非法占用農用地罪犯罪對象林地之司法認定

郭會玲，蔣 敬，黨建喜

（1.南京森林警察學院，江蘇南京210046；

2.國家林業(yè)局西北林業(yè)調查規(guī)劃設計院，陜西西安710048）

非法占用農用地罪犯罪對象林地之司法認定

郭會玲1，蔣 敬1，黨建喜2

（1.南京森林警察學院，江蘇南京210046；

2.國家林業(yè)局西北林業(yè)調查規(guī)劃設計院，陜西西安710048）

在分析我國林地管理有關法律法規(guī)的基礎上，結合非法占用農用地罪的立法原意，對非法占用農用地罪犯罪對象之一的林地的司法認定問題進行分析，探討認定林地的依據。

非法占用農用地罪；林地；司法認定

《中華人民共和國刑法修正案（二）》（以下簡稱為《刑法修正案（二）》）為了懲治毀林開墾和亂占濫用林地的犯罪，切實保護森林資源，將刑法第三百四十二條修改為:“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的行為，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！睂⒘值丶{入刑法直接保護的范疇，體現了國家對林地資源保護和生態(tài)環(huán)境安全的高度重視。為了保障《刑法修正案（二）》的貫徹實施，《最高人民法院關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2005〕15號）（以下簡稱《解釋》）第一條規(guī)定:“違反土地管理法規(guī)，非法占用林地，改變被占用林地用途，在非法占用的林地上實施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農作物、堆放或排泄廢棄物等行為或者進行其他非林業(yè)生產、建設，造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染，并具有下列情形之一的，屬于《中華人民共和國刑法修正案（二）》規(guī)定的數量較大，造成林地大量毀壞，應當以非法占用農用地罪判處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金：（一）非法占用并毀壞防護林地、特種用途林地數量分別或者合計達到五畝以上；（二）非法占用并毀壞其他林地數量達到十畝以上；（三）非法占用并毀壞本條第（一）項、第（二）項規(guī)定的林地，數量分別達到相應規(guī)定的數量標準的百分之五十以上；（四）非法占用并毀壞本條第（一）項、第（二）項規(guī)定的林地，其中一項數量達到相應規(guī)定的數量標準的百分之五十以上，且兩項數量合計達到該項規(guī)定的數量標準。”此規(guī)定對破壞林地資源構成非法占用農用地罪的客觀要件作了較詳細的解釋，解決了司法實踐中認定該種犯罪較長時間法律依據缺失的困局。但是，在司法實踐中，對《解釋》第一條的適用上還存在諸多困惑，尤其在是對林地的認定上，由于刑法以及相關司法解釋都沒有給出具體規(guī)定，關于“何為林地”的問題，在司法實踐中見仁見智，［1］影響了《刑法修正案（二）》的實施，不利于對這類犯罪行為的打擊。本文試對非法占用農用罪犯罪對象之一的林地認定問題作一探討。

一、我國立法對林地概念的規(guī)定及其評析

（一）國家立法方面

《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）和《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）提出林地的概念但未進行解釋?！吨腥A人民共和國森林法實施條例》（以下簡稱《森林法實施條例》）第二條第四款規(guī)定：“林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民規(guī)劃的宜林地?！痹撘?guī)定從行政法規(guī)的層面上對林地的外延做了界定，但并未對林地的內涵作明確的解釋，沒有給出林地明確的含義，只是從生物學、環(huán)境資源學的角度對林地作了一定的描述。

（二）地方立法方面

《廣東省林地管理辦法》（1998年1月18日頒布實施）第三條規(guī)定：“林地系指林業(yè)用地，包括郁閉度零點三以上（當然這里的”郁閉度“應當隨著森林法的修改而及時加以修改）的喬木林地、竹林地、經濟林地、灌木林地、疏林地、新造林地、采伐跡地、火燒跡地、苗圃地和國家規(guī)劃的宜林地，以及國營林業(yè)企業(yè)、事業(yè)單位經營范圍內的各類土地。（法律法規(guī)另有規(guī)定的除外）”

《湖北省林地管理條例》（1997年8月15日頒布實施）第二條規(guī)定：“林地系指林業(yè)用地，包括郁閉度零點三以上（當然這里的”郁閉度“應當隨著森林法的修改而及時加以修改）的喬木林地、竹林地、經濟林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地、苗圃地和縣級以上人民規(guī)劃的宜林地，以及國有林業(yè)單位經營范圍內的其他用地?！?/p>

這兩個地方立法將林地界定為林業(yè)用地，其外延顯然要比《森林法實施條例》規(guī)定的林地范圍廣。

（三）國家有關技術法規(guī)關于林地概念的規(guī)定

《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2007）（中華人民共和國國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局和中國國家標準化管理委員會2007年8月10日聯合發(fā)布）規(guī)定：林地，指生長喬木、竹類、灌木的土地，及沿海生長紅樹林的土地。包括跡地，不包括居民點內部的綠化林木用地，以及鐵路、公路、征地范圍內的林木，以及河流、溝渠的護堤林。包括：

