小水電 大戰(zhàn)略

水利部水電局局長 田中興

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源、戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源和公共性的社會資源。水能資源是水資源的重要組成部分，也是清潔可再生的能源資源。水能資源的科學(xué)、合理開發(fā)利用是我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。新中國成立以后，特別是改革開放以來，我國水電建設(shè)取得了巨大成就。裝機規(guī)模世界第一，建設(shè)與管理水平躋身世界先進行列。通過開發(fā)小水電，解決農(nóng)村用電問題，消除貧困的做法受到了聯(lián)合國和世界各國的關(guān)注。

一、小水電的發(fā)展歷程

我國的水力發(fā)電是從小水電開始的。上世紀初建成的首座水電站—云南昆明石龍壩水電站，就是小水電。截至2008年底，我國已經(jīng)建成了包括三峽等特大型電站在內(nèi)的數(shù)萬座水電站，裝機容量達1.71億千瓦，年發(fā)電量5600億千瓦時；其中小水電裝機容量5100萬千瓦，年發(fā)電量1600多億千瓦時，約占我國水電裝機和發(fā)電量的30%。

我國小水電發(fā)展可以大致劃分為三個階段：

第一階段：從新中國成立到上世紀70年代末的30年。小水電在解決廣大農(nóng)村無電問題上發(fā)揮了重要作用，但因資金、技術(shù)和體制等原因，小水電發(fā)展速度慢、規(guī)模小，以分散獨立供電為主，總裝機容量還不到700萬千瓦，年均投產(chǎn)裝機僅23萬千瓦。由于國家電力緊缺，輸變電設(shè)施也跟不上，仍有數(shù)億農(nóng)村人口處于無電和缺電狀態(tài)。

第二階段：從我國實行改革開放到上世紀末的20年。改革開放極大地解放了生產(chǎn)力，國家的工作重點轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心，電力基礎(chǔ)設(shè)施薄弱問題越來越突出。當(dāng)時國家的財力還不能滿足日益增長的用電需求，亟需調(diào)動各方面辦電的積極性，加快電力發(fā)展和普及。在小平同志倡導(dǎo)下，國家通過政策支持、財政補助、技術(shù)培訓(xùn)等措施，鼓勵地方政府和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自力更生興辦小水電，開創(chuàng)了有中國特色的農(nóng)村電氣化道路。經(jīng)過20年的努力，到1999年底，小水電總裝機容量達到2350萬千瓦，增加了1650萬千瓦，年均投產(chǎn)裝機達82萬千瓦，基本解決了當(dāng)?shù)赜秒妴栴}，小水電點亮了中國農(nóng)村。

第三階段：進入新世紀以來的10年。黨中央、國務(wù)院高度重視小水電在農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用，強調(diào)要大力發(fā)展小水電、建設(shè)農(nóng)村電氣化、實施小水電代燃料工程。隨著國家經(jīng)濟體制改革的不斷深化，社會資本大量進入小水電開發(fā)領(lǐng)域，促進了小水電的快速發(fā)展，小水電總裝機容量達到5100萬千瓦，增加了2750萬千瓦，年均投產(chǎn)裝機達306萬千瓦。小水電在解決山區(qū)農(nóng)村用電問題的同時，也極大地促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。

二、小水電的巨大作用

小水電沒有大量水體集中和移民，規(guī)模適宜，技術(shù)成熟，投資省、工期短、見效快，可就地開發(fā)、就近供電。在促進我國中、西部地區(qū)特別是老、少、邊、窮地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用。

1.提高了農(nóng)村電氣化水平

從1983年起，國務(wù)院決定啟動農(nóng)村水電初級電氣化縣試點建設(shè)。依靠開發(fā)小水電、建設(shè)配套電網(wǎng)?！捌呶濉敝痢熬盼濉逼陂g全國建成了653個農(nóng)村水電初級電氣化縣，“十五”期間又建成了409個水電農(nóng)村電氣化縣，“十一五”期間400個水電農(nóng)村電氣化縣建設(shè)正在實施中。這些縣80%以上位于老、少、邊、窮地區(qū)。目前，全國有1540多個縣（市）建有小水電站，其中近600個縣以小水電供電為主，200多個縣擁有完整的小水電供電網(wǎng)，3000多個鄉(xiāng)村有小水電自供區(qū)。全國“十五”期間的400個水電農(nóng)村電氣化縣人均年用電量和戶均年生活用電量分別達到644千瓦時和547千瓦時，同“九五”期末相比分別提高了86%和72%。

