近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃中的空間管制研究

鄭州市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院 鄭方芳

近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃中的空間管制研究

鄭州市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院 鄭方芳

空間管制作為一種有效而適宜的資源配置調(diào)節(jié)方式，日益成為區(qū)域規(guī)劃尤其是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的重要內(nèi)容。通過劃定區(qū)域規(guī)劃內(nèi)不同建設(shè)發(fā)展特性的類型區(qū)，制定其分區(qū)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和控制引導(dǎo)措施，可協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，解決空間發(fā)展的利益矛盾，通過空間管制發(fā)揮政府在空間開發(fā)與空間結(jié)構(gòu)變化中的引導(dǎo)與控制作用。

一、空間管制理論模式分析

1.城市增長管理模式。城市增長管理模式興起于美國。二戰(zhàn)后蓬勃興起的建設(shè)開發(fā)熱潮，造成城市無限制的低密度蔓延，人們開始質(zhì)疑、檢討、反思此種以土地、環(huán)境為代價的增長模式，對土地開發(fā)活動進(jìn)行管制，制定更加完善的發(fā)展建設(shè)措施，成為各地方政府關(guān)注的熱點問題?！霸鲩L管理”作為一種新的嘗試性管理模式，被指出并應(yīng)用于美國許多城市的建設(shè)發(fā)展管理中。

2.空間準(zhǔn)入制度的建立與準(zhǔn)入門檻的設(shè)定?？臻g管制的有效實施，應(yīng)以建立“空間準(zhǔn)入”制度為核心，為各類開發(fā)建設(shè)活動設(shè)定“準(zhǔn)入門檻”，達(dá)到引導(dǎo)控制目的，即“分而治之”。根據(jù)不同的地域功能、空間資源特色、開發(fā)潛力，從空間范圍上劃定不同的管制區(qū)域，制定相應(yīng)空間利用引導(dǎo)對策和限制策略。

3.以協(xié)調(diào)性為主的控制引導(dǎo)?？臻g協(xié)調(diào)包括兩層含義：首先是指同一區(qū)域范圍內(nèi)，不同類型管制分區(qū)間的協(xié)調(diào)，表現(xiàn)為不同性質(zhì)開發(fā)行為與資源保護(hù)的協(xié)調(diào)，如城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地與土地資源保護(hù)協(xié)調(diào)、開敞空間侵蝕與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)等。其次是指超越行政轄區(qū)之外的管制協(xié)調(diào)，其實際操作難度往往大于前者。因此，除制定相應(yīng)規(guī)劃對策外，更為重要的是建立健全的行政協(xié)調(diào)機(jī)制，以來在相互沖突的發(fā)展目標(biāo)間尋求最佳平衡狀態(tài)。

二、近郊小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中的空間管制規(guī)劃

1.空間管制的原則。

（1）區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體化原則。經(jīng)濟(jì)成長的創(chuàng)新機(jī)制，并不局限于傳統(tǒng)城市空間，而完全有可能在其他空間優(yōu)先發(fā)展。從區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展角度看，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)引導(dǎo)，將是空間管制的重要內(nèi)容。

（2）生態(tài)優(yōu)先原則。城市化加速，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、城市規(guī)模的迅速變化，尤其是近郊城鎮(zhèn)中建設(shè)用地的無序擴(kuò)張，引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境問題。保護(hù)脆弱的生態(tài)環(huán)境，為人們提供更多開敞空間，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展是空間管制的重要原則之一。

（3）設(shè)施共享、節(jié)約土地原則。存在于同一區(qū)域環(huán)境下各城鎮(zhèn)單體間協(xié)調(diào)發(fā)展，遵循上一層次區(qū)域?qū)用嫠_立的規(guī)劃管制要求，重大基礎(chǔ)設(shè)施遵循共享原則，避免重復(fù)建設(shè)，形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的空間布局，逐步消除城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的“二元”結(jié)構(gòu)差異。

