改革者何以“解套”

黃建林

翻檢二十五史，可以總結(jié)出這樣一條規(guī)律：歷史上大多數(shù)改革者都沒(méi)有什么好下場(chǎng)，結(jié)局都很悲壯。

就拿歷史上最為著名的改革者來(lái)說(shuō)吧。商鞅，變法雖然直接推動(dòng)了秦國(guó)的崛起，最終卻被五馬分尸；趙武靈王，為了軍事改革，推行胡服騎射，卻被反對(duì)派包圍，活活餓死在沙丘宮中；王安石，人沒(méi)亡，政已息，他在孤獨(dú)中抑郁而終，死后遭受了700年的罵名；張居正，雖然得以善終，但人亡政息，身后家族的命運(yùn)是歷代改革者中最慘的。

改革者沒(méi)有好結(jié)果，這似乎成了改革者們頭上揮之不去的一個(gè)“魔咒”，和“黃宗羲定律”一樣適用。

正因如此，歷史上真正大動(dòng)干戈的改革者少之又少。很顯然，作為精英中的精英，那些“居廟堂之高”的高官對(duì)歷史耳熟能詳，誰(shuí)都會(huì)看到改革的風(fēng)險(xiǎn)基本上都會(huì)演化成改革者身家性命的風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)還會(huì)視自己的前程和家庭為兒戲、去當(dāng)那個(gè)“冤大頭”的改革家呢?

“十面埋伏”下的悲劇

至于原因不難理解。

經(jīng)濟(jì)學(xué)上有一個(gè)“帕累托改進(jìn)”的概念。簡(jiǎn)單地說(shuō)，是指在某種既定的資源配置狀態(tài)下，在不損失任何人利益的前提下促使一部分人利益增進(jìn)的改變。這是一種理想狀態(tài)的“多贏”局面——沒(méi)有輸家，只有贏家。也就是說(shuō)，如果改革者做的是增量改革，由于其不會(huì)觸及既得利益格局，那改革者的改革風(fēng)險(xiǎn)就不會(huì)轉(zhuǎn)化成改革者自身的風(fēng)險(xiǎn)，這樣的改革自然是人人皆曰“可以”。

只是，這種“理想國(guó)”狀態(tài)在現(xiàn)實(shí)中很難實(shí)現(xiàn)——尤其是在庶政之母的財(cái)政改革中。在筆者看來(lái)，財(cái)政改革，歸根結(jié)底涉及利益格局的重新劃分與調(diào)整，并不是所謂的“外圍戰(zhàn)”——增量改革，而是所謂的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”——政治改革的核心部分。

既然涉及到利益格局的調(diào)整，涉及到社會(huì)資源與利益的再配置，那自然就會(huì)涉及到既得利益者的利益損失問(wèn)題，改革者就會(huì)處于“十面埋伏”。因此，改革遭遇既得利益集團(tuán)的阻力就是明顯不過(guò)的了。

張居正改革的成功之道與悲劇之源均在此。張居正對(duì)改革有著極其深刻的洞察與指向：“天下財(cái)富，額有定數(shù)，現(xiàn)上不存朝廷，下不在百姓，權(quán)貴中飽私囊?！被诖耍麙侀_(kāi)孟子“為政之道，不得罪于巨室”的古訓(xùn)，從整治吏治人手，嚴(yán)厲清欠豪門(mén)巨室拖欠的國(guó)家田賦，清查被皇親國(guó)戚、勛臣豪強(qiáng)及各地官員隱瞞吞并的土地。

在此基礎(chǔ)上，他在萬(wàn)歷年間推行的以“一條鞭法”為核心的財(cái)政改革，就更是與統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部既得利益集團(tuán)的較量。盡管這些改革有力地推動(dòng)了國(guó)富民強(qiáng)，但他的這些行為也徹底得罪了明朝的權(quán)貴階層，為他自己的悲劇埋下了伏筆一張居正改革的反對(duì)者就如此威脅萬(wàn)歷皇帝：“吹求太急，恐怕引起逃民大亂。”

盡管張居正憑著堅(jiān)強(qiáng)的意志和自我獻(xiàn)身的精神，將改革力推到底，但張居正的改革在死后即被徹底廢除，人亡政息。一個(gè)本應(yīng)多贏的過(guò)程變成了改革者自身的悲劇。

張居正作為明朝中后期官僚階層的最高代表，他的政治見(jiàn)解不可謂不深刻，處事技法不可謂不高明，改革手段不可謂不老辣，但仍難逃被既得利益集團(tuán)聯(lián)合絞殺的厄運(yùn)。

這樣的悲劇為何在中國(guó)古代的改革史上一再重演?

