淺析公共政策“執(zhí)行難”的表現(xiàn)和成因

成建蘭

【摘要】公共政策執(zhí)行處于十分重要的地位,它直接影響著公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。公共政策在執(zhí)行過程中,由于各種因素的影響,容易導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣,出現(xiàn)偏差和變異等現(xiàn)象。本文分析了政策執(zhí)行難的各種表現(xiàn),結(jié)合三個(gè)具體的實(shí)例,探討了導(dǎo)致其產(chǎn)生的一些原因,以此為問題的解決提供參考,從而促進(jìn)公共政策執(zhí)行有效性的提高。

【關(guān)鍵詞】公共政策;困難;表現(xiàn);成因

公共政策執(zhí)行是國家行政機(jī)關(guān)及其組成人員通過運(yùn)用各種手段,將公共政策的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí),從而實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的一種行為。政策執(zhí)行在政策過程中具有十分重要的地位,它是實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的關(guān)鍵。然而,公共政策執(zhí)行的過程不可能是一帆風(fēng)順的,由于多種原因,在公共政策的實(shí)際執(zhí)行中,常常會(huì)出現(xiàn)失真、偏差和扭曲等諸多變異,導(dǎo)致公共政策不能得到完全的實(shí)行,執(zhí)行的結(jié)果往往不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

一、公共政策“執(zhí)行難”的表現(xiàn)

(一)“執(zhí)行難”的界定

公共政策“執(zhí)行難”,一般是假定所要執(zhí)行的公共政策本身是科學(xué)和合理的,是出于長遠(yuǎn)利益的考慮,符合發(fā)展的要求,但在具體的執(zhí)行過程中,政策不被執(zhí)行或者執(zhí)行走樣,出現(xiàn)變異、扭曲等問題的現(xiàn)象。

就公共政策執(zhí)行的實(shí)踐來看,政策不被執(zhí)行的情況發(fā)生的很少,或者是幾乎沒有,政策執(zhí)行難主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行走樣,即執(zhí)行中出現(xiàn)失真、偏差和扭曲等諸多問題。在分析公共政策“執(zhí)行難”的表現(xiàn)的時(shí)候,主要探討的是該方面的表現(xiàn)。

(二)公共政策執(zhí)行走樣的表現(xiàn)

1、替換性執(zhí)行公共政策

替換性政策執(zhí)行是指當(dāng)執(zhí)行機(jī)關(guān)和部門所執(zhí)行的政策對(duì)自己不利時(shí),執(zhí)行者就制定與上級(jí)政策表面一致,實(shí)際上卻違背上級(jí)政策的實(shí)施方案,使上級(jí)的政策難以得到貫徹、落實(shí)。這就是所謂的“掛羊頭、賣狗肉”、“上有政策、下有對(duì)策”。2

2、選擇性執(zhí)行公共政策

選擇性執(zhí)行是指有些地區(qū)和單位對(duì)所執(zhí)行的公共政策進(jìn)行“過濾”或者“各取所需”,或者“截留其中某些部分”,或者“曲解適用范圍”,或者“打擦邊球”。

3、附加性執(zhí)行公共政策

附加性執(zhí)行是指在在政策執(zhí)行過程中由執(zhí)行機(jī)關(guān)或執(zhí)行人員將自己的意志非法粘附在公共政策之上,附加了一些不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容,盲目擴(kuò)大政策外延,以執(zhí)行國家公共政策為名,推行反映自身利益的“土政策”、“土規(guī)定”,使執(zhí)行復(fù)雜化,影響了目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4、形式性執(zhí)行公共政策

只做表面文章,在組織,人員,資金上沒有真正到位?；蜃^其變,等新政策出臺(tái),看上面的態(tài)度,看其他執(zhí)行者的情況。很容易喪失實(shí)施公共政策的良機(jī),使公共政策成為一紙空文。

5、機(jī)械性執(zhí)行公共政策

公共政策這種執(zhí)行或者表現(xiàn)為無視公共政策的精神實(shí)質(zhì),不考慮客觀環(huán)境條件,對(duì)相關(guān)問題不能因時(shí)、因事、因地做出具體分析,機(jī)械地照搬其他地區(qū)、部門或行業(yè)的公共政策;或者表現(xiàn)為無視公共管理中各種新情況、新問題、新特點(diǎn),機(jī)械照搬陳舊的、過時(shí)的公共政策;或者無視公共事務(wù)的時(shí)效性,在公共政策不到位的情況下,面對(duì)亟須解決的公共事務(wù)問題無所作為,因坐等上級(jí)政策而喪失解決問題的最佳時(shí)機(jī)。

