創(chuàng)新機(jī)制 夯實(shí)基礎(chǔ)全面提升浙江農(nóng)村水電發(fā)展水平—浙江省“十二五”農(nóng)村水電發(fā)展思考

浙江省水電管理中心 裘江海

一、浙江省農(nóng)村水電發(fā)展概況

浙江省水能資源相對豐富，河流大多發(fā)源于本省境內(nèi)，河流源短，落差大，域內(nèi)降雨量充沛，山區(qū)平均每平方公里的水能單位蘊(yùn)藏量可達(dá)75萬千瓦時(shí)，以浙江南部的甌江以及以南地區(qū)為最高。全省可開發(fā)水能資源約804.6萬千瓦，其中農(nóng)村水電資源480萬千瓦。全省除嘉興、舟山外的9個(gè)市66個(gè)縣（市、區(qū)）均有分布，麗水、溫州和杭州市是水能資源蘊(yùn)藏量較豐富的地區(qū)，三市可開發(fā)水能資源占全省總量的75%。截至2009年底，全省已建設(shè)農(nóng)村水電站3194余座，總裝機(jī)約350萬千瓦，年發(fā)電量約70億千瓦時(shí)，資源開發(fā)率已超過70%，裝機(jī)居全國第六位，開發(fā)率居全國第四位。

在過去的二三十年間，浙江省大力發(fā)展以小水電為主體的農(nóng)村水電，建設(shè)水電農(nóng)村電氣化，為解決山區(qū)農(nóng)村用電問題，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快山區(qū)農(nóng)民脫貧致富，促進(jìn)地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。追溯浙江農(nóng)村水電發(fā)展的歷程，每個(gè)階段都具有明顯的時(shí)代特征，在提供電力能源、加快小流域治理、推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，在不同的時(shí)期都有過輝煌的成就。

本世紀(jì)以來，浙江省農(nóng)村水電工作致力于完善資源管理、建設(shè)管理、行業(yè)管理等各項(xiàng)機(jī)制，著重研究農(nóng)村水電開發(fā)建設(shè)中有利于環(huán)境保護(hù)和提高社會效益的制度，以促進(jìn)農(nóng)村水電的健康發(fā)展。同時(shí)，還大力實(shí)施農(nóng)村水電電氣化、可再生能源規(guī)?；l(fā)展等項(xiàng)目，積極開展人才隊(duì)伍建設(shè)和電站自動化等新技術(shù)推廣工作，使水電行業(yè)走上了可持續(xù)發(fā)展道路。

當(dāng)前，黨中央、國務(wù)院更加重視農(nóng)村水電與“三農(nóng)”的緊密關(guān)系，水利部把農(nóng)村水電作為民生水利的重要內(nèi)容，把水電農(nóng)村電氣化建設(shè)作為十大水利工程之一?！笆晃濉奔磳⒔Y(jié)束，浙江農(nóng)村水電面臨新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，如何肩負(fù)起歷史使命，更好地為浙江社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，值得研究與思考。

二、浙江省“十一五”農(nóng)村水電發(fā)展回顧

“十一五”期間，浙江省農(nóng)村水電得到了較快發(fā)展，2006-2009年全省農(nóng)村水電新增裝機(jī)達(dá)70萬千瓦，2010年預(yù)計(jì)可新增10萬千瓦，投產(chǎn)水電站將接近3250座，水電產(chǎn)業(yè)已初具規(guī)模。這一時(shí)期，全省的農(nóng)村水電呈現(xiàn)“建設(shè)高峰平穩(wěn)過渡，行業(yè)監(jiān)管壓力不斷加大，行業(yè)發(fā)展水平亟待提高”的發(fā)展態(tài)勢，工作重心逐步從資源開發(fā)轉(zhuǎn)向行業(yè)監(jiān)管，從新項(xiàng)目建設(shè)轉(zhuǎn)向老電站改造。回顧“十一五”全省農(nóng)村水電發(fā)展情況，取得的成效有以下幾方面：

1.建管并重，規(guī)范行業(yè)管理

針對全省在建水電項(xiàng)目多、投資主體多元的實(shí)際，加大了項(xiàng)目建設(shè)管理的力度，切實(shí)做好在建工程安全度汛和電站安全隱患排查工作。一是落實(shí)行政首長負(fù)責(zé)制和項(xiàng)目法人責(zé)任制，逐站明確水電站安全生產(chǎn)行政責(zé)任人、技術(shù)責(zé)任人，并嚴(yán)格責(zé)任追究。二是規(guī)范建設(shè)程序和項(xiàng)目審批核準(zhǔn)制度，加強(qiáng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和工程施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，確保工程質(zhì)量。三是認(rèn)真做好電站安全隱患排查工作，對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行通報(bào)，并要求限期整改。同時(shí)，加大對違規(guī)水電站的清理力度。近年來，全省水電工程建設(shè)安全責(zé)任事故在逐年下降，農(nóng)村水電建設(shè)監(jiān)管工作取得了良好成效。

