國有高速公路公司的社會責任與價格管制

顏 飛 ，王建偉

(1.北京交通大學 經濟管理學院，北京 100044；2.長安大學 經濟與管理學院，陜西 西安 710064；)

國有高速公路公司的社會責任與價格管制

顏 飛1，王建偉2

(1.北京交通大學 經濟管理學院，北京 100044；2.長安大學 經濟與管理學院，陜西 西安 710064；)

現(xiàn)行高速公路投融資體制決定了國有高速公路公司有特殊的市場地位和社會責任，價格管制是平衡其社會責任和經濟責任的核心。在確定高速公路通行費率的博弈中，高速公路公司具有信息優(yōu)勢，具備實施價格策略性行為的條件，政府難以用簡單的價格管制政策有效約束其行為，必須建立均衡其社會責任和經濟責任的激勵機制。

高速公路；國有高速公路公司；企業(yè)社會責任；企業(yè)價格策略

1 高速公路公司的社會責任與經濟責任

1.1 國有高速公路公司的社會責任

我國的國有企業(yè)(包括國有獨資企業(yè)和國有控股公司)按照經營目標的不同，可以劃分為兩類：以經濟利益最大化為經營目標的國有企業(yè)和以社會利益最大化為經營目標的國有企業(yè)。這兩種類型的國有企業(yè)肩負著不同的社會責任和經濟責任。在市場經濟中，國有企業(yè)是一種政府參與和干預經濟的工具與手段，是政府針對出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的市場失效問題而代表公眾利益所采取的諸多政策舉措的一種[1]?？筛偁幮袠I(yè)中的國有企業(yè)可以在競爭的市場機制較好地發(fā)揮作用，通常屬于第一種類型；在非競爭領域直接向社會提供產品的國有企業(yè)對經濟的干預作用不明顯，通常屬于第二種類型。這種國有企業(yè)供給的產品不完全依據(jù)市場原則配給，缺乏市場競爭的激勵與約束，政府對這些企業(yè)必須用適當?shù)墓苤剖侄蝸硪?guī)范其行為。因此，為了使國民經濟更好更快的發(fā)展，增強企業(yè)的社會責任已經成為日益突出的問題，價格作為配置經濟資源的核心因素，是協(xié)調企業(yè)利益和社會責任的關鍵。

我國高速公路是綜合交通運輸體系的重要組成部分，在經濟社會的發(fā)展中具有重要的作用。截至2008年底，我國高速公路(不包括港、澳、臺地區(qū))通車里程達到6.03萬km[2]。1996—2006年，高速公路靜態(tài)投資累計近3.5萬億元，這些資金主要來源于車輛購置稅、國債以及地方的各項規(guī)費和銀行貸款，中央政府的投入大約不超過15%，地方政府、商業(yè)銀行的貸款占80%以上。多年來，我國高速公路實行收費制度，收取高速公路車輛通行費，其主要目的是為了有效籌措資金，在一定程度上緩解公路建設資金相對短缺的矛盾[3]，高速公路投資已經初步形成以財政資金為基礎、貸款資金為主體、非國有資本為重要補充的格局[4]。

我國高速公路有3種建設模式。①交通主管部門直接參與高速公路的建設、經營和管理。由交通主管部門依法組建獨立的法人組織，擔當建設項目的貸款主體，并負責項目的建設和建成后的經營管理。該法人組織在性質上屬于交通主管部門下屬事業(yè)單位，收取的車輛通行費按照行政事業(yè)性收費管理。②交通主管部門利用貸款或集資建成公路或橋梁后，將公路收費權轉讓給國內外其他經濟組織。③國內外經濟組織依法投資建設高速公路。這類公路由依法成立的公路企業(yè)法人建設、經營和管理，從企業(yè)設立、融資、項目建設、經營管理等方面依據(jù)國家法律法規(guī)規(guī)定，按照市場化運作。以第一種模式建設的收費公路稱為“政府還貸收費公路”，以第二種和第三種模式建設的公路稱為“經營性收費公路”[5]。