2.規(guī)劃內(nèi)容。根據(jù)各種資源的空間分布特征及相關(guān)發(fā)展條件因素分析，可將鎮(zhèn)域用地分為適建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)三大區(qū)域。通過管制區(qū)的劃分，在不同區(qū)域?qū)嵤┎煌墓苤拼胧?，形成協(xié)調(diào)發(fā)展、各種資源合理布局的區(qū)域。

（1）適建區(qū)。主要指鎮(zhèn)區(qū)，它的建設(shè)應(yīng)以節(jié)約集約利用土地為原則，合理布局各功能組團(tuán)，限制盲目發(fā)展，嚴(yán)格控制建設(shè)用地指標(biāo)，重點建設(shè)鎮(zhèn)區(qū)中心及臨主要道路建筑景觀，完善鎮(zhèn)區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施及道路交通條件，達(dá)到新農(nóng)村建設(shè)要求。

（2）限建區(qū)。限制建設(shè)區(qū)原則上不應(yīng)安排建設(shè)項目，同時范圍內(nèi)的工業(yè)企業(yè)應(yīng)逐步遷出，對分散的村民居民區(qū)進(jìn)行拆遷合并，原有的基本農(nóng)田用地必須予以嚴(yán)格保護(hù)。確有必要在限建區(qū)進(jìn)行建設(shè)時，必須建立“空間準(zhǔn)入”制度，控制項目的性質(zhì)、規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度。

（3）禁建區(qū)。禁止建設(shè)區(qū)是保障城市安全的重要地帶，原則上禁止任何城市建設(shè)行為。

3.實施機(jī)制。

（1）法律保障?？臻g管制作為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的組成之一，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的法律地位、對嚴(yán)格控制地區(qū)的開發(fā)建設(shè)行為必須用法律進(jìn)行約束，在空間規(guī)劃的立法框架基礎(chǔ)上，確定實施程序和相應(yīng)政策、措施。

（2）政策措施。面對不斷受市場經(jīng)濟(jì)影響的城市發(fā)展環(huán)境，管制政策、措施的制定應(yīng)考慮其市場運(yùn)行的可能性，利用經(jīng)濟(jì)調(diào)控與競爭平衡實現(xiàn)資源最優(yōu)分配。在空間分區(qū)管制中，對涉及不同部門、機(jī)構(gòu)和跨行政區(qū)劃的重大空間資源的利用，可通過政策協(xié)商、建立多部門綜合協(xié)調(diào)機(jī)制等方式推動空間管制的有效實施。

（3）反饋機(jī)制。區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃實施，具有單向控制引導(dǎo)特征，即傳統(tǒng)的自上而下型管理模式，強(qiáng)硬的指令性使其成為一種絕對的政府行為，缺乏靈活性。而跨轄區(qū)的重大空間資源協(xié)調(diào)管制，涉及多個行政單元主體的利益平衡，因此要在“自上而下”和“自下而上”之間尋求雙向互動式管理模式。如利用咨詢、討論、交流等非約束性的程序，強(qiáng)調(diào)公眾參與，強(qiáng)調(diào)后續(xù)規(guī)劃的補(bǔ)充和調(diào)整，以完善區(qū)域?qū)用婵臻g管制指導(dǎo)的可操作性。

三、結(jié)語

空間管制作為引導(dǎo)控制各類空間資源整合利用的增長管理模式，為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的實施提供了可能。目前還只是偏重于空間管制的規(guī)劃內(nèi)容編制，而對具體的土地利用開發(fā)行為的控制引導(dǎo)，仍缺乏有效規(guī)劃管理實施。因此在完善管制內(nèi)容可操作性的同時，應(yīng)加強(qiáng)對政府投資導(dǎo)向與市場調(diào)控結(jié)合的雙軌式管制策略研究，以增強(qiáng)空間管制的實效性，有利于城市總體規(guī)劃更好的編制和實施。