2.完善體系，強(qiáng)化安全監(jiān)管

近年來，浙江省堅(jiān)持“安全第一，預(yù)防為主，綜合治理”的方針，多措并舉，著力加強(qiáng)全省水電行業(yè)的安全生產(chǎn)工作。一是完善安全生產(chǎn)管理制度。2007年，省級有關(guān)部門聯(lián)合制定并印發(fā)了《浙江省農(nóng)村水電安全生產(chǎn)若干規(guī)定》，明確了農(nóng)村水電行業(yè)的政府部門監(jiān)管職責(zé)、企業(yè)法人責(zé)任、保障措施和事故處理原則。2008年，按照水利部《農(nóng)村水電站安全管理分類及年檢辦法》的要求，省水利廳與安監(jiān)、電力等部門聯(lián)合下發(fā)了《浙江省農(nóng)村水電站安全管理年檢辦法（試行）》，并選擇9個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)。二是制訂安全生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合全省實(shí)際，組織編制了《浙江省農(nóng)村水電站安全運(yùn)行技術(shù)規(guī)程》。三是建立信息管理系統(tǒng)。與全省水利地理信息系統(tǒng)相結(jié)合，開發(fā)建設(shè)以工程數(shù)據(jù)、實(shí)時(shí)水雨情、運(yùn)行和安全管理等為主要內(nèi)容的“浙江省農(nóng)村水電信息管理系統(tǒng)”。四是加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理培訓(xùn)教育。組織全省12500余名農(nóng)村水電站安全監(jiān)察員、機(jī)電運(yùn)行檢修員等水電從業(yè)人員開展業(yè)務(wù)和安全生產(chǎn)知識培訓(xùn)，切實(shí)提高了水電安全生產(chǎn)能力。

3.實(shí)施改造，建設(shè)“三大項(xiàng)目”

針對浙江省老電站數(shù)量龐大，設(shè)備設(shè)施安全隱患突出的實(shí)際，在浙江省委、省政府和水利部的重視下，在水利部水電局的指導(dǎo)和大力支持下，搶抓機(jī)遇，爭取加大投入，不斷拓寬投資渠道，積極組織實(shí)施農(nóng)村電氣化縣項(xiàng)目、世行貸款項(xiàng)目和老電站更新改造項(xiàng)目。“十一五”以來，農(nóng)村電氣化縣建設(shè)項(xiàng)目中央安排基建資金3850萬元；世行貸款小水電項(xiàng)目爭取資金1933萬美元；省財(cái)政安排扶持老電站更新改造項(xiàng)目資金2920萬元。這三大項(xiàng)目在規(guī)劃編制、子項(xiàng)目選擇、資金計(jì)劃下達(dá)時(shí)，都優(yōu)先安排老電站技改和重建項(xiàng)目。截至2009年底，全省完成更新改造裝機(jī)20萬千瓦。從2009年開始，為了進(jìn)一步加大老電站更新改造力度，采取報(bào)廢重建和技術(shù)改造兩種途徑，浙江啟動了實(shí)施“千站改造惠農(nóng)保安工程”。

“十一五”期間，浙江農(nóng)村水電事業(yè)有了長足的發(fā)展，在制度建設(shè)、行業(yè)監(jiān)管、項(xiàng)目改造等方面都有重大突破，但由于受到諸多客觀因素的制約，仍面臨許多問題和困難，比如參差不齊的技術(shù)水平、粗放的水電站運(yùn)營模式、薄弱的安全監(jiān)管手段等。這些問題，在今后一個(gè)時(shí)期將會逐漸突現(xiàn)出來，阻礙全省農(nóng)村水電的健康持續(xù)發(fā)展。

三、浙江省農(nóng)村水電發(fā)展形勢分析

當(dāng)前，浙江農(nóng)村水電發(fā)展面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。黨中央、國務(wù)院高度重視“三農(nóng)”問題，大力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，將農(nóng)村水電作為重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。隨著資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)的大力推進(jìn)，水電作為清潔可再生能源，在節(jié)能減排方面有明顯優(yōu)勢，且有利于保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。另外，從中央政策的延續(xù)性來看，“十二五”期間國家對民生領(lǐng)域和社會事業(yè)支持保障力度不會減弱，與“三農(nóng)”、節(jié)能環(huán)保密切相關(guān)的農(nóng)村水電仍將是財(cái)政政策實(shí)施重點(diǎn)。這些都將給農(nóng)村水電發(fā)展帶來良好的機(jī)遇。