2.帶動了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展

水能資源是山區(qū)重要的優(yōu)勢資源。各地政府都把開發(fā)水能資源，建設(shè)小水電作為增加地方財政收入、帶動經(jīng)濟社會發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。許多縣財政收入中小水電企業(yè)納稅占了很大比重，甚至一半以上來自小水電。如湖南的汝城縣、桂東縣，廣東的乳源縣、陽山縣等。通過小水電的開發(fā)建設(shè)，初步治理了數(shù)千條中小河流，形成了水庫庫容2581億立方米，有效灌溉面積0.25億公頃，提高了防洪抗旱能力。

3.改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件

小水電適宜解決分散、邊遠、貧困山區(qū)的用電問題。不少地方通過發(fā)展小水電改善了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施，壯大了集體經(jīng)濟，促進了公益事業(yè)的發(fā)展，使封閉的山村有了電、供了水、通了路、改了廚，山區(qū)農(nóng)民的精神面貌發(fā)生了很大的變化。湖南桂東是國家級貧困縣，通過開發(fā)小水電，實行股份制辦電，農(nóng)村集體經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大，農(nóng)民人均收入顯著提高。目前，全縣農(nóng)民人均收入超過4000多元，比1999年增長了7倍。許多辦電的鄉(xiāng)村，年滿60歲的老人都能領(lǐng)到一份“養(yǎng)老補助”，辦電收入還為全村教育、醫(yī)療、社會保障和其他公益事業(yè)提供了資金渠道。

4.保障了應(yīng)急供電

小水電站能夠“黑啟動”，小水電網(wǎng)大多具備孤網(wǎng)運行能力，很多地方的小水電站都是點亮區(qū)域電網(wǎng)的最后一根火柴。在電力主網(wǎng)因災(zāi)解列、停運等情況下，小水電發(fā)揮分布式供電優(yōu)勢，迅速恢復(fù)供電，保障了電網(wǎng)安全，降低了災(zāi)害損失，有力地支援了救災(zāi)工作。據(jù)不完全統(tǒng)計，在2008年初我國南方發(fā)生的雨雪冰凍災(zāi)害中，有200多個縣城、2000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠小水電保障了供電，并為京九、鷹廈、渝懷、湘黔等鐵路暢通發(fā)揮了關(guān)鍵作用?！??12”汶川地震后，災(zāi)區(qū)在遭受慘重損失的同時也陷入了黑暗之中。由于崩塌山體阻斷了電網(wǎng)輸送通道，電力恢復(fù)需要時間。在這種情況下，通過修復(fù)當(dāng)?shù)氐男∷娂捌渑潆娋W(wǎng)，短時間內(nèi)恢復(fù)了縣城和片區(qū)的供電。距汶川縣城8公里的下莊水電站（裝機容量1.275萬千瓦），在地震中嚴重受損，當(dāng)?shù)卣o急組織搶修，作為當(dāng)時汶川唯一的電源點，有效保障了縣城的應(yīng)急供電。重災(zāi)區(qū)理縣的紅葉二級等水電站，緊急搶修后第一時間向縣城供電。重災(zāi)區(qū)茂縣在地震后不到20天，緊急搶修出12座小水電站臨時為全縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)供電。

5.促進了節(jié)能減排

小水電替代化石能源，減少污染物排放效果明顯。按照2008年全國6000千瓦及以上電廠供電每千瓦時標(biāo)準煤耗349克計算，我國小水電一年的發(fā)電量相當(dāng)于節(jié)約標(biāo)準煤5600多萬噸，相當(dāng)于減少二氧化碳排放1.4億噸、二氧化硫排放70多萬噸。農(nóng)村電氣化建設(shè)中的“以電代柴”，特別是2003年以來，國家啟動的小水電代燃料試點和擴大試點工程，通過開發(fā)山區(qū)豐富的水能資源，建設(shè)小水電站，為農(nóng)民提供廉價的電力，從而改變山區(qū)農(nóng)民依靠砍伐樹木作為生活用能的傳統(tǒng)生活方式，保護了山區(qū)植被,鞏固了退耕還林，避免了水土流失，恢復(fù)了青山綠水。2003-2008年開展的小水電代燃料試點和擴大試點使80多萬農(nóng)民實現(xiàn)了小水電代燃料，保護森林面積23.3萬公頃，效果顯著。

6.推動了世界小水電發(fā)展

中國小水電資源和裝機容量都占世界總量的一半。中國開發(fā)小水電，在消除貧困、改善民生、保護生態(tài)等方面的成效，得到了國際社會特別是發(fā)展中國家的高度評價。20多個?。▍^(qū)、市）開展了小水電對外合作與交流，向50多個國家的數(shù)百個項目提供了技術(shù)咨詢、對外勞務(wù)和工程承包?？偛吭O(shè)在中國杭州的國際小水電組織和亞太地區(qū)小水電培訓(xùn)中心，先后舉辦了66期技術(shù)培訓(xùn)班，為60多個國家培訓(xùn)了數(shù)千名工程技術(shù)人員。開展了小水電清潔發(fā)展機制（CDM）合作項目。組織召開了全球小水電會議、國際小水電高級進程會議和國際三方合作會議等，特別是“今日水電論壇”已成為具有一定影響力和號召力的國際性會議。由聯(lián)合國工發(fā)組織和國際小水電中心共同倡導(dǎo)的“點亮非洲”項目，得到了聯(lián)合國有關(guān)組織和非洲國家的充分肯定和熱烈歡迎。