二、公共政策“執(zhí)行難”的原因分析

1、不同相關(guān)群體,尤其是政策制定者和執(zhí)行者之間的利益矛盾

公共政策就其本質(zhì)而言是對(duì)公共利益與社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配。在利益多元化情況下,不同的利益主體存在著利益差異和不同的利益取向,而政策無法使不同階層和個(gè)人、不同地域和部門的利益都得到表達(dá)和滿足.政策執(zhí)行困難,很大程度上是由政策制定者與執(zhí)行者在利益上的沖突造成的,而利益集團(tuán)間的沖突,使政策執(zhí)行難上加難。

2、公共政策落實(shí)方面存在問題

該主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是公共政策落實(shí)的力度和決心不夠,相關(guān)責(zé)任不明確,這導(dǎo)致了政策執(zhí)行者容易出現(xiàn)敷衍和形式性地執(zhí)行公共政策,使政策走樣;二是政策落實(shí)的策略不當(dāng),容易出現(xiàn)過于集體性的“一刀切”現(xiàn)象,表現(xiàn)為執(zhí)行者機(jī)械性地執(zhí)行公共政策。

3、公共政策對(duì)象對(duì)政策的不同反應(yīng)造成潛在阻礙

一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)往往涉及多元利益群體的利益,是各方利益的整合,自然公共政策對(duì)象對(duì)這項(xiàng)公共政策就會(huì)有不同的反映:從政策那里得到好處的部分利益群體就會(huì)贊成這項(xiàng)政策;既沒得到好處也沒受到損失的部分利益群體對(duì)此項(xiàng)政策的態(tài)度就不是十分明朗;而利益受到這項(xiàng)政策損害的那部分利益群體就會(huì)旗幟鮮明地反對(duì)這項(xiàng)政策,千方百計(jì)地阻撓這項(xiàng)政策的執(zhí)行。

4、政策執(zhí)行者的素質(zhì)問題,存在某些認(rèn)知缺陷

任何一項(xiàng)政策最終要靠執(zhí)行者來實(shí)施?，F(xiàn)實(shí)中的政策“執(zhí)行難”,執(zhí)行中出現(xiàn)扭曲和變異在很大程度上是由于政策執(zhí)行者的素質(zhì)不高,存在認(rèn)知等方面缺陷所造成的。政策執(zhí)行者由于缺乏必要的知識(shí)和能力,對(duì)某項(xiàng)政策理解不透,思想上受到拜金主義、功利主義、本位主義和官僚主義影響,政策水平和管理水平低下等原因,使得公共政策無法實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。

5、公共政策環(huán)境與資源的問題

公共政策的執(zhí)行是一個(gè)多因素綜合的結(jié)果,政策資源在其中發(fā)揮著重要的作用,但是在現(xiàn)實(shí)的公共政策執(zhí)行中,政策資源匾乏或不到位的現(xiàn)象嚴(yán)重影響了它的執(zhí)行。

6、體制方面的問題

造成公共政策難以執(zhí)行還有一個(gè)重要因素就是體制問題。

首先,責(zé)任追究制度。在我國,責(zé)任追究制度還不十分健全,責(zé)任后果時(shí)常沒有明確的人員來承擔(dān),或者部門之間相互推諉,以至于最后不了了之有時(shí)即便有了明確的責(zé)任人,也沒有很好的懲罰措施。這在前面的政策落實(shí)中已進(jìn)行了說明。

其次,監(jiān)督機(jī)制。在我國,監(jiān)督機(jī)制不完善,監(jiān)督力度不夠,監(jiān)督方式欠理想。人民代表大會(huì)沒有充分的發(fā)揮它的監(jiān)督功能,黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)由于體制上的依附關(guān)系也沒能充分地發(fā)揮它的監(jiān)督功能,新聞等媒體在我國發(fā)揮的監(jiān)督作用也是十分有限的。

最后,溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。政策的執(zhí)行是個(gè)系統(tǒng)工程,需要各方面的溝通協(xié)調(diào)和配合。但是現(xiàn)實(shí)中,溝通協(xié)調(diào)的渠道十分不暢,各部門各自為政,相沖突的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

參考文獻(xiàn)

[1] 葉靜.試析公共政策執(zhí)行中的“上有政策,下有對(duì)策”現(xiàn)象[J].公共行政 黨政干部論壇,2004(3):29

[2] 張為波,王莉.試論公共政策執(zhí)行的阻礙因素及對(duì)策[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào).人文社科版,2005(3):173