在浙江省，農(nóng)村水能資源開發(fā)已處于較高水平，水能資源可開發(fā)的增量和潛力有限，但早年投產(chǎn)的水電站改造要求十分迫切；特別是已建成投產(chǎn)的水電站面廣量大，行業(yè)安全監(jiān)管任務(wù)艱巨，安全事故時(shí)有發(fā)生，監(jiān)管工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。這些問題的出現(xiàn)，給全省農(nóng)村水電工作帶來了重大挑戰(zhàn)。

總的來講，浙江農(nóng)村水電面臨機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的形勢，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的好轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)政策的利好是行業(yè)得到進(jìn)一步持續(xù)發(fā)展的有利因素，但行業(yè)內(nèi)各種矛盾和新問題也在不斷的浮出水面，解決不好必然會給行業(yè)健康發(fā)展帶來負(fù)面影響。從開發(fā)走向管理，再將管理推向系統(tǒng)化、規(guī)范化、高效化，是“十二五”期間浙江農(nóng)村水電工作最大的任務(wù)。

四、浙江省“十二五”農(nóng)村水電發(fā)展框架

1.總體思路

堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強(qiáng)省”總戰(zhàn)略，加快農(nóng)村水電工作實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“轉(zhuǎn)變”，即從“重項(xiàng)目建設(shè)”向“重行業(yè)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，從“重經(jīng)濟(jì)效益”向“重經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境等綜合效益”轉(zhuǎn)變，努力實(shí)現(xiàn)行業(yè)管理規(guī)范有序、行業(yè)綜合效益有效提高的目標(biāo)。大力實(shí)施“千站改造惠農(nóng)保安”工程，強(qiáng)化以安全管理為核心的水電監(jiān)管工作，進(jìn)一步完善水電行業(yè)治理結(jié)構(gòu)，繼續(xù)加強(qiáng)水電人才隊(duì)伍建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境等綜合效益，扎實(shí)推進(jìn)浙江農(nóng)村水電事業(yè)又好又快發(fā)展。

2.主要工作

(1）全面實(shí)施水電站安全管理年檢工作

水電站安全管理年檢工作是加強(qiáng)行業(yè)管理的一項(xiàng)具體措施，是強(qiáng)化行業(yè)管理職能的重要抓手，也是加強(qiáng)農(nóng)村水電安全監(jiān)管的有效途徑。在“十一五”期間完成試點(diǎn)和全面推行的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步完善《浙江省農(nóng)村水電站安全管理年檢辦法》，使其更符合浙江農(nóng)村水電站的實(shí)際，更具有操作性和可行性。在“十二五”期間，農(nóng)村水電安全管理年檢應(yīng)成為水行政主管部門在行業(yè)管理中一項(xiàng)常規(guī)工作。

(2）全面落實(shí)《浙江省農(nóng)村水電站防汛安全管理辦法》

《浙江省農(nóng)村水電站防汛安全管理辦法》的制定工作已基本完成，將在2010年出臺。這是浙江省在強(qiáng)化農(nóng)村水電站防汛管理方面的又一個(gè)重要制度，對進(jìn)一步落實(shí)防汛安全責(zé)任制，增強(qiáng)農(nóng)村水電建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全意識，杜絕各類事故隱患，確保在建水電工程度汛安全和已投產(chǎn)水電站的運(yùn)行安全等各方面將發(fā)揮重要作用。

(3）進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村水電運(yùn)營模式

為了提高浙江省農(nóng)村水電站管理水平，杜絕因陋就簡，管理粗放等人為因素引起的安全事故，“十二五”期間要對全省農(nóng)村水電站的人員配置、設(shè)備設(shè)施管理、安全制度落實(shí)進(jìn)行全面清理和規(guī)范，并在條件成熟的情況下引入承包運(yùn)行資質(zhì)化、運(yùn)管人員資格化等機(jī)制。

(4）加強(qiáng)水電人才隊(duì)伍建設(shè)

“十二五”前期，將按照“浙江省農(nóng)村水電人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃”，通過學(xué)習(xí)、考察交流等多種形式，分層次、分類別組織全省近15000名水電干部職工進(jìn)行培訓(xùn)。通過大規(guī)模培訓(xùn)學(xué)習(xí)，力爭5年內(nèi)使全省水電人才隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)“人力資源充足、結(jié)構(gòu)明顯改善、素質(zhì)大幅提高”的目標(biāo)，在人才總量、結(jié)構(gòu)和素質(zhì)等方面基本滿足農(nóng)村水電事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。

