試論建立和完善行民平行訴訟制度

胡碎華，陳 官

（1.溫州市鹿城區(qū)人民法院，浙江 溫州 325000；2.浙江澤大律師事務所，浙江 杭州，310000）

試論建立和完善行民平行訴訟制度

胡碎華1，陳 官2

（1.溫州市鹿城區(qū)人民法院，浙江 溫州 325000；2.浙江澤大律師事務所，浙江 杭州，310000）

在我國司法實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)民事爭議與行政爭議相互交叉重疊的案件，如何審理尚無明確具體的規(guī)定，各地法院的做法不統(tǒng)一，理論界對此爭論不休。行政附帶民事訴訟制度、民事附帶行政訴訟制度、當事人訴訟制度和直接移送審查制度都有其局限性，惟建立和完善行民平行訴訟制度才能解決好此類案件。

行政訴訟；民事訴訟；平行訴訟

一、行政訴訟與民事訴訟交叉的類型與成因

（一）行政訴訟與民事訴訟交叉的類型

近年來，行政爭議與民事爭議交叉的案件不斷增長，隨著行政權(quán)的不斷擴張，案件本身也趨于疑難化。根據(jù)學界研究和實踐做法，歸納如下：［1-3］

以行政爭議為主，民事爭議附帶解決的案件。行政爭議在訴訟中屬主體訴訟，民事爭議是從屬訴訟，行政爭議與民事爭議源于同一法律事實。行政爭議和民事爭議的解決可以分離，相關(guān)當事人可以分別就行政爭議和民事爭議單獨提起訴訟，行政審判不以民事爭議處理為前提，民事爭議的解決也不以行政爭議的解決為先決條件。

以民事爭議為主，行政爭議作為先決條件附帶解決的案件。該類案件在本質(zhì)上屬民事案件，爭議因雙方當事人的行為而起，行政行為不是引發(fā)民事爭議的直接原因。民事爭議的裁判依賴于行政行為合法與否的判斷，行政爭議的解決是民事爭議解決的前提。當事人在訴訟中并沒有提起審查行政行為合法與否的訴訟，只是一方當事人以行政行為合法或違法作為己方未侵權(quán)或?qū)Ψ角謾?quán)的抗辯理由。

行政爭議與民事爭議一并解決的案件。該類案件中最原始的是民事爭議，行政裁決是為了解決民事爭議。行政爭議因民事爭議而發(fā)生，民事爭議因行政行為的介入變得復雜化。當事人提起訴訟的目的為解決民事爭議，但對行政爭議不作合法與否的判斷，民事爭議就得不到真正解決。

（二）行政訴訟與民事訴訟交叉問題的成因

在現(xiàn)代社會，政府所行使的權(quán)力逐漸滲透到立法及司法領(lǐng)域，與立法機關(guān)和司法機關(guān)一起分享制定規(guī)則和解決糾紛的權(quán)力。隨著行政權(quán)在國家管理領(lǐng)域的不斷擴張，行政理念的轉(zhuǎn)換，行政的作用領(lǐng)域、活動范圍顯著擴大，行政行為的方式也日趨多樣化，除了傳統(tǒng)的行政立法、行政強制等行為之外，行政合同、行政裁決、行政指導等新的行為方式逐漸被采用。以行政裁決而言，現(xiàn)代行政發(fā)展的一個明顯特征是行政機關(guān)在行使職權(quán)的過程中裁決與行政管理活動相關(guān)的民事糾紛。我國已有20部法律法規(guī)設定了行政裁決制度，如《土地管理法》、《食品衛(wèi)生法》、《藥品管理法》、《森林法》、《商標法》、《專利法》等。平等主體之間的民事爭議由于有了行政權(quán)的介入變得更加復雜，如果民事爭議雙方當事人對行政裁決不服，還會產(chǎn)生行政爭議。在這些案件中，正是由于行政機關(guān)行使了諸如行政裁決、行政確認、行政許可等權(quán)力，才使普通的民事爭議變成了比較復雜的混合爭議案件。這類案件中存在兩種法律關(guān)系：民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系。［4］上述原因乃行政訴訟與民事訴訟之間產(chǎn)生交叉并滋生問題的根本原因。