有林地，是指樹木郁閉度≥0.2的喬木林地，包括紅樹林地和竹林地

灌木林地，是指灌木覆蓋度≥40%的林地

其他林地，包括疏林地（指樹木郁閉度≥0.1、＜0.2的林地）、未成林地、跡地、苗圃等林地。

作為國家標準的《土地利用現狀分類》對林地界定比《森林法實施條例》要明確具體，首先給出了林地這一概念的內涵，其次對其外延作出了明確的劃分，并且將沿海生長紅樹林的土地劃歸為林地?！锻恋乩矛F狀分類》確定的土地利用現狀分類，是基于全國土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理的需要，嚴格按照管理需要和分類學的要求，對土地利用現狀類型進行歸納和劃分，［2］是從資源管理的視角對林地這一概念進行界定。

國家林業(yè)局頒布（2003年4月）的《森林資源規(guī)劃設計調查主要技術規(guī)定》（以下簡稱《技術規(guī)定》）作為統(tǒng)一全國森林資源規(guī)劃設計調查的技術標準，也對林地作了規(guī)定，明確林地包括：有林地（包括喬木林、紅樹林、竹林）、疏林地、灌木林地（指灌木覆蓋度≥30%的林地）、未成林造林地、苗圃地、無立木林地（采伐跡地、火燒跡地和其它無立木林地）、宜林地以及輔助生產林地，并且對各種林地都給出了明確的含義?？梢钥闯銎鋵α值氐幕径x是用來發(fā)展林業(yè)生產的土地。它是從林地資源的管理、保護、利用的技術層面來界定林地概念的。

綜上所述，我國從法律（即《土地管理法》和《森林法》）的層面提出了林地的概念，但未給出林地概念的含義，從界定林地概念的法律位階來看，最高的是行政法規(guī)即《森林法實施條例》，地方性法規(guī)和地方規(guī)章結合本地區(qū)的實際情況也給出了林地的概念，林地資源管理部門的有關技術法規(guī)從技術的層面對林地以及各種林地的含義作了界定。它們對林地概念的界定基本一致，但因出于不同的目的、基于不同的需求和角度，對林地概念的劃分也存在一定的差異，這也是造成司法實踐中對林地認定困難的重要原因。

二、非法占用農用地罪中的林地之司法認定

林地不僅是一個生物學、資源學上的概念，同時也是一個法律概念，在法律上有其特定的含義。就刑法的規(guī)定來看，非法占用農用地罪屬于法定犯，其罪狀屬于空白罪狀，犯罪構成的若干問題需要根據土地管理法、森林法等法律、法規(guī)的規(guī)定來確定。當然有關犯罪對象之一的林地，其含義也不可能在刑法中加以具體規(guī)定，林地的界定有賴于林地管理法律、法規(guī)等有關規(guī)定。上述有關林地概念的規(guī)定存在一定的沖突，該如何來認定林地呢？在筆者看來，可從以下幾個方面把握。

（一）《森林法實施條例》第二條第四款有關林地概念的規(guī)定，是認定林地的基本法律依據

為了保持法律體系內在的和諧統(tǒng)一，維護法律的尊嚴和公平實施，對同一事項的規(guī)定要求，下位法與上位法應保持一致，當下位法與上位法發(fā)生沖突時，上位法優(yōu)于下位法，應當選擇適用上位法。［3］在上述規(guī)定林地概念的國家立法和地方立法中，有關林地的含義不一致時，司法實踐中認定林地時應當適用《森林法實施條例》第二條第四款有關林地概念的規(guī)定。另外，根據《刑法修正案（二）》和《解釋》的立法原意，上述地方立法中有關林地概念的外延顯然過大，不適當地擴大了林地的范圍，司法實踐中有可能導致定罪的擴大化。