以第二種建設模式為例(見圖1)，當中央政府制定(或批準)高速公路建設規(guī)劃以后，由省、直轄市或自治區(qū)政府根據(jù)規(guī)劃選擇合適的項目申報立項。為了彌補資金缺口，地方政府將有限的政府投入作為國有股份，設立高速公路公司，由高速公路公司進行融資并根據(jù)特許經營協(xié)議建設高速公路。在高速公路建成通車以后，企業(yè)在特許經營協(xié)議所規(guī)定的年限內收取高速公路通行費。在這樣的投資模式下，高速公路公司成為政府的“投資和營運代理人”。

圖1 我國高速公路建設投資路徑

較早規(guī)劃和建設的往往是交通量較大的高速公路，這些公司具有較強的贏利能力。贏利后的企業(yè)可以拓寬融資渠道，甚至成為上市公司。地方政府根據(jù)高速公路發(fā)展規(guī)劃要求高速公路公司承擔新的建設項目。即使新項目缺乏贏利能力，作為國有企業(yè)(或國有控股公司)或者說是“政府代理人”，高速公路公司將承擔這種社會責任。不少國家的高速公路公司都具有這樣的性質，例如日本的高速公路民營化改革也并非是完全市場化的改革[6]。

1.2 國有高速公路公司的經濟責任

國有高速公路公司的經濟責任主要表現(xiàn)以下3個方面。

（1）國有高速公路公司必需為國有資產的保值和增值負責，表現(xiàn)為利潤指標對企業(yè)的約束。

（2）國有高速公路公司必需滿足其投資人的獲利動機，即使是國有股份的持有者不以利潤最大化為持股目的，其他股東的利潤要求

也構成企業(yè)的經濟責任。

（3）國有高速公路公司如果是負債經營，則必需償還金融機構和其他債權人的貸款。

1.3 國有高速公路公司的壟斷與逐利動機

董事會基于企業(yè)的利潤目標或其股票在資本市場的表現(xiàn)作出決策，并將企業(yè)獲利能力與企業(yè)管理層和企業(yè)員工的個人利益相結合，形成利益激勵。高速公路的使用者基于高速公路的經濟屬性提出的公益性訴求往往不能形成對國有高速公路公司的激勵。盡管在主觀上政府是不以利潤最大化為投資目標的，但是為了能夠吸引更多經濟資源投入到高速公路的建設中，代表政府行使權力的董事會成員也往往要優(yōu)先關注企業(yè)在資本市場的表現(xiàn)，如果企業(yè)獲利能力太低，在資本市場表現(xiàn)不佳，就會降低高速公路對社會資本的吸引力。這樣就形成經濟責任對企業(yè)的硬約束和強激勵，觸發(fā)企業(yè)的逐利性。

2 高速公路通行費率的形成機制

2.1 高速公路通行費率的博弈結構

高速公路通行費率的確定是多方博弈的結果，是一個由多種交易關系構成的多邊交易體系，《公路法》和《中華人民共和國收費公路管理條例》的有關規(guī)定是這一交易系統(tǒng)運行的基礎?！吨腥A人民共和國收費公路管理條例》第十五條規(guī)定，高速公路通行費率由省、自治區(qū)和直轄市政府核準，高速公路公司必需嚴格執(zhí)行。如圖2所示，企業(yè)與高速公路用戶之間是市場型交易，企業(yè)與投資人之間是委托代理型交易，政府和高速公路用戶之間是委托代理關系，政府和非政府投資人間是委托代理關系。政府的角色具有多重型，作為管理者，它與企業(yè)間形成管理型交易；作為投資人，它與企業(yè)間形成委托代理型交易；作為利益代表，它與高速公路用戶之間形成委托代理型交易。

圖2 高速公路定價機制中的交易關系

在這一交易系統(tǒng)中，各參與者分別有自己的利益要求；存在著多種交易類型；某些參與者代表了多方利益。非政府投資人強調企業(yè)的經濟利益，高速公路用戶要求低價格的甚至是免費的高速公路通行服務，政府中的行業(yè)主管部門對企業(yè)實施行業(yè)管理，其他政府部門以社會利益為基準對企業(yè)進行社會性管制。交易參與人的策略與行為傾向分析見表1。

表1 高速公路通行費率博弈參與者策略分析

2.2 高速公路公司對價格的影響力

盡管存在價格管制，高速公路公司也并非是價格接受者。主要原因如下。

（1）政府對高速公路通行費的核準以高速公路交通量、運營成本和公司的合理利潤為主要依據(jù)，高速公路公司和政府之間存在信息不對稱，企業(yè)可以通過有選擇的信息披露影響價格。