訴訟交叉作為訴訟制度發(fā)達的必然產(chǎn)物，應看作正常的訴訟現(xiàn)象，但訴訟頻繁交叉可能形成累訟、纏訟，無論從訴訟價值還是從社會效果講都是一種貶值。形成訴訟頻繁交叉，從思想根源分析，受訴法院或多或少存在個人主義、本位主義和地方保護主義，指導思想產(chǎn)生偏差，判決必然錯位，從而迫使訴訟當事人另辟蹊徑，造成訴訟頻繁交叉。同時，受訴法院想公正判決，但由于審判人員業(yè)務素質(zhì)差，只注重形式要件的審查，而疏于實質(zhì)要件的審查，導致誤判，也迫使訴訟當事人改道訴訟。對民事訴訟中應否審查具體行政行為意見不一，盡管國家法律沒有賦予民事訴訟對具體行政行為的司法監(jiān)督權(quán)，但司法監(jiān)督權(quán)與司法審查權(quán)是兩個不同的法律概念，國家法律并沒有剝奪民事訴訟對具體行政行為的司法審查權(quán)，這種審查既包括形式要件，也包括實質(zhì)要件，缺一不可。行政訴訟與民事訴訟最本質(zhì)的區(qū)別不在審查范圍上，而在監(jiān)督方式上，行政訴訟可以通過實體判決進行監(jiān)督，民事訴訟只能通過司法建議和判決一方不能勝訴進行間接監(jiān)督。如果民事訴訟審查到位，就完全可以避免這類訴訟的頻繁交叉。［5］人民法院在實際操作中的思想因素和技術(shù)因素成了滋生行政訴訟與民事訴訟交叉問題的直接原因。

二、現(xiàn)有解決方法的局限性

（一）行政附帶民事訴訟制度及其局限性

主要有以下幾種觀點：第一種觀點［6］認為，行政附帶民事訴訟包括行政處罰和行政裁決兩種情況。第二種觀點［7］認為，行政附帶民事訴訟包括行政處罰案件中的三種情況，對行政裁決不服提起的訴訟不應為行政附帶民事訴訟，而是一種特殊的行政訴訟。第三種觀點［8］認為，行政附帶民事訴訟是因與行政機關(guān)的行政處罰行為相聯(lián)系的損害賠償而形成的訴訟和因行政機關(guān)確權(quán)裁決行為包含民事內(nèi)容而形成的訴訟。該觀點強調(diào)行政訴訟是主訴，民事訴訟為從訴，民事爭議的解決有待于行政爭議的解決，并且人民法院對行政爭議部分作出的裁判影響并制約著對民事爭議部分的裁判。第四種觀點［9］認為，行政機關(guān)頒發(fā)權(quán)證的行為引起的爭議和因行政裁決引起的行政爭議由行政附帶民事程序來解決，對于行政處罰案件只是可以適用行政附帶民事訴訟。

我們認為，因行政處罰產(chǎn)生的行政爭議與民事爭議相互獨立，并不存在主次關(guān)系、相互依存關(guān)系，完全可以分開處理，同時訴訟，不會造成訴訟的遲延，判決的沖突，沒有必要為此專設一項訴訟制度。

（二）民事附帶行政訴訟制度及其局限性

民事附帶行政訴訟是指在民事案件的審理過程中對于關(guān)涉民事裁判的行政行為的合法性通過司法途徑一并做出審理的訴訟方式和制度，對行政行為的審查不是訴訟中要解決的主要問題，卻是正確做出民事裁判的前提。［10］它和行政附帶民事訴訟中的行政訴訟和附帶的民事訴訟的“可分離性”不同，這里的民事訴訟與附帶行政訴訟具有“不可分離性”。民事訴訟中涉及行政確認和行政許可合法性問題，可采用民事附帶行政訴訟。

民事附帶行政訴訟中，當民事訴訟需要以行政機關(guān)的具體行政行為的合法性為基礎時，法官即應適用行政訴訟程序，審查其是否合法并作出裁決，然后再繼續(xù)民事訴訟。民事訴訟中涉及到對具體行政行為是否合法的審查，這是確認當事人行為是否合法的前提。在民事訴訟中審查具體行政行為，行政機關(guān)作為附帶訴訟的被告，地位上的附帶性決定了其參與的熱情和關(guān)切程度較之在行政訴訟中有所差異，法院審查的角度、范圍、深度等都有一定的局限性，客觀上難免有審查不到之處，從而有可能出現(xiàn)民事審判認定有效，而行政審判予以撤銷的現(xiàn)象。反之，在行政訴訟中，對具體行政行為的審查比較嚴謹。有些情況下，行政行為的審查結(jié)果揭曉后，民事糾紛自然而然就化解了。而且民事附帶行政訴訟將大大削弱行政訴訟存在的價值，實乃本末倒置而不可取。