（二）林地的具體認定標準應當結合《土地利用現狀分類》和《技術規(guī)定》的相關規(guī)定

林地是一個法律概念，作為法律概念必須具有可量度性和可操作性，應有其具體的衡量標準，［4］否則在司法實踐中就難以適用。雖然《森林法實施條例》對林地概念作了一定的界定，但只是一個概括性的規(guī)定，在司法實踐中缺乏可操作性，譬如何為喬木林地、何為竹林地、采伐跡地以及如何具體認定等等，這些問題《森林法實施條例》并未給出規(guī)定，而這些缺失應當由《土地利用現狀分類》和《技術規(guī)定》的相關規(guī)定加以彌補，《技術規(guī)定》明確了每一種林地的認定標準。因此，必要的技術規(guī)范也是司法實踐中認定林地必不可少的。在此需要說明的是，《土地利用現狀分類》和《技術規(guī)定》對灌木林地的認定標準不一致，前者規(guī)定灌木林地是指灌木覆蓋度≥40%的林地，后者將灌木林地規(guī)定為灌木覆蓋度≥30%的林地，在司法實踐中應當適用哪個規(guī)定呢？筆者認為，對《土地利用現狀分類》和《技術規(guī)定》的地位和效力進行適當的分析就不難解決此問題?，F行的《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2007），是由中華人民共和國國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局和中國國家標準化管理委員會在2007年8月10日聯合發(fā)布，它屬于國家標準，而《技術規(guī)定》（2003年4月發(fā)布）關于灌木林地認定標準屬于行業(yè)標準，顯然國家標準的地位和效力要高于行業(yè)標準，況且該國家標準也新于《技術規(guī)定》這個行業(yè)標準。因此，灌木林地的認定標準應當適用《土地利用現狀分類》的有關規(guī)定。

基于以上分析，根據《森林法實施條例》有關林地的概念，結合《土地利用現狀分類》和《技術規(guī)定》有關林地認定的標準，下列土地認定為林地：

1）生長郁閉度大于等于0.1的喬木、竹類、沿海紅樹林的土地；

2）生長覆蓋度大于等于40%灌木的土地；

3）人工造林、飛播造林和封山育林后不到成林年限，尚未郁閉但有成林希望的土地；

4）林木被采伐或火燒后5年未更新的土地；

5）粗放經營的核桃、板栗、柿子等干果果樹的土地；

6）林地中，修筑的直接為林業(yè)生產服務的設施，如培育苗木（苗圃）、種子生產、存儲種子等的土地；

7）用于樹木科研、試驗、示范的林業(yè)基地（不包括其教學樓、實驗樓等建設用地）

8）林地中，不以交通為主要目的的集材道、運材道等的土地；

9）鐵路、公路等建設用地具備征地手續(xù)，征地范圍以外生長喬木、竹類、灌木并符合林地標準的土地；

10）鐵路、公路等建設用地沒有征地手續(xù)，農村道路、溝渠等，其兩側毗鄰用于防護行樹以外生長喬木、竹類、灌木的土地；

11）林帶覆蓋的土地。喬木林帶，一般指喬木2行以上（含2行）且行距≤4m時，林冠寬度（林冠垂直投影）小于圖上2mm，且連續(xù)面積大于等于圖上15mm。當喬木林帶的缺損長度超過林帶寬度3倍時，應視為兩條林帶，兩平行林帶的帶距≤8m時按片狀喬木林調查。灌木林帶，一般指灌木2行以上（含2行）且行距≤2m時，覆蓋寬度小于圖上2mm且連續(xù)面積大于等于圖上15mm。當灌木林帶的缺損長度超過林帶寬度3倍時，應視為兩條林帶，兩平行灌木林帶的帶距≤4m時按片狀灌木林調查；

12）居民點以外森林公園、自然保護區(qū)、地質公園等中生長喬木、竹類、灌木的土地；

13）固定用于林木育苗的土地；

14）農村居民點四周用于防風的林地；

15）林果間作，以林為主的土地等。

下列土地不能確認為林地：

1）城市、建制鎮(zhèn)內部（包括其內部公園），種植綠化林木的土地；

2）與農村居民點四周相連（距最外圍界線不大于圖上0.2mm）且不夠最小上圖標準，生長零星喬木、竹類、灌木的土地；

3）林帶一般為1行喬木或灌木的土地；

4）墓地中生長喬木、竹類、灌木的土地；

5）森林公園、自然保護區(qū)、地質公園等中修建的建（構）筑物的土地；

6）臨時用于樹木育苗的耕地。

（三）有關防護林地、特種用途林地的認定

《解釋》第一條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用林地，改變被占用林地用途，…造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染，并具有下列情形之一的，屬于《中華人民共和國刑法修正案（二）》規(guī)定的'數量較大，造成林地大量毀壞'，應當以非法占用農用地罪判處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金：（一）非法占用并毀壞防護林地、特種用途林地數量分別或者合計達到五畝以上；（二）非法占用并毀壞其他林地數量達到十畝以上；…”

上述規(guī)定對非法占用防護林地、特種用途林地與其他林地規(guī)定了不同的定罪標準。因此，司法實踐中認定犯罪時不僅需要界定林地，而且還要區(qū)分是防護林地、特種用途林地還是其他林地，因為林地的類別不同，定罪量刑的標準也就不同。防護林地、特種用途林地基于其林地資源的生態(tài)內涵［5］以及其他內涵，法律規(guī)定了低于其他林地的定罪標準，界定是防護林地、特種用途林地還是其他林地，在某些情況下就成為確定定罪量刑的關鍵。