（2）根據(jù)管制俘虜理論，政府對價格的管制有可能偏離公共利益而趨向于提高產業(yè)利潤[7]，其原因是管理部門出于與高速公路公司的利益聯(lián)系而向高速公路公司傾斜。

（3）根據(jù)斯蒂格勒和佩爾茲曼的經濟管制理論，管制者總是向對其影響力較大的一方傾斜，利益集團可以讓政府將財富從社會其他部分轉移到該利益集團。高速公路公司數(shù)量較少，顯然比分散的眾多高速公路使用者更容易形成契約，從而構成對管理部門的強大影響力。

2.3 高速公路公司的價格策略空間

國有高速公路公司的壟斷性表現(xiàn)在：①國有高速公路公司由政府發(fā)起組建，天然地具有經營權，其與政府間的委托–代理關系構成了牢固的市場壁壘；②由于成本具有弱增性，高速公路產業(yè)可以獲得顯著的規(guī)模經濟效應和網絡經濟效應；③高速公路在很多場合缺乏替代品。

壟斷企業(yè)面臨向下傾斜的需求曲線，如果高速公路企業(yè)受到激勵去追求利潤最大化目標，企業(yè)將交通量控制在邊際收益等于邊際成本處，這時的價格稱為壟斷價格，壟斷價格不僅造成經濟效率的損失，也會造成社會福利的損失。如圖3所示，壟斷情況下高速公路公司愿意將交通量控制在T′處，而依照競爭市場的原則，價格則會在競爭價格處，顯然壟斷價格P′大于競爭價格P。A，B，C三點間連線所包圍的面積就是壟斷造成的損失。

高速公路經營公司的價格策略面臨著來自價格形成機制的約束。①社會期望已經發(fā)出明確的信號，公眾不希望高速公路公司以利潤最大化為經營目的；②壟斷價格造成的損失與政府設立高速公路公司的目的相悖；③投資人的利潤要求又迫使企業(yè)不能忽視其經濟責任。

設p(y)是高速公路的反需求函數(shù)，則圖3所示的企業(yè)的最優(yōu)定價可以表示為：

式中：MC為邊際成本，MR為邊際收益，y*為MR＝MC時的交通需求；︱ε(y)︱為價格需求彈性，決定了邊際成本加成的幅度。這一價格公式表明，壟斷企業(yè)的價格是一種邊際成本加成，加成幅度取決于價格需求彈性。

圖3 壟斷造成的經濟效率損失

由于高速公路的使用具有外部性，如果將這種外部性計算到邊際成本中，則邊際成本為MC′(稱為社會邊際成本)，顯然MC′和需求曲線的交點高于競爭價格。交通工程學和運輸經濟學的研究證明，高速公路存在一個社會最優(yōu)服務水平，這個社會最優(yōu)服務水平在社會邊際成本曲線與高速公路交通需求曲線的交點處實現(xiàn)[8]。此時的交通量稱為效率交通量，價格稱為效率價格。

當企業(yè)具有逐利性時，其邊際成本的加成幅度必然大于社會邊際成本，而以上3個約束條件又使企業(yè)不可能實現(xiàn)壟斷價格，企業(yè)價格策略的空間范圍在效率價格與壟斷價格之間。企業(yè)實施價格策略的基本手段就是利用企業(yè)與政府、企業(yè)與高速公路用戶之間的信息分布失衡來影響政府決策。例如，根據(jù)需要有選擇地披露會計信息，甚至是篡改和隱瞞會計資料的案例都是屢見不鮮的。

3 政府對高速公路管制性約束

3.1 明確企業(yè)的性質與經營目標

現(xiàn)代經濟理論在很多方面對企業(yè)利益最大化的經營目標提出了質疑。例如，根據(jù)科斯的交易成本理論，構成企業(yè)的目的是以穩(wěn)定的內部交易契約代替不穩(wěn)定的市場交易契約，從而降低交易成本。更多的學者認為企業(yè)是一種資源配置的手段，在完全競爭市場或者是競爭較為充分的市場，企業(yè)追求利潤的行為將提高資源配置的效率，而在非競爭的市場結構中，這一結論并不成立。從這些觀點來看，高速公路公司是政府配置社會資源的一種制度安排，目的是為了提高經濟效率并保障社會公平，如果這一制度安排最終導致社會福利被擠占，就失去了存在的必要性。