（三）當事人訴訟制度及其局限性

有學者主張建立日本法上的形式性的當事人訴訟，即原、被告為民事爭議雙方，行政機關(guān)作為第三人參加的訴訟模式，確立當事人訴訟制度符合司法最終原則和訴訟經(jīng)濟的原則，既尊重當事人的訴權(quán)，也有利于行政爭議的全面解決，法院的判決具有最終的效力，不僅拘束當事人，也同樣拘束行政機關(guān)；在當事人訴訟中，當事人不會面對或者和行政機關(guān)相對抗、或者放棄民事實體權(quán)益的兩難選擇，行政機關(guān)也不會因擔心作被告和擔心敗訴而對訴訟施加壓力，反而會積極促成爭議的解決；當事人訴訟可以解決當事人不服行政裁決引起的訴訟，不服行政機關(guān)作出的民事侵權(quán)賠償裁決而引起的爭議案件，不服行政機關(guān)作出的關(guān)于土地、房屋等行政確權(quán)裁決而引起的爭議案件，不服行政機關(guān)作出的涉及土地、房屋等征用補償裁決而引起的爭議案件。［1］

建立當事人訴訟制度沒有必要。行政裁決之訴不存在行政訴訟與民事訴訟的交叉問題。平等主體之間的民事爭議經(jīng)過行政裁決，民事訴訟已不復存在，而是內(nèi)含在不服行政裁決的訴訟請求中。對不服行政裁決的行政爭議的解決，其目的就是解決民事爭議，而且行政爭議的解決也就意味民事爭議的解決?！捌降戎黧w之間的民事權(quán)益請求在經(jīng)過行政裁決后，已經(jīng)包含并轉(zhuǎn)化于一種行政請求?！保?1］既然民事權(quán)益請求和行政請求已經(jīng)融為一體，那么，當事人訴訟制度的建立也就失去了理論支撐。

（四）直接移送審查制度及其局限性

有學者指出，在法國，訴訟交叉問題中對具體行政行為的審查叫司法審判中的附屬問題，即一個案件判決本身依賴于另一個問題的解決，后一個問題不構(gòu)成訴訟的主要標的，但決定判決的內(nèi)容。就此，我們可以把對附屬問題的訴訟理解為：解釋及審查行政決定的意義和合法性之訴。原告對行政決定的意義和合法性與行政機關(guān)有不同看法，而這種看法上的不同又損害或?qū)p害他人的權(quán)益，原告便可提起這類訴訟，要求行政法院對被訴行政決定的意義作出解釋或確認其違法無效。

筆者認為，雖然在民事訴訟中對涉及行政爭議直接移送行政審判庭審理，可以避免因中止民事訴訟而當事人卻未提起或不愿提起行政訴訟致使其合法權(quán)益得不到保障的弊端。但其局限性無法避免：根據(jù)不告不理原則，行政審判庭接受移送案件無依據(jù)。根據(jù)訴權(quán)原理，一般情況下，當事人有決定是否提起訴訟的權(quán)利，直接移送干涉了當事人對其訴權(quán)自由處分；移送的案件有可能存在超過起訴期限或其他情形，行政審判庭無法從實體上進行審理。

三、平行訴訟制度的建立及完善

附帶訴訟程序復雜，訴訟效率并不一定高，即使附帶訴訟，終究也擺脫不了哪個爭議先處理的問題；為行政裁決之訴設立當事人訴訟制度沒有必要；直接移送審查制度與訴權(quán)原理相違背；折衷方案雖然設想好，但仍不能避免附帶訴訟帶來的諸多問題。平行訴訟制度的出現(xiàn)給解決該問題帶來了可能性。