那么，什么是防護林地、特種用途林地，它們又該如何認定呢？《森林法》把森林分為防護林、用材林、經濟林、薪炭林、特種用途林，卻并未規(guī)定什么是林地以及林地的類別，而是由《森林法實施條例》第二條第四款加以規(guī)定，即“林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民規(guī)劃的宜林地?！庇纱瞬浑y看出，森林法對森林種類的劃分是按照利用森林的主導目的為標準，但對林地的劃分卻是以林地的狀態(tài)為標準，其結果是林種與林地種類不對應，按照前述的林地的認定標準無從區(qū)分《解釋》中的防護林地、特種用途林地或其他林地，這一問題的破解可從《森林法實施條例》第八條的規(guī)定中尋找答案，該條規(guī)定：國家重點防護林和特種用途林的確定，由國務院林業(yè)主管部門提出意見，報國務院批準公布；地方重點防護林和特種用途林的確定，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門提出意見，報本級人民政府批準公布；其他防護林、用材林、特種用途林以及經濟林、薪炭林，由縣級人民政府林業(yè)主管部門根據國家關于林種劃分的規(guī)定和本級人民政府的部署組織劃定，報本級人民政府批準公布。這實際上已經為防護林地和特種用途林地等的劃分提供了一個基本規(guī)定。

至于具體如何劃分還得按照《技術規(guī)定》的有關規(guī)定?！都夹g規(guī)定》第十條按照主導功能的不同將森林資源分為生態(tài)公益林(地)和商品林(地)二個類別。所謂生態(tài)公益林(地)是以保護和改善人類生存環(huán)境、維持生態(tài)平衡、保存種質資源、科學實驗、森林旅游、國土保安等需要為主要經營目的的森林、林木、林地，包括防護林和特種用途林。生態(tài)公益林按事權等級劃分為國家公益林(地)和地方公益林(地)。

1.國家公益林(地)，是由地方人民政府根據國家有關規(guī)定劃定，并經國務院林業(yè)主管部門核查認定的公益林（地），包括森林、林木、林地。劃分標準執(zhí)行林策發(fā)[2001]88號《國家公益林認定辦法(暫行)》和林策發(fā)[2004]94號《國家林業(yè)局財政部重點公益林區(qū)劃界定辦法》。

2.地方公益林(地)，是由各級地方人民政府根據國家和地方的有關規(guī)定劃定，并經同級林業(yè)主管部門核查認定的公益林（地），包括森林、林木、林地。

由此可知，防護林地和特種用途林地就是生態(tài)公益林地，由地方各級人民政府按照森林法、國家相關的技術法規(guī)、標準以及地方的有關規(guī)定劃定，并經國務院林業(yè)主管部門或者地方林業(yè)主管部門核定。據此，司法實踐中當林權不清或無林權證時，應當以國務院林業(yè)主管部門或地方各級林業(yè)主管部門核查認定的防護林地或特種用途林地的相關文件以及相關的調查規(guī)劃設計文件，來作為認定防護林地和特種用途林地的依據。

［1］吳鵬.關于辦理破壞林地資源刑事案件的討論 [EB/OL].（2007-06-19）.[2009-02-20].http://www.forest.haikou.gov.cn/lyzt/zjlt/fzgd02.html.

［2］李煒,吳永高.土地調查應采用土地分類國家標準.[EB/OL].（2008-05-12）.[2009-02-20]. http://www.lrlaw.com.cn/Web-Views/content_redian.aspx?ID=136.

［3］舒國瀅.法理學階梯[M].北京:清華大學出版社,2006:84-85.

［4］黃松有.《中華人民共和國物權法》條文理解與適用[M].北京:人民法院出版社,2007:326-327.

［5］蘇祖云,費世民,李裕.新時期林地資源管理問題的重新認識及其可持續(xù)利用對策[J].林業(yè)資源管理,2007(3):1-6.

【責任編校：陶 范】

Judicial Identification of Forest Land as Object of Crime of Unlawfully Occupies Farmland

(1.Nanjing Forest police College,Nanjing 210046,China;2.Northwest Institute of Forest Inventory,Planning and Design,Xi'an 710048,China)

Based on the analysis of relevant laws andregulations of forest management,and combinedwith the legislative intent of crime of unlawfully occupies farmland,this article makes analysis on judicial identification of forest land as its object,and discusses identification foundation of forest land.

crime of unlawfully occupies farmland;forest land；judicial identification

D924.3

A

1673 2391（2010）04—0029—04

20100521

郭會玲（1963），女，陜西渭南人，副教授，主要從事林業(yè)資源環(huán)境法律教學和科研工作。

國家林業(yè)局林業(yè)軟件學研究項目（2010-R05）階段性成果。