政府應當明確規(guī)定國有高速公路的社會公共服務職能，將其與以營利為目的的國有企業(yè)相區(qū)別。當企業(yè)管理層意識不到其所管理的企業(yè)與其他企業(yè)的區(qū)別時，其行為傾向必然是爭取最大限度的經濟利益。

3.2 政府的價格管制

價格管制或是為企業(yè)指定一個特定的價格，或是要求企業(yè)在一定的范圍內定價，如果政府認為某一壟斷企業(yè)定價過高，就會傾向于為其制定一個最高限價。目前，我國高速公路價格管制的方法是為企業(yè)核準一個價格體系，價格管制的目標是社會福利最大化，政府在制定高速公路通行費率時，應當使價格接近于效率價格。但是，由于這一加成幅度僅僅是高速公路的成本外溢，不能彌補固定成本，因而在這一價格下企業(yè)事實上是虧損的，顯然這不可能吸引資金進入高速公路領域。

如果將高速公路通行費率盡量接近效率價格，取決于以下因素：高速公路運營的固定成本能否得到補償；國有高速公路公司是否具有獲得合理回報的有效盈利模式。政府如果允許高速公路公司獲得合理的經濟回報，那么其核準的通行費率就至少要高于平均成本。因此，政府對國有高速公路公司的價格管制空間在平均成本與壟斷價格之間。

3.3 完善政府管制機制

產業(yè)組織理論主流學派認為在非競爭性市場結構中，企業(yè)會選擇利潤最大化的價格策略。芝加哥學派則認為政府應該取消不必要的市場準入管制——即使不存在現(xiàn)實的競爭，只要保持潛在的市場進入者對在位企業(yè)的競爭壓力，企業(yè)也會改變價格策略。高速公路產業(yè)本身具有自然壟斷特性，國有高速公路公司與政府之間的委托代理關系又構成市場壁壘，難以依據(jù)競爭激勵模型來構建國有高速公路的激勵機制；又由于高速公路之間存在區(qū)位差異，也難以利用比較優(yōu)勢模型構建激勵機制。政府的主要管制手段只能建立在兩個層面上，其一是直接介入企業(yè)內部行政結構的企業(yè)行為干預；其二是價格管制、服務質量管制等行業(yè)管制手段。

由于國有高速公路公司具有逐利性，因此政府核準的價格受到價格策略的影響而更接近壟斷價格。當政府以價格管制手段將高速公路的價格控制在效率價格附近時，彌補企業(yè)利潤損失的方法有兩種：①由政府提供補貼；②政府允許企業(yè)除了核心業(yè)務以外，也經營其他業(yè)務，而這些業(yè)務可以追求利潤最大化。國有高速公路公司在獲得高速公路經營收費權的同時，也獲得高速公路所占用的土地和附屬服務設施的經營權，即使高速公路免費通行，這些服務設施也并非提供免費服務。當交通量增加時，對這些服務設施的需求也相應增加，其利潤可用于彌補高速公路通行服務的固定成本。

上述兩種方法都有弊端，第一種方法可能使企業(yè)完全忽視經濟責任而過度供給公共物品以謀求公眾的好感和支持；第二種方法則可能使企業(yè)忽視對核心業(yè)務的關注而片面擴大其他業(yè)務。因此上述兩種方法的采用都必須滿足一定的條件：

（1）政府管理部門與企業(yè)之間不存在直接的利益關聯(lián)；

（2）具有完善的國有企業(yè)經營目標和社會責任目標考核辦法，政府能夠通過顯性的指標了解企業(yè)的經營狀況，信息不對稱被控制在可接受的范圍內；

（3）政府與接受服務的公眾之間聯(lián)系密切，能夠及時知曉公共產品的需求與供給情況的變化。

第二種方法有時是政府彌補國有企業(yè)非盈利業(yè)務損失的首選方案，但是這一方案的使用必須非常慎重。①營利性業(yè)務往往和非盈利業(yè)務是互補品，例如高速公路服務區(qū)、機場商品服務等，這些商品常因為和非盈利業(yè)務同時供給而成為壟斷品；②如果營利性業(yè)務與非贏利業(yè)務沒有互補關系，并在財務上可以嚴格區(qū)分，則可能造成企業(yè)經營的混亂，甚至導致企業(yè)的分裂。