“改革突圍”中的多贏

其實(shí)，大部分改革者都在一定程度上低估了既得利益集團(tuán)的抵抗能量。在傳統(tǒng)皇權(quán)政治體制下，既得利益階層往往是以權(quán)力執(zhí)掌者為倚重的，有著不可忽視的資源動(dòng)員能力，對(duì)自身利益的維護(hù)有著極強(qiáng)的壟斷性和擴(kuò)張性。在這種盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的利益結(jié)構(gòu)中，任何實(shí)質(zhì)意義上的改革總會(huì)陷入既定的怪圈之中——改革要取得成效，就勢(shì)必要對(duì)既得利益集團(tuán)動(dòng)刀，動(dòng)刀就勢(shì)力徹底開(kāi)罪權(quán)貴，權(quán)貴必然會(huì)瘋狂反撲，那么改革者就必然沒(méi)有好下場(chǎng)，改革者人亡之后就必然政息。

何以總是如此呢?筆者的一個(gè)粗淺的看法是：在中國(guó)皇權(quán)政治條件下，自傳統(tǒng)士族在皇權(quán)的強(qiáng)力打擊下湮滅之后，改革者面對(duì)的政治格局極其單一——權(quán)力階層對(duì)權(quán)力的高度壟斷導(dǎo)致財(cái)富精英、知識(shí)階層根本就沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行制約的基礎(chǔ)(這兩者亦成為權(quán)力體系的附著物)，處于底層的社會(huì)公眾更是對(duì)政治過(guò)程沒(méi)有任何置喙的余地。在這種格局下，權(quán)力階層的權(quán)力得不到任何有效的制約，其最大的寄生物——既得利益集團(tuán)自然也就肆無(wú)忌憚了。

在這種傳統(tǒng)政治格局下，皇權(quán)層面任何改革的動(dòng)力都不徹底，那么，任何張居正勢(shì)必力單勢(shì)薄，這自然就成了一個(gè)跳不出的“怪圈”。

很顯然，我們當(dāng)前時(shí)代是與傳統(tǒng)帝制完全不同的時(shí)代，改革者的改革大都得到黨委政府的強(qiáng)有力的支持，但是，改革仍然會(huì)遭遇到各種既得利益集團(tuán)或明或暗的抵制，這一點(diǎn)，古今中外皆然。

在筆者看來(lái)，跳出“怪圈”的唯一方法在于將公眾納入整個(gè)改革過(guò)程——亦即政治過(guò)程之中。美國(guó)著名政治學(xué)家阿爾蒙德曾運(yùn)用系統(tǒng)分析的方法對(duì)政治過(guò)程進(jìn)行了全新的解讀：利益表達(dá)→利益集聚→政策制定→政策實(shí)施。在這個(gè)系統(tǒng)中，社會(huì)公眾通過(guò)各種途徑進(jìn)行利益表達(dá)，對(duì)權(quán)力階層進(jìn)行了有效制約，對(duì)改革者提供了最有力的支持。

在新時(shí)期下，改革者推進(jìn)改革的有效策略就是將社會(huì)公眾的利益表達(dá)導(dǎo)人既定的改革程序之中，這是對(duì)改革者最大的支持，也是改革者推動(dòng)改革的最強(qiáng)有力的后盾。

焦作就是一個(gè)最好的樣本。作為一個(gè)一個(gè)市本級(jí)財(cái)政收入不過(guò)10多億的小財(cái)政，甚至不如一個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)富裕，如何能夠成為中國(guó)公共財(cái)政體制改革的一面旗幟?

焦作改革的成功之處在于讓公眾參與。焦作市公眾參與預(yù)算決策的形式多樣，從項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目公示、專(zhuān)家論證、社會(huì)聽(tīng)證，到市人大常委會(huì)初審部門(mén)預(yù)算，都廣泛吸收各界人士包括普通民眾的參與。在不同的環(huán)節(jié)配之以不同的參與形式。此外，在市人大會(huì)正式開(kāi)始前，由人大常委會(huì)組織委員和代表票決出若干部門(mén)預(yù)算或項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行公開(kāi)問(wèn)詢(xún)、審查，部門(mén)負(fù)責(zé)人要接受人大代表或群眾質(zhì)詢(xún)。

其實(shí)，焦作的這些改革也是財(cái)政部門(mén)在預(yù)算編制上被逼到墻角后的“急中生智”，“財(cái)政的錢(qián)都是老百姓的錢(qián)，那就讓老百姓來(lái)決定這些項(xiàng)目該不該上，這些錢(qián)該不該花?”

這樣的改革，本刊先前的廣東、湖南、河南、云南綜合報(bào)道中都有體現(xiàn)：財(cái)政部門(mén)在無(wú)法滿(mǎn)足政府內(nèi)部預(yù)算擴(kuò)張的情況下，紛紛推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)，讓社會(huì)公眾的參與來(lái)“擺平”預(yù)算編制的壓力。

更難得的是，公眾這樣的參與是對(duì)改革者最大的保護(hù)。去年因?yàn)轭A(yù)算公開(kāi)而引起全國(guó)關(guān)注的廣州市財(cái)政局局長(zhǎng)張杰明就認(rèn)為“什么事情越公開(kāi)、越透明，就越好辦”一因?yàn)檫@種參與讓財(cái)政改革者在很大程度上從備受質(zhì)疑的角色中解脫出來(lái)了。

很顯然，在這種參與之下，改革的風(fēng)險(xiǎn)不僅不會(huì)轉(zhuǎn)化成改革者自身的風(fēng)險(xiǎn)，而且會(huì)成為進(jìn)一步改革的推動(dòng)力。

正所謂：只有從群眾中來(lái)，到群眾中去，發(fā)揮群眾智慧，我們的改革才能無(wú)往不勝。