行政成本統(tǒng)計的新思路

劉 滸

政府行政成本一直是一個“內(nèi)行說不清，外行看不懂”的問題。事實上，上至中央、下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級政府的行政成本的規(guī)模一直沒有權(quán)威、具體、公開的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。2010年起，財政部開始深化預(yù)算科目改革，增設(shè)反映行政成本的明細(xì)支出科目，進而調(diào)查統(tǒng)計出全國的行政成本的規(guī)模，為政務(wù)公開作準(zhǔn)備。

新界定

目前，理論界對于行政成本還沒有形成一個統(tǒng)一的概念。從國外情況看，各國的財政支出分類項目雖然不盡相同，但一般都沒有直接的行政成本概念或科目。從國內(nèi)看，關(guān)于行政成本的說法也不統(tǒng)一，社會輿論多是定性分析，比如有學(xué)者提出了三個3000億的說法(公款出國3000億、公款招待3000億和公務(wù)用車3000億元)，但具體到財政部門還沒有形成一個具有特定涵義的“行政成本”概念。因此，確定社會能夠廣泛認(rèn)可的行政成本的概念和口徑是匯總行政成本方案的關(guān)鍵。

2007年以前，我國公布和分析行政成本時，常用口徑有“小中大”三種。小口徑就是人大、政協(xié)、政府機關(guān)和社會團體的行政管理費；中口徑為2006年舊科目的行政管理費、公檢法司支出和外交外事支出之和；大口徑在中口徑的基礎(chǔ)上加上武裝警察部隊支出、對外援助支出和其他部門事業(yè)費。一般以中口徑為常用，在此口徑下，將《中國財政年鑒》“國家財政主要支出項目”表格中“行政管理費”(即舊科目的“行政管理費”、“公檢法司支出”和“外交外事支出”三大類之和)統(tǒng)計即可。涉及范圍包括人大、政協(xié)、政府機關(guān)、黨派和社會團體、公檢法司機構(gòu)的基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費和不含基本建設(shè)類的項目經(jīng)費，以及各部門用于駐外機構(gòu)、國際組織會費、出國費、招待費等外交外事支出。

本次財政部深化科目改革方案在舊科目行政成本中口徑的基礎(chǔ)上，將行政成本的口徑界定為：行政單位履行行政管理職能開支的基本支出和項目支出。不包括行政單位離退休支出、行政單位住房改革支出、行政單位基本建設(shè)支出、也不包括事業(yè)單位(含參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位)的支出。

新問題

2007年政府收支分類改革取消了“行政管理費”、“外交外事支出”等科目，當(dāng)時并未設(shè)立直接反映行政成本的科目。為實現(xiàn)直接從科目中匯總提取行政成本，在保持現(xiàn)行政府收支分類科目總體框架不變的前提下，將支出功能分類從類、款、項三級擴展至類、款、項、目四級，新增的目級科目集中匯總行政成本。在預(yù)算編制時，選擇使用支出功能分類目級科目，并添加在對應(yīng)的支出功能分類項級科目—F。

本次增設(shè)反映行政成本的支出功能分類目級科目具體設(shè)置為：一是反映行政單位支出的目級科目6個，包括：“行政單位基本支出”、“行政單位離退休支出”、“行政單位住房改革支出”、“發(fā)改委安排的行政單位基本建設(shè)支出”、“行政單位其他基本建設(shè)支出”、“行政單位項目支出”；二是反映參公、財政補助、經(jīng)費自理事業(yè)單位及其他單位支出的目級科目各4個，包括：“XX單位基本支出”、“發(fā)改委安排的XX單位基本建設(shè)支出”、“XX單位其他基本建設(shè)支出”、“XX單位其他項目支出”。

按照行政成本的口徑，以上增設(shè)的反映行政成本的支出功能分類目級科目中，屬于行政成本范圍的僅包括：“行政單位基本支出”和“行政單位項目支出”兩個目級科目。

在2010年初開展的深化預(yù)算科目改革及《2006-2010行政成本情況表》填報工作中，各地的進展并不統(tǒng)一。

主要出現(xiàn)的問題有三點，一是有些地方或單位沒有較好地把握與歷史口徑相對銜接的原則。現(xiàn)行科目與舊科目口徑的變換關(guān)系復(fù)雜，連續(xù)性要求高，單位范圍與數(shù)據(jù)口徑均要與2007年前《中國財政年鑒》公布的“行政管理費”對應(yīng)，否則相對可比性不強二是報送數(shù)據(jù)合理性不高。行政成本匯總后面臨著向社會公開的問題，要對行政成本口徑能夠給出合理的解釋；三是完整性原則不夠，主要是時間和單位的范圍不全。2007到2010年，行政成本有四年的歷史數(shù)據(jù)空白，要把這四年數(shù)據(jù)完整匯總出來，才能前后對比分析。