除了上述兩種方法以外，在歷史上也曾有一些國家政府采用資源性補償?shù)姆绞絹韽浹a國有企業(yè)的利潤損失，如給予國有企業(yè)更多的土地以便可以通過租金獲得收入等。

由此可見，在國民經濟發(fā)展并不充分的情況下，試圖以補貼的形式降低高速公路通行費率，并不是一種穩(wěn)妥的方案。現(xiàn)階段政府對高速公路公司要建立兩種機制，一種是激勵機制，使壟斷企業(yè)主動將其對社會福利的擠占控制在一定的范圍內；一種是切實可行的贏利機制，使國有高速公路公司能夠有效地承擔其經濟責任。

在目前的制度框架內，短期內政府可以從兩個方面加強管制，其一是建立企業(yè)社會責任指標體系，以此作為企業(yè)逐利性的制約；其二是利用政府對企業(yè)的行政控制機制增加企業(yè)成本信息對政府的透明度。

4 結束語

國有高速公路公司具有逐利性，在缺乏有效管制的情況下，其價格策略將擠占社會福利，片面要求高速公路公司以社會福利最大化為經營目標是不現(xiàn)實的，政府有責任為國有企業(yè)承擔社會責任建立相應的機制，即使是有限的經濟責任，在市場經濟的環(huán)境中，也可能被企業(yè)管理者擴大化而成為企業(yè)追求利潤最大化的理由。認識到這一點，采取措施來保障國有企業(yè)社會責任的履行，對構建以科學發(fā)展觀為基礎的新型社會發(fā)展框架是非常重要的。

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[1] 黃速建，余 菁.國有企業(yè)的性質、目標與社會責任[J]. 中國工業(yè)經濟，2006，23(2)：68-76.

[2] 交通運輸部. 2008年公路水路交通行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[Z]. 北京,2009.

[3] 周國光. 完善高速公路特許經營管理的政策研究[J]. 交通企業(yè)管理，2007，22(1)：72-74.

[4] 周國光. 利用非國有資本加快高速公路建設的理論探索[J].長安大學學報(社會科學版)，2007，9(1)：1-5.

[5] 顏 飛. 公路運輸?shù)慕灰字卫砼c經濟管制[D]. 西安：長安大學，2008.

[6] 顏 飛，周國光. 民營化的日本高速公路公司及其社會責任[J]. 中外公路，2008，28(2)：231-234·

[7] W. 吉伯 ·維斯庫斯，約翰 M. 弗農，小約瑟夫 E. 哈林頓. 反壟斷與管制經濟學[M]. 陳甬軍，譯. 北京：機械工業(yè)出版社，2004.

[8] 顏 飛，周國光. 基于社會凈福利的交通基礎設施利用效率研究——以高速公路效率交通量為例[J]. 東北財經大學學報，2007(5)：58-61.

The Social Responsibility and Price Regulation of State-Owned Highway Companies

YAN Fei1,WANG Jian-wei2

1 School of Economics and Management,Beijing Jiaotong University,Beijing 100044,China; 2 School of Economics and Management,Chang’an University,Xi’an,Shanxi 710064,China)

The present highway investing and fi nancing system decides that the state-owned highway companies have the special market power and social responsibility. Price regulation is the core of balancing their social responsibility and economical responsibility. In the game of determining highway toll rate,the highway companies have the information superiority and the condition of taking price politic action. It is hard for the government to standardize their behavior by simple price regulation policy.Therefore,the government must establish an incentive mechanism to balance their social responsibility and economical responsibility.

Highway; State-owned Highway Companies;Enterprise’s Social Responsibility; Enterprise’s Price Regulation

1031-1421(2010)02-0024-06

F540.5

A

2009-01-06

顏 飛(1967—)，男，陜西西安人，長安大學經濟與管理學院副教授，北京交通大學經濟管理學院在站博士后。

陜西省社會科學基金項目(07E024S)

宋小滿