(5）進(jìn)一步實(shí)施老電站更新工作

根據(jù)浙江農(nóng)村水電行業(yè)發(fā)展實(shí)際，為切實(shí)維護(hù)行業(yè)安全，提高水能資源利用效率，促進(jìn)山區(qū)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，“十二五”期間要繼續(xù)大力實(shí)施全省老電站更新改造工作。全省各地將根據(jù)老電站更新改造規(guī)劃和“千站改造惠農(nóng)保安工程”項(xiàng)目實(shí)施方案的要求，進(jìn)一步加大財(cái)政投入，做好項(xiàng)目實(shí)施組織工作，爭取使整個(gè)行業(yè)的安全水平和技術(shù)水平有一個(gè)質(zhì)的提高。

3.重點(diǎn)項(xiàng)目

(1）“水電新農(nóng)村電氣化”項(xiàng)目

實(shí)施“十二五”水電新農(nóng)村電氣化項(xiàng)目，是為了進(jìn)一步推進(jìn)浙江農(nóng)村水能資源比較豐富的貧困山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)“惠農(nóng)保安增效”的目標(biāo)。浙江省“十二五”水電新農(nóng)村電氣化項(xiàng)目包含子項(xiàng)目120個(gè)，總裝機(jī)30萬千瓦，發(fā)電量增加7億千瓦時(shí)，總投資54億元，其中電源工程投資33億元。項(xiàng)目共涉及9個(gè)市，18個(gè)縣，79個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1580個(gè)村，惠及人口120萬，項(xiàng)目建成后可增加發(fā)電利稅1.3億元。

(2）“千站改造惠農(nóng)保安工程”項(xiàng)目

實(shí)施“千站改造惠農(nóng)保安工程”，對于維護(hù)公共安全，提高資源利用效率，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提升行業(yè)發(fā)展水平具有十分重要的推動作用。工程計(jì)劃在“十二五”期間完成老電站更新改造500余座，總裝機(jī)20萬千瓦，工程總投資13億元。

“千站改造惠農(nóng)保安”工程完成后，預(yù)計(jì)年新增電量2.92億千瓦時(shí)，恢復(fù)年發(fā)電量3.45億千瓦時(shí)，兩者累計(jì)相當(dāng)于每年節(jié)約22.93萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，即每年可減少CO2排放約60.08萬噸，減少SO2和氮氧化物排放約3646噸?！扒д靖脑旎蒉r(nóng)保安工程”符合國家推行清潔能源生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的產(chǎn)業(yè)政策要求，經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益顯著。

五、保障措施與對策

1.加強(qiáng)水電管理職能建設(shè)

2009年11月，浙江省政府批復(fù)了省水利廳的“三定”方案，明確了其農(nóng)村水電管理的相關(guān)職能，對進(jìn)一步強(qiáng)化全省農(nóng)村水電工作有重要的推動作用。在“十二五”期間，各級水行政主管部門將從地方實(shí)際出發(fā)，理順與相關(guān)部門之間的職能關(guān)系，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)自身建設(shè)，切實(shí)承擔(dān)起農(nóng)村水電管理職責(zé)。

2.加大財(cái)政投入

“十二五”期間，浙江主要的工程是老電站更新改造項(xiàng)目。這些水電站基本以國家和集體為主，且大多兼有防洪、灌溉、供水、生態(tài)等綜合功能，各級政府應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)助，這對于充分發(fā)揮農(nóng)村水電的公共效益，提升山區(qū)水利設(shè)施的綜合功能十分必要，符合山區(qū)廣大人民群眾的迫切要求。加大農(nóng)村水電的投入力度是比較直接和有效的政府供給，特別是對促進(jìn)西部山區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3.重視人才隊(duì)伍建設(shè)

農(nóng)村水電管理工作政策性強(qiáng)，對整個(gè)干部隊(duì)伍的素質(zhì)有很高的要求。加強(qiáng)水電人才隊(duì)伍建設(shè)，有利于提高水電管理干部的政策水平、管理和業(yè)務(wù)能力，有利于加快水電站運(yùn)行管理人員的知識技能更新，這對于提升全省農(nóng)村水電安全生產(chǎn)管理水平、和整個(gè)干部隊(duì)伍的素質(zhì)具有重大意義。

4.加強(qiáng)調(diào)查研究

行業(yè)健康發(fā)展離不開有利的制度環(huán)境，政府是主要的制度供給者，加大政策研究是提高供給效率的重要途徑。目前，行業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問題許多是體制機(jī)制的問題，比如上網(wǎng)電價(jià)問題、水電站運(yùn)營模式帶來安全監(jiān)管問題等。這些問題必須要從機(jī)制創(chuàng)新的角度去解決，必須進(jìn)一步重視調(diào)查研究工作，更加重視綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律等手段，創(chuàng)造性的開展各項(xiàng)工作，為行業(yè)的健康發(fā)展提供制度保障。