（一）平行訴訟制度建立的可行性分析

行政訴訟與民事訴訟各有其局限性，僅僅依靠一種訴訟程序顯然難以解決行政、民事訴訟交叉案件的審理。我國《刑事訴訟法》中早已確立的刑事附帶民事訴訟制度，為我國行政附帶民事訴訟制度的建立提供了可供借鑒的審判經(jīng)驗，畢竟同為附帶訴訟，在產(chǎn)生原因、訴訟程序上還是具有相似之處的。對于刑事案件只能由刑事法庭來審理，其原因在于刑事審判涉及公民的生命和人身自由，為此應由專業(yè)的刑事審判人員審理，所以只能是刑事附帶民事訴訟而不能是民事附帶刑事訴訟。對于行政案件和民事案件來說，由于所涉及的權(quán)益大體相當，在價值的位階上也能夠找到適度的平衡，因此平行訴訟模式的建立有其存在的法理基礎。

（二）平行訴訟制度的完善

任何制度的建設都離不開對該制度進行配套措施的設置和安排。對此，我們首先要關(guān)注的是適用該制度時，在案件受理后的訴訟定性問題，也就是要處理好平行訴訟與其他訴訟的關(guān)系。人民法院在民事訴訟中已對有爭議的可訴行政行為在證據(jù)審查后進行綜合認定，且作出的民事判決已經(jīng)發(fā)生法律效力。因此，此時當事人能否再對該行政行為提起行政訴訟成了問題的焦點。對此，做法有兩種：第一種是裁定不予受理，告知當事人可申請民事案件的再審，主要是根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十四條第十項“訴訟標的即被訴具體行政行為為生效判決的效力所羈束的，人民法院應當裁定不予受理，已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴”的規(guī)定，訴訟標的為生效判決的效力所羈束，不僅指為生效判決的內(nèi)容所羈束，而且應當包括為生效判決認定的事實所羈束。因為無論民事還是行政判決都是以人民法院而非各審判庭的名義作出的，法院在民事判決中對具體行政行為的合法性的認定對內(nèi)對外都具有拘束力。如果法院受理這類訴訟且作出與原生效判決的認定相左的判決，則會出現(xiàn)同一法院或不同法院對同一行政行為的合法性作出互不相同的認定，影響法律的嚴肅性和生效判決的執(zhí)行力，即使通過民事再審程序改判，也會極大地增加當事人的訟累。［12］第二種是只要符合行政訴訟的受理條件，即予以受理,理由是該種情形不屬訴訟標的為生效判決的效力所羈束，人民法院應當受理。［13］筆者贊同第一種觀點，該種處理方式，有利于解決行政爭議與民事爭議交叉的難以操作的問題，而且當事人也有其他的變通救濟途徑，從而提高了訴訟效率，節(jié)約了訴訟成本。

其次是對平行訴訟進行深層次解釋和說明，給當事人以理性指導。例如，原告已在法院提起要求確認其與他人簽訂的房屋買賣合同無效，法院在審理過程中，發(fā)現(xiàn)他人已領(lǐng)取房屋所有權(quán)證，于是向原告釋明，原告應提起行政訴訟，撤銷房屋所有權(quán)證，原告向法院提起行政訴訟，法院經(jīng)審理，發(fā)現(xiàn)原告提起行政訴訟已超過起訴期限，駁回了原告的起訴，原告不服，又提起上訴，二審維持一審裁定，亦駁回了原告起訴。在該糾紛的處理中，民事爭議的處理與行政爭議完全不相關(guān)，處理民事爭議的法官行使釋明權(quán)明顯不當，造成原告輸了行政訴訟，多花了幾筆（一般為2筆）訴訟費，還白白耗費了幾個月（一般為3個月）的時間，最后原告對處理民事爭議的法官意見很大。因此，法官不能隨意行使釋明權(quán)，要弄清二者的關(guān)系，決不能隨意擴大抑或縮小其范圍。