三、我國發(fā)展小水電的主要經(jīng)驗

我國小水電的發(fā)展道路是尊重人民首創(chuàng)精神，并將人民群眾和地方政府的經(jīng)驗和做法上升為國家政策的具體實踐。

1.尊重人民群眾的首創(chuàng)精神

開發(fā)小水電解決當(dāng)?shù)赜秒妴栴}，建設(shè)農(nóng)村電氣化是群眾的首創(chuàng)。為鼓勵群眾自主辦電的積極性，國家先后提出了電力建設(shè)必須堅持大、中、小并舉和國家辦電與地方辦電相結(jié)合；小水電要堅持“自建、自管、自用”的方針，貫徹“以電養(yǎng)電”、“小水電要有自己的供電區(qū)”和水電“優(yōu)先調(diào)度”、“全額上網(wǎng)、同網(wǎng)同價”等一系列政策。在國家政策引導(dǎo)和資金支持下，充分調(diào)動了地方和群眾辦電的積極性，小水電得到快速發(fā)展，有效解決了農(nóng)村用電問題。

2.堅持為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民服務(wù)的宗旨

小水電發(fā)展于農(nóng)村，服務(wù)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支柱。黨中央始終把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題放在各項工作的重中之重，把發(fā)展小水電作為加強農(nóng)村工作，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要舉措。連續(xù)幾年中央關(guān)于農(nóng)村工作的1號文件均明確要求，加強農(nóng)村水能資源規(guī)劃和管理，推進水電農(nóng)村電氣化建設(shè)，擴大小水電代燃料工程實施范圍和規(guī)模，加大對貧困地區(qū)小水電開發(fā)投入和信貸支持，繼續(xù)實施農(nóng)村電網(wǎng)改造。

3.探索出了小水電開發(fā)與生態(tài)建設(shè)有效結(jié)合的新路子

為保護山區(qū)生態(tài)環(huán)境和退耕還林成果，啟動了小水電代燃料生態(tài)保護工程。通過政府扶持開發(fā)小水電，就近低價供給農(nóng)民，解決農(nóng)民的生活燃料，使農(nóng)民不再上山砍柴，保護山區(qū)植被。小水電代燃料工程的實施，解放了農(nóng)村勞動力，增加了農(nóng)民收入，有效保護了生態(tài)環(huán)境。山區(qū)農(nóng)民告別了祖祖輩輩上山砍柴、煙熏火燎的日子，過上了現(xiàn)代、文明、健康的新生活，精神面貌煥然一新。探索了一條小水電開發(fā)與生態(tài)建設(shè)有效結(jié)合的新路子。溫家寶總理批示，小水電代燃料“經(jīng)驗寶貴”。

4.建立了完善的小水電技術(shù)服務(wù)體系

建立了小水電規(guī)劃、設(shè)計、施工、安裝、試驗、運行、設(shè)備制造等一系列完整的技術(shù)標(biāo)準體系，為小水電發(fā)展提供了完善的技術(shù)支撐與服務(wù)。目前，中國有100多家科研院所、1000多家設(shè)計和施工單位、500多家小水電設(shè)備企業(yè)為小水電的發(fā)展提供產(chǎn)品和服務(wù)。我國小水電產(chǎn)品和服務(wù)也得到了國際上的廣泛認可。

四、小水電開發(fā)中存在的主要問題

我國小水電建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但由于近半數(shù)的電站運行年代較長，加之近年來管理薄弱、規(guī)劃滯后、缺少相應(yīng)的法律法規(guī)，還存在著一些問題。

1.老化失修

一些建成年代較早的小水電站，受當(dāng)時技術(shù)水平、經(jīng)濟條件的制約和多年運行、老化的影響，普遍存在機組效率差、水能利用率低、安全隱患多等問題；部分小水電配套電網(wǎng)因多種原因，未能納入全國農(nóng)網(wǎng)改造范圍，故障多、網(wǎng)損高。

2.無序開發(fā)

