zhí)法能手、文明執(zhí)法標(biāo)兵、勤政廉潔先進(jìn)典型的具體辦法，大力宣揚先進(jìn)典型事跡，激勵先進(jìn)，弘揚正氣，努力營造崇尚先進(jìn)、學(xué)習(xí)先進(jìn)、爭當(dāng)先進(jìn)的良好氛圍。

(五)規(guī)范城市管理工作人員的任用制度

城市管理執(zhí)法人員的來源很不規(guī)范，很復(fù)雜。我們必須采取一定的措施使我們城市管理執(zhí)法人員的來源規(guī)范化、法制化，提高城市管理執(zhí)法人員的文化素質(zhì)、政治素質(zhì)、思想道德素質(zhì)等。嚴(yán)格規(guī)定城管人員的任職資格條件，提高準(zhǔn)入門檻，公開、公正和公平地?fù)駜?yōu)錄用，保證城管人員較高的道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。具體措施表現(xiàn)為：

1．把關(guān)入口，提高進(jìn)入城管部門門檻的要求。城管部門在招聘城管執(zhí)法人員時要嚴(yán)格把關(guān)，在條件允許的條件下，盡可能招聘公務(wù)人員，這樣執(zhí)法人員的素質(zhì)能夠得到切實的保證。無論是專業(yè)執(zhí)法技巧和能力還是認(rèn)真的工作態(tài)度和為人民服務(wù)的思想，經(jīng)過培訓(xùn)的和文化熏陶的公務(wù)人員相對于一般執(zhí)法人員要規(guī)范、專業(yè)。

2．注重并加強(qiáng)對于城管人員職業(yè)能力的培訓(xùn)。對于城管人員應(yīng)該采取不同的培訓(xùn)方式：導(dǎo)入培訓(xùn)、在職培訓(xùn)、離職培訓(xùn)。針對不同人的不同特點，因地置宜的采用不同方法。在城管執(zhí)法的過程中，執(zhí)法不僅僅是城管工作人員的事，涉及到很多人際關(guān)系、社會心理，城管執(zhí)法人員的一言一行都會對于社會產(chǎn)生一定的影響甚至?xí)蔀閷?dǎo)致社會不穩(wěn)定的潛藏因素。因此我們必須關(guān)注城管部門及其執(zhí)法人員的權(quán)力行使是否合法、合理，同時，每一個公民也要學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識從而配合城管人員的執(zhí)法。

（六）發(fā)揮社會輿論功能、增強(qiáng)公眾法制觀念，調(diào)動公眾積極性

在當(dāng)今社會的大環(huán)境下，社會輿論對于城市管理水平的提高發(fā)揮了重要作用，社會輿論可以起到監(jiān)督城管人員的作用，這樣可以規(guī)范城管人員的行為。不斷提高公眾的法制觀念，有助于公眾對于城管人員進(jìn)行監(jiān)督同時配合城管人員的工作，以下措施的落實可以充分調(diào)動公眾在城市管理工作中的積極性：

1．宣傳和管理同步而行，充分發(fā)揮大眾傳媒的社會職能，向公眾傳播政府有關(guān)機(jī)構(gòu)授權(quán)發(fā)布的關(guān)系到公眾的信息，讓公民通過自身的信息觸角，了解自身在行政執(zhí)法中扮演著重要的角色，也是利害關(guān)系者。城管宣傳工作搞好了，群眾認(rèn)識提高了，能夠自覺意識到維護(hù)環(huán)境和社會秩序的重要性，自覺抵制破壞環(huán)境和危害社會秩序的違章行為。同時完善維穩(wěn)信息報送制度，加強(qiáng)信息報送工作，確保發(fā)送信息的渠道暢通，報送及時準(zhǔn)確。

2．增強(qiáng)公眾的法制觀念。城管執(zhí)法管理的違章行為從小處講，個人事件危害難以當(dāng)場見分曉，不像公安、稅務(wù)等部門；但從大處講，違章行為的長期存在導(dǎo)致一個城市環(huán)境質(zhì)量和形象被嚴(yán)重破壞，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和降低居民生活質(zhì)量。因為違章事件影響小，群眾法制觀念淡薄，容易造成被管理對象犯了就犯了，根本意識不到自己行為產(chǎn)生的影響和后果，累壞了執(zhí)法人員，破壞了周圍環(huán)境，導(dǎo)致日常管理和綜合整治力度不斷加大，形成“治理-回潮-再治理-再回潮”的循環(huán)模式。

3.增加公民對城管及其工作人員的監(jiān)督和管理，不僅僅關(guān)注于行政執(zhí)法的結(jié)果，更主要的是對于行政執(zhí)法過程的監(jiān)督和評價。為此，要通過建立執(zhí)法公示制、社會評議機(jī)制、監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制、輿論監(jiān)督機(jī)制等相關(guān)機(jī)制保證公眾能夠有效地對城管及其工作人員的監(jiān)督和評價。

［1］李傳軍.公共組織績效評估的實踐——公共組織學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2008：281-282.

［2］建德市“數(shù)字城管”，明年試運行“3S”成為技術(shù)支撐.[EB/OL].http://news.3snews.net/application/ 20091231/7431.shtml,2009-12-31.

［3］鄧健.城市管理績效評估問題及其構(gòu)建機(jī)制[J].江西省行政管理學(xué)會，2008（6）.

［4］何海強(qiáng).江蘇省城市綜合管理現(xiàn)狀研究——基于對江蘇省公眾態(tài)度的調(diào)查[J].江蘇警官學(xué)院學(xué)報,2010(1):133-137.

【責(zé)任編校：鄭曉薇】

Problem Analysis on"Urban Management"and Countermeasures in China

(Jiangsu Police Institute,Nanjing 210031,China)

With the continuous progress of reform and opening up,social changes and social adjustment of interests,a lotof urban management problems and conflicts appear,some adverse social response.These negative social impacts affects China's socialist modernization sustainability and healthy development seriously,so establishment of a unified command,functional,responsive and efficient urban management system running is particularly important.

urban management;problems;measures

D035.34

A

1673 2391（2010）04—0086—04

20100417

佘慕雨（1990 ），女，江蘇宿遷人，江蘇警官學(xué)院2008級行政管理專業(yè)本科生，研究方向：管理學(xué)；何海強(qiáng)（1988 ），男，安徽馬鞍山人，江蘇警官學(xué)院2007級公共安全管理專業(yè)本科生，研究方向：管理學(xué)、社會學(xué)。

江蘇省教育廳2009年大學(xué)生實踐創(chuàng)新訓(xùn)練計劃項目"基于對江蘇省公眾態(tài)度調(diào)查的社會預(yù)警系統(tǒng)"階段性成果，項目編號：09017。