另外，我們?nèi)匀灰_定行政訴訟中實質(zhì)審查范圍，選擇合理的行政訴訟裁判方式。行政訴訟中對涉及當事人民事權(quán)益的具體行政行為應進行實質(zhì)審查，減少行政訴訟與民事訴訟的交叉，并選擇合理的行政訴訟裁判方式，不宜采取維持具體行政行為的判決。以行政登記為例，法院在房產(chǎn)行政案件中對房屋權(quán)屬登記行為的審查，一直存在實質(zhì)審查和形式審查之爭。審查標準的不統(tǒng)一，某種程度上增加了行政爭議與民事爭議的交叉。我國理論界似乎更傾向于形式審查，然而《物權(quán)法》和司法實踐卻是“準”實質(zhì)審查。因登記所生的糾紛，主要有兩類：一類產(chǎn)生于當事人與登記機關(guān)之間，即登記機關(guān)對應予登記的事項拒絕登記或錯誤登記或?qū)﹀e誤登記不予更正，這一類應屬行政糾紛；另一類是當事人之間或第三人對被登記的民事法律關(guān)系產(chǎn)生爭議，導致對登記機關(guān)發(fā)證行為不服，此爭議實質(zhì)上存在于當事人之間，這一類應屬民事糾紛。［13］我國臺灣地區(qū)對于登記糾紛即作出二分法，并分別納入不同的救濟程序。但我國目前實踐中，對此沒有明確的區(qū)分，對后一類糾紛，當事人可以提起行政訴訟，要求撤銷登記，也可以提起民事訴訟，要求法院對民事爭議予以處理，從而滋生行政爭議與民事爭議的交叉。如果在行政訴訟中按實質(zhì)審查的標準審查，因為行政訴訟中民事爭議的另一方當事人一般會作為行政訴訟第三人參加訴訟，行政訴訟中也會查明民事爭議雙方爭議的事實，通常不會產(chǎn)生與民事訴訟處理的矛盾。但是如果行政訴訟中按形式審查的標準，即使法院查明了民事爭議雙方的爭議事實，也可能由于限于形式審查，而作出維持具體行政行為的判決，這樣判決，必然帶來與民事審判結(jié)果的沖突。最好根據(jù)案件情況駁回原告訴訟請求或撤銷判決。這樣處理才不會與民事爭議的處理相沖突，而且給登記機關(guān)留有根據(jù)情況調(diào)整或改變具體行政行為的空間。值得欣慰的是，從《物權(quán)法》第十二條和第二十一條的規(guī)定來看，登記機構(gòu)對房產(chǎn)登記采用實質(zhì)審查模式。［14］行政訴訟中對登記機構(gòu)2007年10月1日后的房屋權(quán)屬登記應進行實質(zhì)審查，這將大大減少涉及房屋權(quán)屬登記的行政訴訟與民事訴訟的交叉。

再次是合理劃分行政庭與民事庭的職權(quán)范圍。有時行政審判法官認為應先處理民事爭議，而民事審判法官認為應先解決行政爭議，因此，應當有一個機構(gòu)來決定誰先處理，避免同時中止情形的出現(xiàn)。筆者認為，如果屬同一法院，可由審委會決定，如果不屬同一法院，可由其共同的上一級法院決定。另外，還要做好并建立案件知情制度。不管是民事審判法官，還是行政審判法官，在審理案件時，一旦發(fā)現(xiàn)存在行政爭議與民事爭議交叉的情形，都應當向當事人了解其是否因相關(guān)法律糾紛提起了其他訴訟，行政爭議或民事爭議的當事人有義務告知相關(guān)案件起訴和受理、審理情況，以便法官進行溝通和協(xié)調(diào)。

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［14］黃松有.中華人民共和國物權(quán)法條文理解與適用[M].北京:人民法院出版社,2007:80.

【責任編校：陶 范】

To Establish and Improve Administrative and Civil Procedure in Parallel

(1.Wenzhou Lucheng Dstrict Pepole's Court，Wenzhou 325000,China;2.Zhejiang Zeda Law Firm，Hangzhou 310000,China）

The case with overlap of administrative and civil dispute occurs frequently in judicial practice.But there are not clear specific stipulations for how to handle its trial,which leads to inconsistency in judicial practice and argument in theory circle.There exist limitations in civil litigation attached to administrative litigation,civil lawsuit accompanied by administrative appeal,client suit system and direct conveyance inspection system,and only if establishing and improving administrative and civil procedure in parallel could solve it.

administrative procedure;civil procedure;parallel procedure

D25

A

1673 2391（2010）04—0037—04

20100201

胡碎華（1982 ），溫州市鹿城區(qū)人民法院，書記員；陳官（1984 ），浙江澤大律師事務所，實習律師，訴訟法學碩士。