小水電資源作為稀缺資源，一些開發(fā)商通過各種途徑“跑馬圈河”，搶占資源，違反基本建設(shè)程序，出現(xiàn)了一批違規(guī)水電站，安全事故時有發(fā)生，影響公共安全和社會穩(wěn)定。一些小水電項目未充分考慮下游生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境用水需求，過度開發(fā)利用水能資源，造成河道斷流、脫水，影響河流生態(tài)環(huán)境。

3.與農(nóng)民利益脫節(jié)

一些水電開發(fā)項目，忽視地方和群眾利益，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民沒有得到實惠，既不能分享經(jīng)濟收益，也沒享受到廉價電。有些移民問題還沒有得到很好地解決。

4.扶持政策不落實

小水電上網(wǎng)難、電價低、貸款門檻高的問題仍未從根本上得以解決，現(xiàn)有的6%增值稅政策部分地方得不到執(zhí)行，小水電企業(yè)稅負重。國家對小水電的財政投入少，對小水電發(fā)展的導(dǎo)向作用不夠。

五、發(fā)展小水電的政策建議

我國小水電資源十分豐富，技術(shù)可開發(fā)量1.28億千瓦，主要分布在中西部地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。這些地區(qū)小水電可開發(fā)量占全國總量的82%，目前開發(fā)率僅為32%。黨中央、國務(wù)院對小水電工作十分重視，溫家寶總理專門批示：“小水電開發(fā)應(yīng)該確定正確的方針和政策，使其與農(nóng)民利益、地方發(fā)展、環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來，走科學(xué)、有序、可持續(xù)發(fā)展的道路”。國務(wù)院通過的《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》中明確提出，在水能資源豐富地區(qū)，結(jié)合水電農(nóng)村電氣化縣建設(shè)和實施小水電代燃料工程需要，加快開發(fā)小水電資源，到2020年全國小水電裝機容量達到7500萬千瓦。

小水電是民生水利的重要內(nèi)容，關(guān)系到山區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件改善，關(guān)系到電力系統(tǒng)災(zāi)害應(yīng)急，關(guān)系到和諧社會建設(shè)，關(guān)系到生態(tài)建設(shè)、節(jié)能減排和新農(nóng)村建設(shè)的大戰(zhàn)略。為此，建議國家采取有效措施，促進小水電又好又快發(fā)展。

1.實施農(nóng)村水電增效減排工程

通過對原有的農(nóng)村水電站及農(nóng)村水電配套電網(wǎng)進行更新改造，增加水電站發(fā)電能力，降低電網(wǎng)網(wǎng)損，實現(xiàn)節(jié)能減排；消除安全隱患，提高工程的可靠性和安全性；同時通過經(jīng)營管理創(chuàng)新，發(fā)揮農(nóng)村水電工程綜合效益，使項目所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民直接受益。

2.加強前期規(guī)劃和安全監(jiān)管

要按照流域綜合規(guī)劃的要求，統(tǒng)籌考慮與防洪、供水、灌溉、航運、生態(tài)環(huán)境等的關(guān)系，科學(xué)合理確定開發(fā)方式和開發(fā)程度。按照市場配置資源和公平、公正、公開的原則，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式取得開發(fā)使用權(quán)。規(guī)范小水電建設(shè)項目審批、核準。加強安全監(jiān)管，實行工程安全特別是防洪安全行政首長負責(zé)制，對已建成電站實行安全年檢制度，保障人民生命財產(chǎn)安全。

3.加強開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護

要強化環(huán)境保護意識，嚴格執(zhí)行小水電建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度和水土保持方案審批制度，做到環(huán)境保護設(shè)施、水土保持設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。已建成電站要實行有利于生態(tài)保護的工程調(diào)度方式和運行模式，對生態(tài)環(huán)境造成明顯不利影響的，要實行環(huán)保改造。建立政府主導(dǎo)、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、社會參與的監(jiān)管體制。按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，探索建立生態(tài)補償機制和環(huán)境恢復(fù)治理責(zé)任制。

4.建立和完善有利于農(nóng)民受益的發(fā)展機制

小水電開發(fā)應(yīng)征求受影響地區(qū)農(nóng)民的意見，嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的征地補償、移民安置和扶持政策，妥善解決生產(chǎn)、生活用水等問題，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。鼓勵農(nóng)民以股份制、合作制等方式開發(fā)小水電，允許農(nóng)民用所征土地補償費用入股，努力拓寬農(nóng)民受益渠道。支持邊遠貧困地區(qū)小水電就近直接供電，大力推進小水電代燃料和水電新農(nóng)村電氣化建設(shè)。

5.出臺《農(nóng)村水電條例》

認真貫徹《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國可再生能源法》等法律法規(guī)，落實小水電全額上網(wǎng)、同網(wǎng)同價和增值稅政策，加大對貧困地區(qū)小水電的財政支持和信貸投放，抓緊出臺《農(nóng)村水電條例》。